1、 PPP 项目资产评估及相关咨询业务 操作指引 2 目录 第一章 PPP 项目资产评估及相关咨询业务基本要求 . 4 第一节 概述 . 4 第二节 项目识别阶段相关业务基本操作要求 . 8 第三节 项目准备阶段相关业务基本操作要求 . 12 第四节 项目采购阶段相关业务基本操作要求 . 15 第五节 项目执行阶段相关业务基本操作要求 . 18 第六节 项目移交阶段相关业务基本操作要求 . 22 第二章 PPP 项目实施方案编写具体操作要求 . 27 第一节 项目实施方案编写的基本要求 . 27 第二节 方案编写前的资料收集 . 27 第三节 项目实施方案编写的具体内容及要求 . 28 第三章
2、PPP 项目物有所值评价具体操作要求 . 55 第一节 物有所值评价的相关要素 . 55 第二节 物有所值定性评价 . 56 第三节 物有所值定量评价 . 69 第四节 物有所值评价报告 . 86 第四章 PPP 项目财政承受能力论证具体操作要求 . 90 第一节 财政承受能力论证的内容及开展时点 . 90 第二节 财政承受能力论证的相关要素 . 90 第三节 财政支出能力评估 . 92 第四节 行业和领域均衡性评估 . 98 第五节 财政承受能力论证报告 . 99 第五章 PPP 项目尽职调查具体操作要求 . 104 第一节 尽职调查基本要求及方式 .104 第二节 新建项目尽职调查操作要求
3、 .107 第三节 存量项目尽职调查操作要求 .112 第四节 社会资本尽职调查操作要求 .113 第六章 PPP 项目中期评估以及绩效评价具体操作要求 . 117 第一节 绩效目标编制操作要求 .117 第二节 中期评估操作要求 .119 第三节 绩效评价操作要求 .123 第七章 PPP 项目实施过程中的评估具体操作要求 . 139 第一节 项目各阶段资产评估基本操作要求 .139 第二节 PPP 存量项目评估基本操作要求 .143 第三节 项目收益权价值评估基本要求 .148 第八章 附则 . 156 3 附件 1： .157 PPP 项目相关业务操作流程图（供参考） .157 附件 2
4、： .161 PPP 项目绩效评价指标框架（供参考） .161 附件 3： .165 PPP 项目主要概念 .165 4 PPP 项目资产评估及相关 咨询业务操作指引 为指导评估机构执行 PPP 项目资产评估及相关咨询业务，维护 PPP 项目各 相 关 当 事方合 法 权益 ， 促 进 PPP 模式 的 实 施 与推广 ， 根 据 国家相关法律、法规，财政部、发改委等部委发布的相关规定，中国 资产评估协会通过总结评估行业积累的 PPP 项目实践经验，制定了 PPP 项目资产 评 估及相 关 咨询 业务 操作指 引 。 评估 机构执行 PPP 项 目 资 产 评估 及相 关咨询 业 务 ， 可
5、以 参照本 操 作指引 ， 也可以 根 据具 体情况 采 用其 他适 当的方法 。 随着 相 关 法律 法 规的 调整 与完善 ， 以 及 评估行业参与 PPP 项目资产评估及相关咨询业务实践经验的进一步 丰富，中国资产评估协会将对操作指引进行修订、完善。 第一章 PPP 项目资产评估及相关咨询业务基本要求 第一节 概述 一、相关法律法规 评估机构执行 PPP 项目资产评估及相关咨询业务需要关注国家 相关法律 、 法规 ， 财政部 、 发 改委 等 部委发 布 的相 关政 策 ， 以及 各 地 方政府出台的相关规定。 二、胜任能力 评估机 构 执行 PPP 项目资 产 评估 及相 关咨询 业
6、务 ， 应当 根 据 PPP 项目具 体 情况 ， 对 自身专 业 胜任 能力 、 独立性 和 业务 风 险进行 综 合分 析和判断，决定是否承接相关业务。 三、职业道德 5 评估机构开展 PPP 项目资产评估及相关咨询业务，应当勤勉尽 责、保持应有的职业谨慎，恪守独立、客观、公正的原则，同时应当 遵守保 密 原则 ， 除 法律法 规 和行 业规 范另有 规 定外 ， 未 经委托 方 书面 许可 ， 不 得 对外 提 供执业 过 程中 获知 的国家 秘 密 、 商 业 秘密及 业 务资 料。 四、基本程序 评估机构执行 PPP 项目资产评估业务及相关咨询业务可以履行 以下基本程序： 1明确 P
7、PP 项目相关业务基本事项，判断承接风险； 2接受 PPP 项目相关当事方（通常为政府方或社会资本方）的 委托，签订委托合同； 3成立 PPP 项目相关业务工作组； 4制定 PPP 项目相关业务工作方案； 5通过案卷研究、政策分析、数据填报、实地调研、座谈会及 问卷调查等方法收集相关业务数据及资料； 6对数据及资料进行甄别、汇总和分析； 7形成相应的评估或咨询结论； 8编制 PPP 项目相关业务成果，包括报告、方案、咨询意见或 建议书等； 9与委托方就 PPP 项目相关业务成果进行充分沟通，并根据委 托方的合理意见对业务成果进行完善； 10履行评估机构内部审核程序； 11提交 PPP 项目相关
