1、毕业论文论文题目行政伦理法制化的思考专业名称行政管理目录摘要ABSTRAST引言1一、行政伦理法制化的概述1一行政伦理法制化的含义1（二）行政伦理法制化的研究现状3二、域外行政伦理法制化及借鉴5（一）美国的行政伦理法制化6（二）韩国的行政伦理法制化7（三）日本的行政伦理法制化8（四）为我国行政伦理法制化提供的借鉴9三、我国行政伦理法制化的必要性和可能性12（一）行政伦理法制化的必要性12（二）行政伦理法制化的可能性15四、我国行政伦理立法路径的思考16（一）行政伦理法制化的指导思想或基本原则。16（二）我国行政伦理立法模式选择17（三）关于行政伦理立法的几个问题19结语22谢辞23注释23参考
2、文献24I摘要随着社会的发展，为了有效遏制政府腐败行为的发生世界各国制定各种规章制度，但由于规章制度效力的有限性，许多国家的反腐倡廉工作并未取得很大的突破。我国正处在转型时期，也同样受到这一困境的困扰。借鉴域外道德制度化、法制化的成功，我国建设行政伦理法制化也迫在眉急，迫切需要制度符合本国国情的行政伦理法律，寻求行政伦理法律化这一路径，将行政伦理上升到法律的高度，从而抑制腐败现象。本文首先阐述了行政伦理以及法制化，从根本入手了解行政伦理和行政伦理法制化的基本概念，在反观域外行政伦理历程，着重对美国、韩国及日本的行政伦理立法背景、过程和特点进行分析。再从必要性和可能性出发，论证行政伦理法制化的必
3、要性和可能性。必要性主要来源于公共管理价值定位的变迁、回应公众的需求、行政人员伦理自主性问题以及行政伦理是我国社会发展的客观需求这四个方面，其可能性则来源于道德法制化的可能。在上述基础上，借鉴域外立法经验，结合我国行政伦理现状，对我国行政伦理立法的路径进行分析、思考，并对行政伦理法制化的指导思想及原则，立法模式选择和立法的使用对象、内容及其执行和监督程序展开剖析，得出我国现有行政伦理立法的不足，并为我国行政伦理立法提供充分的建议并对其内容进行补充，强调立法后的执行、监督及其相关程序的重要性。本文主要就从这几个方面对行政伦理法制化进行思考。关键词行政伦理立法、行政伦理、法制化IIABSTRACT
4、WITHTHEDEVELOPMENTOFSOCIETY,INORDERTOEFFECTIVELYCURBTHEINCIDENCEOFCORRUPTIONINTHEGOVERNMENTTODEVELOPAVARIETYOFREGULATIONSAROUNDTHEWORLDTODEVELOP,BUTBECAUSEOFTHELIMITEDEFFECTIVENESSOFRULESANDREGULATIONSFORMULATEDINMANYCOUNTRIESANTICORRUPTIONWORKHASNOTMADEGREATBREAKTHROUGHCHINAISINTRANSITION,ISALSOPLA
5、GUEDBYTHISDILEMMAREFERENCEEXTRATERRITORIALMORALITY,THESUCCESSOFTHELEGALSYSTEM,LEGALSYSTEMOFTHECONSTRUCTIONOFADMINISTRATIVEETHICSINTHEMEIJIALSOFORCEDTHEURGENTNEEDFORTHESYSTEMOFADMINISTRATIVEETHICSCONSISTENTWITHTHELAWTOTHEIRNATIONALCONDITIONS,TOSEEKTHEPATHOFADMINISTRATIVEETHICSLAW,WILLRISETOTHELAWOFAD
6、MINISTRATIVEETHICSHEIGHT,THUSINHIBITINGCORRUPTIONTHISPAPERDESCRIBESTHEADMINISTRATIVEETHICSANDTHELEGALSYSTEM,STARTINGFROMTHEFUNDAMENTALUNDERSTANDINGOFTHELEGALSYSTEMOFADMINISTRATIVEETHICSANDADMINISTRATIONOFTHEBASICCONCEPTSOFETHICS,INCONTRAST,EXTRATERRITORIALADMINISTRATIVEETHICSCOURSE,FOCUSINGONTHEUNIT
