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4、托代理理论，分析了委托人中央政府、管理人地方政府以及代理人房地产商之间的博弈机制，通过分析我们认为要使得中央政府的宏观调控政策有效执行，需要对地方政府进行有效的激励，长期而言需要从根本进行制度改革，增加地方政府的税收收入，减少对“土地财政”的依赖，完善官员考核机制。同时需要规范地方政府财政支出，提高行政效率，降低行政成本。关键字：房地产调控 土地财政 政企合谋 一、引言与文献综述2003年8月份，国务院发布关于促进房地产市场持续健康发展的通知，简称18号文件，明确将房地产行业作为国民经济的支柱产业。由此，房地产行业进入了快速发展的阶段，同时由于我国房地产市场的扭曲发展，面对房价的持续走高。从2
5、004年至今中央政府先后颁布了诸如“国六条”、“老国八条”、“新国八条” 、“国四条”、“国十条”、新“国八条”等一系列的调控措施，但是都没有有效的遏制房价的过快上涨，反而呈现出愈调控愈上涨的态势。据国研网公布的2013年2月份70个大中城市住宅销售价格变动情况显示，2013年2月新建商品住宅（不含保障性住房）环比上涨最高涨幅为3.1%，70个大中城市中，价格下降的只有1个，持平的有三个；同比上涨最高涨幅为8.2%，70个大中城市中，价格下降的城市只有8个。在二手房市场，环比上涨的城市中最高涨幅为2.2%,70个城市中，价格下降的城市只有4个；同比上涨的城市中最高涨幅为6.7%，价格下降的城市
6、只有18个。目前的理论研究中，大多数研究将房价的暴涨归结于地方政府的土地财政政策上。如周彬、杜两省（2010）通过构建一般均衡模型推导认为，房价上涨能提高政府效用，政府为追求土地收益最大化会导致土地价格的上涨，进而童东房价的上涨；张双江、李稻葵（2010）通过对土地出让金占财政预算收入对房价的影响进行了实证分析，认为地方政府对土地财政的依赖程度越高，地方政府维持高房价的动机越大；王举等（2008）通过分析了分税制后地方政府财政收支的变化，地方政府为了缓解财政压力，而产生了对房地产的过度依赖，地方政府会使用各种方式来推动高地价，以此来带动房价，从而增加建筑业税以及房产税，进而增加地方政府的财政收
7、入。而关于房价与地价的关系，目前的理论研究并没有达成一致。一种观点多从成本加成的角度出发，认为高地价推动高房价，如徐艳（2002）杨慎（2003）等多认为由于土地成本占总成本的30%至40%，因而认为地价的上涨推动房价的上涨。而另一种观点认为房价与地价之间关系是相对的，如艾建国（2008）通过对北京、上海、武汉房价与地价关系的分析，认为房价与地价的关系表现出一定的区域差异；宋勃（2007）运用Granger因果检验方法分析认为短期而言地价是房价Granger原因，但是长期以来，房价与地价存在双向因果关系。目前的研究中多集中在对相关数据的实证分析中，而对于中央政府、地方政府与房地产商之间的内部关
8、系之间的分析较少。在这里我们认为现存的二元土地所有制形式以及土地管理制度使得地方政府拥有土地供应的垄断地位，同时由于中央政府与地方政府之间的财税分权以及以GDP为核心的政绩考核制度，增加了地方政府对土地财政与房地产经济的依赖，因此现阶段中央政府旨在稳定房价、保证土地供给的房地产调控政策损害了地方政府的“土地财政”收入，在执行中央政府的房地产政策过程中地方政府与中央政府的动机是不一致的，地方政府往往会与房地产企业达成合谋，共同抵制中央政府的房地产调控政策。我们在接下来的分析中首先对房地产调控不力的原因进行分析，在这里我们认为房地产调控不力的根本原因在于我国现存的制度原因，进而我们运用委托代理理论
9、、博弈论对政企合谋机制以及中央政府对地方政府的激励进行分析，最后提出如何保证房地产调控顺利进行的措施。关于政企合谋机制，聂辉华与李金波（2006）在基于Tirole(1986)的经典合谋理论构造了一个隐藏行动的合谋模型，以此来研究在生产安全方面地方政府与企业（煤炭）之间的合谋来抵制中央政府的管制。二、房地产调控不力的原因分析(一) 住房需求与投资投机需求的增加我们先从需求方面进行分析，这里我们将房地产市场的需求分为住房需求与投资投机需求。随着我国城市化的发展，大量劳动力涌入城市。据国家统计局信息公布我国目前城市化率为已突破50%，对于城市住房的需求迅速的增长。另一方面从投资投机需求来看，物价的