8、业务成果； 12工作底稿归档。 6 五、业务类型 评估机构可以在 PPP 项目不同阶段提供多种资产评估或相关咨 询服务。 在 PPP 项目识别阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包 括 ： 项 目发 起及项 目 筛选 咨询 业务 、 新 建项 目尽 职调查 、 存量 项目尽 职 调查 、 编 制项目 初 步实 施方 案或项 目 建议书 、 项目识 别 阶段 的物有所值评价及财政承受能力论证等。 在 PPP 项目准备阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包 括 ： 项 目实 施方案 的 编制 、 项 目准备 阶 段的 物有 所值评 价 、 项 目准备阶段的财政承受能
9、力论证及项目实施方案的评估等。 在 PPP 项目采购阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包括 ： 协助 政 府对社 会 资本 进行 资格预审 、 协助 政 府制定 项 目采 购文件 、 协助 社会 资本制 定 项目 响应 文件 、 对 社会 资本 尽职调 查 、 参 与合同体系构建及项目采购阶段的物有所值评价等。 在 PPP 项目执行阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包括 ： 协助 设 立项目 公 司 、 融 资 咨询 、 项 目 现金 流 分析 、 项 目 绩 效监测 与 支付 评审 、 项目 风 险再 分配 咨询 、 项 目 中 期评 估 、 项 目 调价
10、 过程中的咨询及项目执行阶段的资产评估等。 在 PPP 项目移交阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包 括 ： 项 目移 交阶段 的 资产 清查 、 移交 阶 段的 资产 评估 、 项 目移 交方案的编制及项目绩效评价等。 表 1 PPP 项目 各阶 段相关 业 务情 况表 列出在 PPP 项 目 的不同 阶段，评估机构可以为各方提供的主要资产评估及相关咨询业务。 7 表 1： PPP 项目各阶段相关业务情况表 序 号 PPP 项目 各个阶段 PPP 项目相关业务 主要委托方 业务成果 1 项目识别 项目发起及项目筛选咨询业务 政府方或社会资本 相关咨询意见 或建议书 2 新建
11、项目尽职调查 政府方或社会资本 尽职调查报告 3 存量项目尽职调查 政府方或社会资本 尽职调查报告 4 编制项目初步实施方案或项目 建议书 政府方或社会资本 初步实施方案 或建议书 5 项目识别阶段的物有所值评价 政府方 物有所值评价 报告 6 项目识别阶段的财政承受能力 论证 政府方 财政承受能力 论证报告 7 项目准备 项目实施方案的编制 项目实施机构 项目实施方案 8 项目准备阶段的物有所值评价 财政部门和行业主 管部门 物有所值评价 报告（调整报 告） 9 项目准备阶段的财政承受能力 论证 财政部门和行业主 管部门 财政承受能力 论证报 告 （调整 报告） 10 项目实施方案的评估 政
12、府或项目实施机 构或社会资本 实施方案评估 报告 11 项目采购 协助政府对社会资本进行资格 预审 政府或项目实施机 构 评审报告 12 协助政府制定项目采购文件 政府或项目实施机 构 项目采购文件 13 协助社会资本制定项目响应文 件 社会资本 项目响应文件 14 社会资本尽职调查 政府或项目实施机 构 尽职调查报告 15 参与合同体系构建 项目实施机构或社 会资本 相关咨询意见 或协议合同草 案 16 项目采购阶段的物有所值评价 政府或项目实施机 构 物有所值评价 报告（调整报 告） 17 项目执行 协助设立项目公司 项目实施机构或社 会资本或项目公司 公司章程 、 股权 协议 、 内控制
13、度 草案 18 融资咨询 项目实施机构或社 会资本或项目公司 相关咨询意见 或建议书 8 序 号 PPP 项目 各个阶段 PPP 项目相关业务 主要委托方 业务成果 19 项目现金流分析 项目公司或融资机 构 相关咨询意见 或建议书 20 项目绩效监测与支付评审 政府或项目实施机 构 相关咨询意见 或建议书 21 项目风险再分配中的咨询 项目实施机构或社 会资本或项目公司 相关咨询意见 或建议书 22 项目中期评估 项目实施机构或社 会资本或项目公司 中期评估报告 23 项目调价过程中的咨询 项目实施机构或社 会资本或项目公司 相关咨询报告 24 项目执行阶段的资产评估 项目实施机构或社 会资