7、EDSTATES,SOUTHKOREAANDJAPAN,THELEGISLATIVEBACKGROUNDOFADMINISTRATIVEETHICS,ANDCHARACTERISTICSOFTHEPROCESSSTARTINGFROMTHENECESSITYANDPOSSIBILITYOFFURTHER,DEMONSTRATETHENEEDFORADMINISTRATIVEETHICSANDTHEPOSSIBILITYOFLEGALIZATIONMAINLYFROMTHENEEDFORCHANGESINVALUEORIENTATIONOFPUBLICADMINISTRATION,INRESPO
8、NSETOPUBLICDEMAND,EXECUTIVEETHICALISSUESOFAUTONOMYANDADMINISTRATIVEETHICSISTHEOBJECTIVEOFSOCIALDEVELOPMENTNEEDSOFTHESEFOURASPECTS,THEPOSSIBILITYISDERIVEDFROMTHEPOSSIBILITYOFLEGALETHICSBASEDONTHEABOVE,DRAWINGONTHEEXPERIENCEOFEXTRATERRITORIALLEGISLATION,COMBINEDWITHSTATUSOFADMINISTRATIVEETHICS,ADMINIS
9、TRATIVEETHICSLEGISLATIONONTHEPATHOFANALYSIS,REFLECTION,LEGALANDADMINISTRATIVEETHICSANDPRINCIPLESOFTHEGUIDELINES,LEGISLATIONANDLEGISLATIVEMODESELECTIONUSINGTHEOBJECT,CONTENTANDIMPLEMENTATIONANDMONITORINGPROCEDURESTOSTARTANALYSIS,COMETOOURLACKOFEXISTINGADMINISTRATIVEETHICSLEGISLATION,ANDTOPROVIDEADEQU
10、ATEADMINISTRATIVEETHICSLEGISLATIONINCHINATHECONTENTSOFTHEPROPOSALANDITSCOMPLEMENT,EMPHASISONLEGISLATIONAFTERTHEIMPLEMENTATION,MONITORINGANDTHEIMPORTANCEOFPROCEDURESTHISREVIEWFOCUSESONSEVERALASPECTSOFADMINISTRATIVEETHICSFROMTHELEGALSYSTEMTOTHINKKEYWORDSADMINISTRATIVEETHICSLEGISLATION，ADMINISTRATIVEET
11、HICS，LEGALIZATION1引言自改革开放以来，我国经济发展稳定、速度较快，政治体制得到不断完善，人们生活水平也日益提高。但与此同时，政府腐败现象频有发生，数量、金额呈有增无减的趋势。这也充分说明了仅仅在道德层面上谈廉洁在我国是行不通的，或者说是收效甚低的。正如党在十五届六中全会中指出的“加强和改进党的作风建设，要服务大局，整体推进，从严要求，标本廉治，坚持一靠教育，二靠制度，从源头上预防和治理各种不良作风”1。从这些年的实践来看，道德教育的效力是低下的，即“道德建设作为防腐败的第一防线，却是脆弱的”2。因而我们应该求助于更高一层行政道德法制化，从法的高度出发给予政府人员充分飞威慑力，
12、在法律的层面上指导和约束政府人员的从政理念和从政行为，最终升化到他们的心里，成为政府人员内在的行为准则。而要想建设行政伦理法制化，必先从其概念从发，对域外成功实行伦理法制化的国家进行分析、思考，从中获得借鉴，从而制定在我国切实可行的行政伦理法律体系。一、行政伦理法制化的概述近年来，行政伦理问题越来越受到重视，如何加强行政伦理建设呢行政伦理法制化是一条有效的途径。而对行政伦理及其法制化概念的确切界定，是进行行政伦理相关研究的前提。首先，需阐释行政伦理及法制化的相关概念。（一）行政伦理法制化的含义1行政伦理关于行政伦理的概念，理论界的观点不一，主要有以下几方面（1）行政伦职业道德说，即政府管理也是
13、一种职业，而职业都具有其自身的职业道德与规范，进而行政伦理就是政府管理过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和。（2）更为广泛的意义上，行政伦理就是关于公共行政系统以公平和公正为基础的行政伦理价值观、行政伦理理论原则和行为规范的总和。（3）从行政伦理和其他职业的区别性出发，指出了政府组织制度安排的不同，并将行政伦理划分为政府组织伦理、政治家个人伦理和政治官员个人伦理三个层次。（4）普雷斯顿认为，“伦理学问题就是关注什么是公平、公正，正义或善，关注我们应该做什么，而不仅仅关注具体案例是什么，或什么是最容易接受的，或什么是恰当的和权宜之计”3。上述观点都有一定的可借鉴性，但要准确地界定行政伦理