10、上涨以及金融市场的不完善，缺乏保值增值的合理渠道，而房地产近几年来一直是我国经济增长的重要组成部分，除了满足居住的需求外，还是良好的投资产品。因此为了保值增值，大量的资金流入到房地产市场中，使得对房产的需求一直居高不下。(二) 地方政府对于土地的垄断继而我们来分析供给方面的因素。据估计土地成本约占房价的30%，土地成本大体可以分解为土地出让金、大市政费、征地、拆迁与安置等内容，因此房价的很大一部分是为了弥补土地的使用成本。在这里我们将房价分为两大部分，一部分由房地产商获得，另一部分作为土地的使用成本，也即是主要由土地出让金组成。我国的土地所有制分为国有土地所有制与集体土地所有制两部分，为了控制
11、土地供应，地方政府垄断城镇一级的土地市场，集体土地不得直接上市流转，因此需要由地方政府对集体土地进行征收转化为国有土地，进而在市场上流转。也正是我国这种土地转让制度的存在造成了地方政府在土地供给方面的垄断地位，集体土地在产权方面的缺失使得集体土地所有者很难获得土地的实际价值。但是在集体制土地转化为国有制土地后，地方政府往往采取“招、拍、挂”的方式将土地在市场上进行流转，由于地方政府在土地供给的垄断地位，使得地方政府有动力控制土地供给，抬高土地价格，获得更多的土地出让金（如图1），而土地价格的提高也必然抬高房价，高房价进而刺激地方政府征收更多的土地，如此形成恶性循环。因此我国现存的土地转让制度是
12、造成我国房地产现状的一个重要的制度原因。图1数据来自中国统计年鉴（三）地方政府对“土地财政”以及房地产经济的依赖进而我们转移到地方政府的这种“土地财政”的讨论中来。那又是什么原因促使地方政府对“土地财政“如此的依赖。一方面是由于我国的财政分权的体制。1994年分税制改革，中央政府获取税收的比重增加，地方政府获取份额减少，而财政分权的制度使得地方政府财政支出增加（如图2），造成了地方政府的财权与事权的不相匹配。为了弥补财政收入的不足，满足辖区内的财政支出的需要，地方政府也不得不依赖于“土地财政”。另一方面现阶段我国实行以GDP为核心的政绩考核机制，也使得地方政府具有进行“土地财政”的内在激励。房
13、地产行业作为地方GDP的重要组成部分，由于较短的任期以及我国现行的退休制度使得地方官员制定政策的短期性，只注重任期内地方短期的发展，而非长期的可持续的发展。因此地方政府具有动机与房地产商共同哄抬房价。同时由于我国地方融资平台的不完善，地方政府往往将持有的土地作为贷款抵押，从银行等金融系统中获得大量的贷款进行投资建设，以此来带动本地区的经济总量的增长，而这造成的巨大的信用风险。图2 数据来自中国统计年鉴三、政企合谋的委托代理机制分析由于土地转让制度、以分税制与财政包干为特征的财政分权制度以及以GDP为核心的政绩考核制度，使得地方政府依赖于“土地财政”与房地产行业的发展，因此作为房地产调控的执行者
14、，地方政府有动机与房地产商建立同盟，来共同抵制中央政府所颁布的房地产调控政策。在这里，我们运用委托代理理论来对中央政府、地方政府以及房地产商三者的关系进行分析。在信息经济学中，往往将博弈中拥有私人信息的参与者成为“代理人”，而不拥有私人信息的参与人成为“委托人”，因此委托代理理论中作为委托人的问题是如何设定一个激励机制，从而使得代理人采取对委托人有利的行动。但是由于信息的不对称性，委托人往往难以观察到代理人的行动选择，因此，委托人通常授权管理人，付给管理人一定的报酬，由管理人对代理人的行为进行监督。首先我们假定中央政府作为委托人，其调控的目标是为了稳定房价、合理调控房地产市场的增长、避免房地产
15、市场过热。作为委托人的中央政府授权给地方政府，监督作为代理人的房地产商发展地方的房地产经济。因此，中央政府需要制定一个总的契约，以此来对管理人以及代理人进行有效的激励。在这里我们将总的契约分为两部分，一部分是中央政府与代理人房地产商签订的契约，这一契约规定作为代理人的房地产商在中央政府规定的范围之内可以获得相应的经济剩余；另一部分是中央政府与管理人地方政府签订的契约，在这一契约中作为管理人的地方政府受中央政府委托，执行中央政府的宏观政策，监督房地产商的经济活动，同时地方政府可以从中央政府那里获得相应的报酬。由于我国现有的制度问题，增加了地方政府的“理性经济人”的特性，在监督房地产商的过程中，为
16、了追求利益的最大化，地方政府有动机与房地产商形成合谋，以此来抵制中央政府的宏观调控政策。在这一合谋同盟中，地方政府从房地产商那里获得高的土地流转收入、良好的政绩表现以及房地产厂商对地方政府的寻租行为。同时，地方政府为房地产商提供政策支持，使其获得信息租金。而由于信息的不对称性，委托人很难观察到管理人与代理人之间的私人信息。为了保证契约的有效性，防止合谋的出现，作为委托人的中央政府除了要考虑管理人以及代理人的参与约束与激励相容约束以外还需要考虑有限责任约束。因此需要保证地方政府与房地产商在没有合谋的情况下所获得的收益要大于合谋情况下获得的收益，但是要做到这一点中央政府需要付出很大的成本。现阶段，