14、本或项目公司 资产评估报告 25 项目移交 项目移交阶段的资产清查 项目实施机构或社 会资本或项目公司 资产清查报告 26 移交阶段的资产评估 项目实施机构或社 会资本或项目公司 资产评估报告 27 项目移交方案的编制 项目实施机构或社 会资本或项目公司 项目移交方案 28 项目绩效评价 政府或项目实施机 构 绩效评价报告 （续表 1： PPP 项目各阶段相关业务情况表） 第二节 项目识别阶段相关业务基本操作要求 一、项目发起及项目筛选咨询业务 评估机构在协助政府相关部门筛选 PPP 项目时，通常需要关注 下列事项： （一 ） PPP 项目主 要 为 基 础设施 或 公共 服务 类项目 ， 提
15、供 公 共产 品或公 共 服务 ， 筛 选 时需要 考 虑项 目本 身与公 共 产品 或公 共服务 需 求 之间的 关 系 ， 设 定 的产出 目 标需 要符 合国家 产 业发 展方 向 ， 并且 与 地 方社会与经济发展实际状况以及需求相适应。 （二 ） 适宜采用 PPP 模 式 的项 目 ， 通 常 具有 价 格调整 机 制相 对 灵 活 、 市 场 化程 度 相 对 较高 、 投 资规 模 相 对 较大 、 需 求长 期 稳 定 等特点。 9 一般城市基础设施及公共服务领域项目可以采用 PPP 模式。 （三 ） 考虑公 共 产品 或公 共服务 产 出质 量和 数量的 可 衡量性 ， 分
16、析该产 出 标准 制定 的合理 性 ， 分 析 达 到 产出标 准 可能 需要 增加的 边 际 成本，合理衡量成本和效益的关系。 （四）政府和社会资本在 PPP 项目中建立长期稳定的合作伙伴 关系，双方各尽其责、利益共享、风险共担。 PPP 项目的风险通常能 够有效识别并能够在政府和社会资本之间合理分配。 （五）适宜采用 PPP 模式的项目一般属于能源、交通运输、市 政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医 疗 、 卫 生 、 养 老 、 教 育 、 文 化 、 体 育 等 公 共服务 领 域 ， 具体 分为五 类 ： 一是交 通 运输 ， 包 括公路 、 桥梁 隧 道 、
17、 铁路 、 民 航 、 水 运 、 公交系 统 、 物流系统等。二是市政公用事业，包括轨道交通、停车场、地下综合 管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、市政路桥、供水、排水及 污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾 治理等。三是综合开发，包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性 安居工 程 、 智 慧 城 市 等 。 四 是 农林 水 利 与 环境保 护 ， 包 括 农 业 、 林业、 水利领域的基础设施建设；大气、水、土壤等环境污染防治；湿地、 森林、海洋等生态保护等。五是社会事业与其他，包括教育、科技、 文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。 二、
18、新建项目尽职调查 评估机 构 参与 新建 项目尽 职 调查 ， 能 够为政府 方 或社 会资 本是否 实施 PPP 项目提供决策参考。新建项目的尽职调查内容通常包括项 目基本情况、项目背景、所在区域环境、项目实施的可行性、项目实 10 施主要 内 容 、 项目 可融资 性 、 项 目市 场调查 及 现金 流测 算 、 项 目 的付 费机制 及 价格 调整 机制 、 相 关配 套安 排 、 项 目 退出 机制 、 项目 可 能面 临的风 险 、 项 目 实 施 对当地 市 场环 境及 对关联 企 业技 术管 理创新 的 影 响等。 三、存量项目尽职调查 评估机构开展政府方或者社会资本委托的对存量
19、项目进行尽职 调查时 ， 尽职 调 查 内 容包括 项 目基 本情 况 、 项 目 背景 、 所在 区域环 境 、 项 目 进 展 情况 、 项 目历史 投 资及 运营 情况 、 项 目实 施主 要内容 、 项目 更新或重建的可行性、项目的可整合性和衔接风险、项目可融资性、 项目市 场 调查 及现 金流测算 、 项目 的 付费机 制 及价 格调 整机制 、 相 关 配套安 排 、 项 目退 出机制 、 项目 可能 面临的 风 险 、 项目 实施对 当 地市 场环境及对关联企业技术管理创新等。 四、编制项目初步实施方案或项目建议书 评估机 构 接受 政府 、项目实 施 机构 的 委托 ， 通 过 收集 相 关法律法 规、发展规划、批文、规范方案、可行性研究报告等相关资料，编制 项目初 步 实施 方案 或者项 目 建议 书 。 项 目初步 实 施方 案或 者项目 建 议 书一般要求内容完整、结论合理、语言简明扼要，其主要内容包括： （一） 项目基本情况 项目名 称 、 类 型 （ 新 建或改 建 、 扩 建 ） 、 地点 、 项 目规 模与 期限， 项目建设目标、技术路线及实现途径等。 （二） 项目产出说明 项目提 供 产品 或服 务的质 量 、 数 量 、 价格和 标 准 、 项目 的可持续 性、受众对象或服务对象的数量与规模等。 （三） 项目融资安排