14、的概念，还需要从行政与伦理两个概念入手。行政，一般可定义为具有社会公共权威的公共部门为实现特定的目标，所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动的总和。而伦理自古就有，它2是指社会关系中符合某种道德标准的行为准则，是社会环境下人们的道德行为、道德意识和道德规范的总和。周奋进在其著作中指出“行政伦理指的是行政主体（包括国家机关及其公务员）在行使公共权力从事公务活动中，所应确定遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等。”4这概念兼顾了个人层面和整体层面的行政伦理。在此基础上，行政伦理是特殊领域中的角色伦理，行政伦理或者以行政系统为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和行政活动的社会化角色伦理原则
15、和规范，是对行政活动中对与错，合理与否进行判断的依据。2法制化法制，在我国古代一般被界定为设立规范，形成制度，使人们行动时有所遵循的内容。而在现代其涵义也有所扩展根据我国学者陈晓辉在法制与法治的辨析中分析的，法制包含两个内容，一是泛指国家的法律及制度；二是特指统治者按照民主原则，把国家事物制度化、法律化，并严格依法进行管理的方式。进而得出，法制化的过程就是某项事务管理的制度化、法律化，这不仅仅包括为该事务管理立法，时期具有法律依据，而且包括设定相应的管理机构、司法机构对其进行执行和司法审判等。3行政伦理法制化从法制的意义上看，所谓行政伦理法制化，就是通过法律对行政伦理的各项活动、各个环节进行调
16、节和规范，将行政伦理的一系列技术方法、协调手段、行为方式、步骤和程序法律化，为公共行政伦理提供法律依据和法律保障。而对于人的约束主要来自法律和道德两个层面。道德，作为社会规范，一方面通过他人的督促或监督予以遵守，另一方面则通过内在修养形成道德原则、意识以达到约束自身的作用。但从效力来看，或多或少存在着自身的缺陷一方面他们的监督缺乏强制性，被监督者从与不从，完全凭借主观意愿；另一方面，在市场经济社会中，作为“经纪人”的人们为了自身利益最大化二容易忘记或故意不遵守那些不具有法律强制性的道德准则。由于政府人员行使国家权力的特殊，要想保证行政人员遵循道德规范，还得从两方面出发一是强化政府工作人员行为的
17、监督，完善各种监督制度；二是将道德规范上升到法律的高度，实现行政伦理法制化。行政伦理法制化是一项复杂的工程，其范畴主要包括以下四个方面（1）在内容上，通过国家立法的形式规定对政府工作人员的伦理要求，明确要遵守的基本道德义务。这就需要明确哪些道德需要上升到法律的高度。根据美国学者富勒在法律的道德性中将道德分为义务道德和愿望道德，义务较低层次的社会规范，而愿望道德是最高层次的。因此，行政伦理法制化的内容将主要是“义务的道德”，否则会出现富勒所指的各种“造法失败”中的一种，即“颁布要求相关当事人做超出他们能力之事的规范”5。（2）行政伦理法的执行。任何一部法律的颁布，都需要相关部门去实施、执行。行政
18、伦理的执行，需要一个参考标准，即怎样的行为3构成违法，如违法需要收哪些法律的制裁，受怎样的制裁，又是需要怎样的执法程序。（3）对行政伦理法执行主体的监督。孟德斯鸠曾指出；一切有权力的管理者容易滥用权力。艾克顿也有言“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”所以，必须加强对行政伦理法执行机构的执行行为进行监督。不仅包括权力机关、行政机关及司法机关的正式监督；也包括诸多新闻媒体、政党及公众的飞正式监督，以保证行政伦理法的有效执行。（4）公民教育。法律的出台少不了公民的参与，因而对公民的教育是必不可少的。只有通过教育，才能是行政伦理深入人心，才能使政府工作人员依照相关准则，这也增加了政府工作的透明
19、度，也是实现公众对政府更好监督的途径。综上所述，这四个范畴就行政伦理法制化的主要内容，在行政伦理法制化过程中也得着重注意这四方面的建设。（二）行政伦理法制化的研究现状1国外方面国外关于行政伦理的研究基本始于20世纪，在初期受科学主义的影响。行政伦理法制化建设也伴随着理论的发展而发展着。行政活动被列入科学的事实领域，而伦理却归为价值领域，从某种意义上讲两者是无法融合的而失去了两者的内在联系。在此影响下，大多行政学者也摆出“技术理性，价值中立”的态势。20世纪50年代，在行为主义革命的推动下，这一理论达到了高潮，行政学和伦理学断然割裂。在行为主义研究方法盛行十几年后，许多学者也开始反思这一方法的妥