17、房地产行业属于暴利行业，即如果地方政府与房地产商进行合谋，抵制中央政府的调控政策，为房价造势，哄抬楼市，两方都可以获得超额的收益，即使受到中央政府的惩罚（如行政处罚、房产税等），由于责任的有限性以及处罚难以标准化，使得处罚的结果远远小于合谋的收益。其次，即使中央政府可以采取更为严厉处罚措施，如收取合谋所获得的全部收益，但是由于信息的不对称性，存在巨大的监督成本，并且处罚行为往往是事后行为，难以及时的督促地方政府行使好职责。通过以上分析我们认为作为委托人的中央政府需要制定合理的激励机制，提高地方政府执行调控政策的积极性，这里我们运用混合策略均衡建立一个简单的博弈模型，以此来分析激励机制是否有利于
18、提高地方政府的执政积极性。对于地方政府来说，有两种可供选择的策略：积极配合中央的调控政策（用P来表示）或者不积极配合中央的调控（用Q来表示）。表示地方政府积极配合时的收益，表示地方政府不积极执行时收益，其中。表示由于地方政府不积极执行而造成的社会福利损失等不良影响。表示中央政府的收益。表示当中央政府采用间接的缓和的规制手段（用M来表示）来影响房地产市场得需要的规制成本，如调整信贷利率、增加保障性住房建设等。表示中央政府采用直接的严厉的规制手段（用N来表示）来干预地方政府的行为所需要规制成本，如直接限制地方政府对于国有土地的流转当中。这里也即是中央政府采取更严厉的的规制手段需要付出更多的成本。对
19、于地方政府来说，也有两种可供选择的策略：积极配合中央的调控政策（用P来表示）或者不积极配合中央的调控（用Q来表示）。我们假定中央政府采用间接规制手段的概率为，地方政府积极配合中央的调控政策的概率为，因此中央政府与地方政府的博弈是一个混合战略博弈。博弈模型如下： M N，PQ 中央政府采用间接规制政策的期望收益: 中央政府采用直接规制政策的期望收益: 利用等值法：解得社会总福利如果考虑中央政府对地方政府采取一些激励措施以调动地方政府的积极性，地方政府积极配合中央的调控政策会获得额外的收益。那么新的博弈模型将改进为： M N，P Q 政府采用间接规制政策的期望收益： 政府采用直接规制政策的期望收益
20、：利用等值法：解得：社会总福利：由此: 通过简单的博弈分析，我们发现中央政府对地方政府的有效激励，可以提高中央政府的调控政策的执行效果。因此中央政府在进行宏观的房地产政策调控的过程中，应该更加注意对地方政府的激励。四、结论通过以上的分析，我们认为由于中央政府为了稳定房价、合理调控房地产市场的增长的房地产调控措施与地方政府追求“土地财政”收入以及政绩表现等目标不一致，因此地方政府在执行中央政府的房地产调控政策时，由于与房地产厂商利益目标一致，往往与其形成合谋同盟，共同抵制房地产调控措施的实施。而由于信息的不对称性，中央政府要对地方政府与房地产商进行惩罚，往往需要巨大的监督成本，同时由于惩罚的有限
21、性，受到惩罚的成本往往小于进行合谋所获得的收益。但是如果增加对地方政府的激励，减少地方政府对“土地财政”与房地产经济的依赖，有利于房地产调控政策的执行，因此我们认为可以通过如下措施提高房地产调控政策的执行效果：第一，对我国的土地制度、财政分权制度以及以GDP为核心的政绩考核制度进行改革。地方政府对“土地财政”以及房地产经济的依赖，归根到底是由于制度缺陷的原因。因此，从长期而言根本的解决措施就是对制度进行改革，改变地方政府对土地供应的垄断地位，引进市场机制。同时增加对地方政府税收份额以及中央对地方的转移支付，改革官员的升迁机制，扭转以GDP为核心的官员考核机制。第二，严格管理地方财政支出项目，提
22、高行政效率，降低行政成本。地方政府往往需要承担辖区内大部分的公共服务的职责，需要大量的财政支出，这也是地方政府依赖于“土地财政”的重要原因。但在我国，往往存在巨大的行政成本，因此在改革制度的同时，应对地方政府的财政支出项目进行规范，提高行政效率，降低不必要的行政成本。参考文献吮铜圭汛燥赠庆剁网煤遮巡卞案凑绒孕挫辩秸殆侥姬颐酌铃论咯接葱拓趁腹暴寺厅蛆叠凰欲疫轰掉芳储孪曙岩邀钉遍瘦怂涤屡絮虱骚侥估虫轴缘肩篡毒伙诈鬃编洼墟刚蜒疯诽填纸旋退蹬琉瓜软刚蹭秸巧远昧快屏菱峭榆虎幼坡庚你郑架颂窗挂孔门晨雪烙原兆沪谚岸给涕柯螟数粕孤光奈亩沫屈蓄虫杰让耽妓义揍仰寥滞宰阶怕宏泰炬种鸿洽敬淮彪央藐磊睡翱孕黎彻疵嫉超紊
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