20、当性。直到60年代，世界局势的动荡不安，及美国不断出现反对越南战争、反贫穷和反种族歧视等一系列伦理问题的出现，加速了人们对行为主义的思考。在1949年，新任美国政治学会会长的戴维伊斯顿发表了政治学的新革命就职演说后，才逐渐将行政和伦理重新联系在一起，这也标志着步入了后行为主义革命时期。而在行政管理学领域，1968年由著名行政学家沃尔多发起召开的“明诺布鲁克”会议，开始了在行政研究引入价值因素，即伦理。之后，随着后行为主义革命的不断深入及相关理论的研究，使行政与伦理的融合也得到了不断的发展。另外，20世纪70年代美国发生了臭名昭著的“水门事件”，使美国人们深感政府道德问题的严重性，及规范政府机关
21、和其工作人员伦理的重要性。这迫切需求政府对行政伦理建设采取制度化。西方在实现行政伦理法制化通常借助于立法途径得以实现的，从西方立法体系及立法层面来看，行政伦理法制化的路径有三6一是先制定公务员行政伦理基本法，然后再根据基本法的基本准则制定各种单项法规，从而逐步构成公务人员伦理制度体系和法律体系。如韩国的大韩民国宪法规定了公职人员总的伦理标准是基于民国利益的价值基础之上为全体国民服务。宪法规定的这种伦理精神又具体在国家公务员法、公职人员伦理法等法律法规中得以具体体现。二是公务员伦理制度体现4在其制定的各种公务员法律法规中。如日本的公务员伦理制度主要包含在国家公务员法、公务员惩戒规则等具体法律与规
22、则之中。三是除了制定有关的公务员法律法规外，又制定了公务员的道德法或道德准则。美国是这一类型的典型代表。早在1924年，为了反对政府工作人员的腐败行为，美国国际城市联合会通过了行政人员伦理法规，1958年，国会制定了旨在约束“所有政府雇员，包括官员”的政府工作人员伦理准则；1978年又通过了美国政府伦理法，完成了美国行政伦理建设的法治核心内容。在权力体制内，他们在不同部门与领域设立了诸多监督部门与职位，形成了多元化的监督渠道，发挥了积极的监督作用。不难看出西方对行政伦理法制化的研究不仅在理论上得以深化，而且在实践中通过立法的方式来实现行政伦理的法制化，就各国的历程来说，立法导向已经成为了西方预
23、防与摆脱公务人员行政伦理失范的惯性思维。综上所述，在西方政府行政实践从一个“E”（即单向度的“效率”）向量个“E”（即双向度的“效率”和“伦理”）的转换过程中，行政伦理建设呈现出管理化趋势，并沿着这种一条轨迹运行制度规则上，行政伦理建设凸显立法导向；实施路程上，行政伦理建设拥有众多的管理机构；监督机构上，行政伦理建设运行于多元化监督主体的视线上。根据王伟教授的分析，目前有较为完备的成文的行政伦理法的国家包括美国、日本及韩国。随着这三个国家行政伦理法制化实践的成功和不断深入，各国的行政伦理研究也将更多目光投入到行政伦理学领域中。西方其他国家也逐一效仿颁布了相关法律法规，如新西兰，澳大利亚等。2国
24、内方面相对国外而言，我们对行政伦理的研究起步较晚，始于20世纪90年代末，更准确的说，应该是在中国人民大学张康之教授出版了寻求公共行政的伦理视角后，国内对行政伦理的研究才开始盛行。而具体到行政伦理法制化的研究，只是近几年才兴起的。主要有三个方向一是对外面行政伦理法制化状况的介绍。如王伟教授出版的行政伦理与廉洁政府建设、谈美国的行政伦理，都是以域外作为借鉴并结合国内现状对行政伦理与廉洁的研究。二是探讨对我国行政伦理法制化的可能性、必要性。行政伦理法制化的必要性行政伦理法制化实现了强制与教化的统一，有助于克服个体道德意志的有限性；是传播行政伦理的有效途径，弥补了伦理道德的非全能性；符合伦理道德的养
25、成规律，有助于实现他律与自律的统一；有助于实现公务员“个体善”向行政组织“群体善”的转化；行政的特殊地位使行政伦理法制化显得尤为重要。三是对我国行政伦理立法的研究。这部分相对较少，而且停留在分析与建议阶段。如华东师范大学的蒋云根教授在其以德行政与行政伦理法制化建设中提到的关于我们现阶段进行行政伦理法制化的三个主要环节加快行政伦理立法，完善行政伦理法制体系。依法规范行政人员的道德行为；设置行政伦理管理机构，强化行政伦理5执行的管理与监督机制；优化行政人员内在的道德约束机制，增强行政伦理法制化的有效性。行政伦理理论的兴盛在一定程度上也推动了我国行政伦理法制化的发展，思想上科学性，正确性，为我国行政
26、伦理法制化营造了良好的氛围。从立法的角度来说，我国行政伦理法制化建设的发展大致可以分为三个阶段建国到文化大革命结束，行政伦理法制化经历了曲折发展的阶段，如1954年我国第一届全国人大第一次会议通过了中华人民共和国宪法，27条规定一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。后因文化大革命等因素，我国行政伦理法制建设受到很大影响。改革开放最初十年左右时间，行政伦理法制建设主要集中于对公职人员经济领域的约束。20世纪90年代以来，是我国行政伦理法制化逐步发展和深入时期，尤其是2005年4月27日，全国人大常委第十五次会
27、议通过的中华人民共和国公务员法的颁布标志着我国行政伦理建设步入了法制化的轨道。总体来说，通过不断的探索与建设，党和国家在我国行政伦理法制化建设上做了不少工作，可以说取得了不错的成就。法律体系不断完善，立法在逐步加强，而且逐渐趋向于规范化，为有法可依提供了坚实的后盾。但是在实践中仍然存在着问题。从一组检察机关查处的案件数据来看，从1979年到2001年的22年间查处的贪污贿赂等案件平均每年以20以上的速度增长。这些惊人的数据表明，我国行政伦理法制化还存在严重的不足，而且面临着巨大的挑战。随着中央对反腐倡廉工作的重视，学者们也越来越多的重视起这一领域，不断的丰富其研究内容，对行政伦理法制化在我国建
28、设具有进一步的推动作用。但是从总体来看，也存在着几方面的问题一是对美、日、韩的行政伦理法制化研究较少，尤其是日本；二是在分析我国行政伦理法制化建设的过程中，注重理论必要性，而忽略了实践的必要性研究；三是只重视行政伦理立法的研究而立法后的管理、监督、公共教育方面的关注较少。这都是我国行政伦理法制化发展过程中的弊病，因而需要我们重新审视现状，制定更有有效的行政伦理法律，以实现我国行政伦理法制化。二、域外行政伦理法制化及借鉴放眼世界，各国政府的改革无一不是高效率、负责任的政府迈进的，为了建立负责人的政府，各国人民不断总结并探索行之有效的方案。而行政伦理，是行为实现行政责任的一种重要的途径，早在20世
29、纪70年代受到各方面的关注，且在近几年关注程度更加深，面也更加广了。在美国“水门事件”的直接推动下，美国国会通过的政府伦理法宣告了行政伦理制度化、法律化的开始。随后，韩、日也争相模仿，相继推出了相关法律，并成立了相关执法部门及司法部门。更具体上说这几个国家已经实现了行政伦理法制化。这正为我国在行政伦理法制化道理上提供经验和借鉴，下文我6们就重点分析下美、日、韩的行政伦理立法背景，法制化历程及各自的特点。（一）美国的行政伦理法制化1美国行政伦理法制化的背景有关预防腐败的管理措施在美国很早就有了，早在第七任总统安德鲁杰克逊就已提出为了防止权力走向腐化的一面，政府的权力有必要由各党轮流执掌。但“用立
30、法来处理公共事务中的道德行为问题首先出现在美国19世纪中期的后杰克逊思想时代”7。在这一立法出台之后，实行“政党分肥制”政治制度，政府中的职位被获胜的政党合法的瓜分，由于政治对行政的控制过于强大而使得权力高度集中，过度集中的权力不可避免的导致了腐败活动的频繁发生。二战以后，美国的政府作风跌倒低谷，腐败案层出不穷，上至总统，下至普通行政人员。到了20世纪70年代美国政府终于发生了臭名昭著的“水门事件”，是美国人民深感政府道德的严重性。这给行政伦理的发展提供了契机。一系列的政府问题迫切需求行政伦理立法及其法制化，这是政府优化自身机制的需要，也是公众随着自身素质的提高，要求政府更公正，更透明化的必然
31、结果。2美国行政伦理法制化的历程在实现“政党分肥制”期间，美国通过了第一部利益冲突法规。这是美国首次将立法视为解决伦理问题的方法。随后，沿着通过外部控制的方式以求最大化地减少腐败行为的方向，美国在19世纪到20世纪中叶通过了不少法案1892年通过的“离职后民事法案”，其内容是规定联邦政府的行政人员在离职后不得作为顾问、律师或代理人在他曾任职的组织的未决案件中提起诉讼请求。管理制度对腐败的遏制效果并没想象中的理想，二战后，美国政府腐败案更是层出不穷，更有杜鲁门任职期间，爆发各种政府丑闻，使政府声誉、形象大跌。面对种种不良社会风气，参议院于1951年举办了对联邦政府公共管理中的道德状况听证会，并提
32、出对改善联邦政府道德标准的建议，包括道德委员会，为之后联邦政府的立法工作提供了参考。肯尼迪上台后，将建立政府道德标准被列入政策议题，并在他的委任下对“伦理和政府中的利益冲突”的问题进行研究用以改善现存的道德管理，逐步形成了“新的伦理法案”。1965年，约翰逊总统下达的“联邦总统道德令”。改命令，明令禁止公务员的一些不当行为，并要求联邦政府各部门都要建立一个正式的道德项目，由一名道德官员负责，该官员的首要责任是执行新的行为准则。各机构有责任制定适合于自己需要的规章。8这为公务员在工作中解决利益冲突提供了指南和参考标准，同时也扩大了伦理适用的范围。尼克松总统任期并未对行政伦理进行建设，反而自导自演
33、了“水门事件”。这让美国人民充分意识到政府道德败坏的严重性。之后迫于舆论压力，尼克松被迫下台。7乌云笼罩不久，卡特总统上台了，对行政伦理法制化建设大展拳脚，并于1978年10月26日签署了“1978年政府伦理法案”，之后经过美国国会通过了历史上第一部伦理法美国政府行为伦理法。它开启了行政伦理法制化的先例，证实了行政伦理法制化的实现是完全有可能的。在此基本上，布什总统于1989年4月提交美国政府行为道德改革法案得到国会的通过，从而使美国立法、行政、司法等三大机构的工作都需要接受道德标准的约束。以后克林顿，小布什都对法案进行了部分修改和完善，最终形成了现在较完善的行政伦理体系。3美国行政伦理法制化
34、的特征在对美国行政法制化的背景，历程做出的回顾后，不难看出美国行政伦理法制化历程较为漫长美国早先制定了相关伦理制定和相关法律法规，但这些制度和法律法规无论在效力上还是在执行方面取得的效果都不理想。真正对美国伦理法的制定起推动作用和绝对性影响的莫过于“水门事件”的发生，它的发生是美国伦理问题的大爆发，也对美国行政伦理法制化过程中起着承上启下的作用，正是因为他的发生，让美国人民意识到政府腐败的严重性，在此背景下，卡特总统签署了政府行为伦理法。而正是这一法律的通过，才宣告行政作为第一个探索行政伦理法制化并使行政伦理法制化获得成功的国家，为诸多国家做了立法的先驱，为他们提供了实践的借鉴。二韩国的行政伦
35、理法制化1韩国行政伦理法制化背景韩国曾是个腐败问题严重的国家。自其独立以来，一直同腐败做斗争，并非常注重反腐倡廉的工作。在行政伦理法制化过程中，其中少不了美国对其影响“在美国的影响下，韩国社会的方方面面迅速向着西方文明制度转变、学习、借鉴和利用西方制度模式的进程加快，特别是法制化进程加快并且程度也较高”9。在第一共和国时期，就提出了相关公共行政要求的内容，到了第二共和国时期便制定了一揽子的反腐败法规，如公务员财产登记法案。但“由于当时政治秩序混乱，这一法案并未得到国会的通过”10，因此，许多反腐败的法规也未得到真正意义上的执行。直到全斗焕成立了社会净化委员会后，并发动了一场声势浩大的“社会净化
36、运动”。大力整顿了政府的风气，并对很多官员进行再教育运动。随着对政府政治环境的改善的迫切需要及各届领导的大力支持和推动，为行政伦理法制化创造了条件和依靠。韩国整顿政府作风的决心加上域外对其影响和提供的经验，韩国很快就形成了自身的行政伦理法制体系，并在国内取得理想的效果。2韩国行政伦理法制化的历程从20世纪50年代起，韩国一直重视反腐倡廉。并早在1950年就通过并发表了8公职伦理确定宣言，其中包括诸如廉洁、公平等现代公共行政要求的内容。之后在张勉执政时期应其“反腐败”口号的指引下提出了公务员财产登记法案。不过并没遏制政企关系的过于密切，行贿受贿等不正当聚财现象的发生。直到朴正熙上台后，提出了“垂
37、直集体责任制”等反腐政策，对出现腐败现象的人以及责任监察员和二级责任监察员进行连带处分，这种处分加强了上下级的相互监督力度，一定程度上也遏制了腐败现象的发生。在此基础上，韩国行政伦理建设还在进一步深化，在“社会净化运动”的推动下，韩国政府也不忘制定相关的法律制度，其中最为重要的是1981年12月31日颁布的公职人员伦理法，该法也实现了对良好的伦理观的法制化，也标志着韩国队行政伦理制度的高度重视。但该法标准过高，即立法失败，并未得到有效的执行。之后，在卢泰愚等人的修改下，颁布了新的公职人员伦理法，但出现了上梁不正下梁歪的状况，反腐工作也未得到很好的发展。直到1992年，金泳三政府，对公职人员伦理
38、法的再三修改，并成立一个重要的执行机关公职人员伦理委员会。才标志着韩国行政伦理法制体系的初步形成。之后金大中政府制定的一部综合防腐败法即防止腐败法，并于2001年得到国会的通过，至此韩国反腐败在法的基本上，取得了显著成效。这标志着韩国行政伦理法制化告一段落，也标志着行政伦理法制化在韩国的成功。3韩国伦理法制化的特征韩国在独立以后同样经历过多次的反腐倡廉的尝试，并在“社会净化运动”背景的推动下将反腐倡廉的重点转移向行政人员树立良好的伦理观上，并进行了各种预防性的监察活动。从思想的基本上树立自身的伦理观加以法的强制力，通过自身的约束力，从本质上解决了腐败现象，并制定了公职人员伦理法。韩国从2003
39、年起对全国的325个政府和公共机关进行了一年一度飞清廉调查，并进行清廉度的排名等做法，并取得了国际的赞赏和借鉴。韩国结合自身的历史背景，文化基本，制定出了属于自身使用本国的行政伦理法制体系。也证明了从行政人员价值观入手的可行性和正确性。（三）日本的行政伦理法制化1日本行政伦理法制化的背景日本公务员的渎职问题伴随着人们需求欲望的增加而日益攀升。尤其是自20世纪80年代开始，伴随着日本经济高度增长的同时，“以泡沫经济为背景的政府的公共事业中的公务员的收受贿赂事件，即渎职事件不断出现，而且这种渎职以集团渎职为代表”11。公务员的渎职现象并不是单个的偶尔事件，而是由于公共事件所具有的巨大福利和国家行政
40、组织机构臃肿等原因造成的。有关政府腐败越演越烈，迫切的需要切实的行政伦理制度化和法律化。与韩国相同，日本也深受美国的影响，甚至在9制定伦理法的具体问题上都是仿效美国的。二战后，日本队本国诸多制度都加以重新颁布及其完善，自然也包括行政伦理方面的法律法规。在急切的需要一条途径来解决腐败、行政伦理问题，来约束政府工作人员的行政行为的情况下，受美国行政伦理立法成功的推动下，日本就仿效美国走上了行政伦理法制化的道路，并取得了很好的效果，成功的遏制了腐败的蔓延，腐败问题也得到了基本的解决。2日本行政伦理法制化的历程二战后，日本有关国家公务员伦理方面的制度首先出现在国家公务员法中。这一法律的出台对制止公务员
41、腐败行为并未获得预期的效果。以后再1996年11月发生的彩福址集团事件，让人们清楚的意识到行政腐败问题的严重性。在这一历史背景下，日本强化公务员制约体制，提出并实施关于为恢复国民对行政及公务员信赖的新措施，但现实中有关腐败的丑闻并没有得到减少。在全国人民的质疑声中，在世界经济合作与发展组织理事会上通过了公共服务伦理原则，为的是减少或者杜绝糜烂不止的政府腐败现象的发生，其中强调将行政伦理规范纳入法制框架，并决定效仿美国做法着重制定公务员伦理法。此后，通过在野党和执政党的共同参与下，最终达成共识，罗列出相关的伦理法案。在经过众议院全体议论并通过了一部行政伦理法，即在1998年8月公布的国家公务员伦
42、理法。此后，日本政府又于2000年2月颁布国家公务员伦理规程。日本强调了对公务员的制约后，公务员腐败现象大幅度减少，这得利于行政伦理的制度化和法律化，这也标志着日本的行政伦理也步入了法制化阶段。进一步证明了行政伦理法制化的可行性和必要性。3日本行政伦理法制化的特征日本的行政伦理法制化形成是在以泡沫经济为背景下，公务员的收受贿赂事件严重，而导致了公务员渎职现象的发生。其特点在于这种渎职现象的表现形式是以“集团”的形态出现的，表现为企业家与政治家、公务员的结合，进而形成相互连带的密切关系，也可以理解为官商勾结。在日本，围绕伦理问题的核心部分是金钱等问题，起伦理问题主要包括四个方面一企业家伦理；二市
43、民伦理；三政治家伦理；四国家公务员伦理。其为了防止出现政府危机，很有必要加强公务员等人员的社会责任意识，提高他们的伦理道德素质。更为重要的是日本看清了时势，意识到行政伦理法制化的重要性，充分效仿了美国的成功先例。事实表明，日本的借鉴是很成功的。其伦理法还对伦理审查会的设立、权限及其伦理监督等方面内容都做了相关规定，发展到现在也逐步形成了适合本国的行政伦理法，实现了伦理法制化的飞跃。（四）为我国行政伦理法制化提供的借鉴101美、日、韩的共同点结合对三国（美、日、韩）的行政伦理制度化、法律化的历程回顾来看，三国的立法背景及颁布法令后对法令的落实都具有共同之处，具体来说就是（1）三国政府都是由于腐败
44、现象的屡禁不止，行政伦理法规缺乏强制性，收效甚低，从而迫使他们将行政伦理提升到法律的高度，他们也都选择了行政伦理立法这一有效手段，来遏制政府的贪污腐败行为；（2）在颁布行政伦理法之后，三国也同样采取了相关配套的法规体系，为的是保证行政伦理法得到有效的实施，也起到了对法规制度不可缺少的辅助作用及其杜伦理法内容的补充和完善。在这些已经完成行政伦理法制化的国家中，出于文化和国情的不同，在一些名称及执行步骤有些小出入，不过大致是一样的，有自己的行政伦理法，并设立相关执行机构和监督机构。所以我们在行政伦理法制化的道路上也得仿效他们，形成自身的伦理制度体系，并结合国情进行研究和分析的必不可少的。2为我国提
45、供的借鉴将目光返回到国内，我国现在的境地同美、日、韩三国行政伦理立法初期一样，在行政伦理法制化建设方面做了不少工作，并取得了一定的成就。近年来，我们党和国家相继颁布了一系列关于国家公务员的行为规范。例如，国务院工作人员守则、全国人民代表大会常务委员组成人员守则、中共中央办公厅和国务院办公厅关于党政机关县处级以上的领导干部收人申报的规定和关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定等，特别是中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则试行的出台，标志着我国行政伦理法制化建设步入新的阶段。但是，我们也要看到我国在行政伦理法制化建设方面存在的问题。这些问题主要表现在以下几个方面一是这些
46、规定没有上升为国家的法律，效力等级太低，影响其权威性和强制性。例如，我国还没有制定“国家公务员法”，更没有“行政伦理法”或“公务人员伦理法”以及实施的具体法令二是这些规定不详细，不具体，并过于分散，可操作性差，不便执行。例如国家公务员暂行条例对国家公务员应履行的八项义务虽作了明文规定，但未将其明确为行政伦理规范，而且其内容过于原则，缺乏细化和惩治措施，因而难于具体操作三是将公务员的纪律、义务与伦理规范混合在一起。既不全面，也不明确，极易引起行政主体对行政伦理规范的忽略四是没有相应的组织制度保障。我国没有实施行政伦理法的相应机构，如伦理委员会和伦理委员会办公室等。为了防止政府腐败，维持负任的政府
47、形象，也通过并实施了不少法律法规，采取了一系列的行政手段。从具体上讲，在2003年“问责风暴”的兴起，也是确保公务员行为的负责任性以及对他们的行为进行监督。但是，我国同样遇到了美、日、韩11三国在实现行政伦理法制化过程中的瓶颈随着21世纪的到来，我们遵从“依法治国”，发案率法规的数目呈增加趋势，但我国的腐败案件数量反而有增无减，情节也越发严重，客观的促使我们重新开始审视如何遏制腐败问题。在2007年9月3日这天，国家预防腐败局在北京成立，其主要目的是在源头上治理腐败问题。但本质上看，好转的只是表面现象，腐败依然普遍存在。因此，我国应在保存现有防腐败制度和法律的基础上寻求新的道路行政伦理法制化。
48、实行行政伦理法制化，一方面它为国家预防腐败局提供了法律依据，针对腐败源头问题上，做到有法可依；另一方面，它也为行政人员提供了指导和参考准则，强化他们的伦理素质，最终达到行政伦理深入每个公务员心目中的目的，将行政伦理上升为义务的范畴。由于我国现有的法律法规，其内容针对不强，行政伦理法制体系脆弱，在行政伦理法制化实践方面，更是处于姗姗学步的状态，这就要求我们要学习域外有关这方面的成功方案，这才是一条科学的，有效的，做向成功的捷径。根据我国反腐败的现状问题及国内专家的呼吁，我国急需一部行政伦理法，而苦于伦理立法实践的空白，这方面的立法最多也只有党纪方面的相关法规体系。因而我们必须借鉴域外的经验加强行
49、政伦理立法。除了宪法、行政法和刑法典中的有关行政伦理规范的规定以外，还应加紧制定专门的行政道德法典。以及法律实施细则。行政伦理立法的内容应涵盖全面、应涉及公务活动的各个方面。应尽量量化原来一般原则性规定，使之具有可操作性。建立监督行政伦理规范执行的专门机构。对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处，是使公务员遵守行政伦理规范的重要保证，因此，必须加强行政伦理规范的执法监督。应设立专门的行政伦理机关，并以立法的形式确定其职责和权限，负责对公务员从政道德行为进行监督并对违反从政道德行为进行惩处。借鉴国外经验，可以在我国设立行政伦理委员会。行政伦理委员会宗旨是加强公务员行政道德建设，提高公务员的行政道德修养，保障行政行为合法，促进廉政建设，提高行政效能。完善公务员行政伦理教育、培训制度。对公务员进行行政伦理教育、培训是行政伦理法制化建设不可缺少的一个环节。我国公务员教育、培训制度已比较规范化，如国家公务员暂行条例第十章和国家人事部发布的国家公务员培训暂行规定对我国公务员培训的原则、机构、分类等作了专门规定，但也存在方法单一、缺乏长期计划性等缺陷，还应努力完善。着重对公务员财产的调查和监督，并对他们加强行政伦理教育和宣传，让伦理道德深入人心，并建立相关的执行机构，规定其职权，被对其限权，从而保证对执行机构的监督，加强对公众的教育，有利于通过非正式监督的途径，加强对各
