1、对闹访缠访的法律适用及对策研究近年来，随着改革的不断深入和经济的不断发展，各类矛盾纠纷及信访问题日益突出，成为影响当前社会稳定的重要隐患，也给基层维稳工作带来很大的压力。特别是由于信访群众法制观念不强等原因,出现一些闹访、缠访问题。这些问题解决的不好,会影响人民群众正常的生产和生活秩序,对社会稳定和国家机关的工作秩序具有较大的危害。本人现结合基层信访工作实践，就当前闹访、缠访问题的成因、法律适用与对策，谈几点本人浅见，以期抛砖引玉。一、闹访、缠访的表现形式(一)要求领导每次亲自接待信访当事人往往把其事情处理结果的希望完全寄托于领导身上,认为只要领导一开口事情就好办了,而对一般检察人员不屑一顾,
2、有事情直接去找领导或要求领导亲自接待,未得到领导接待或对接待答复不满意,每次都要求领导亲自接待才肯罢休。(二)找宣泄口出气以寻求心理平衡信访当事人在收到信访答复后,对处理结果不服,自认为“有道理”而得不到满足,又无他法解决,情绪无法宣泄,就怀着“我不舒服你也别想舒服”的心态,把接访场地当作自家大院,把接访人员当成“出气筒”,或每天准时到接访办公点报到、无理取闹。(三)态度过激,言语要挟,扰乱社会秩序及国家机关办公场所有的信访当事人知道自己的要求按照现有的法律规定不会得到满足,便利用社会对政府机关或信访部门的关注,通过拉横幅、集体围堵办公场所、到办公场地静坐或大声喧闹等过激方式闹访,以达到自身目
3、的。(四)多头反映,群体施压,聚众闹事有的当事人对同一信访事项,通过上访、书信、网络、电话等多种方式,到多个部门重复反映,认为惊动的部门和领导越多,反映的次数越多,就越好施压,其事情就能越快得到解决。二、闹访、缠访问题产生的原因1、少数信访人思想认识上存在误区。突出表现为四种错误认识：一是信“闹”不信“理”。认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，凡事只要不停地闹，不停地缠，就会引起重视，就能得到解决。二是信“多”不信“少”。认为只要来的人多、造成的影响大，对基层政府压力就大，问题就容易得到解决。三是信“上”不信“下”。总认为上级机关大、“官员”级别高，才会真正为群众着想，而错误地认为下级
4、机关和基层干部“ 把一本好经念歪了”，在欺骗群众。四是信“访”不信“法”。 有的信访问题本应通过司法程序解决，但上访人却偏要走上访之路，认为通过信访途径，采取行政手段解决问题更快也更好。于是，少数群众当眼前利益一时未得到解决就不断缠访、闹访。2、基层政府和部门在工作中存在偏差。主要有两方面原因，一是工作不当，矛盾升级复杂化。少数干部忽视矛盾，工作不负责任，发现问题不及时处理或处理有瑕疵，甚至不依法办事。引发初信初访时，工作方式简单、粗暴，态度生硬，不是以积极的态度想方设法加以解决，而是不负责任地躲避、推诿、敷衍或者搪塞，使本来可以及时解决的初信初访问题长期得不到解决，导致矛盾升级，范围扩大，简
5、单问题复杂化。二是工作不力，息事宁人留隐患。在处理群众信访问题上，少数部门和人员存在息事宁人的思想，认为只要是不违反大原则，对上访群众提出的一些无理要求也随意迁就，无形中产生了一种 “激励机制”，形成了“闹事上访获利再闹事上访”的恶性循环。群众受利益驱动不断上访，如果没有达到其预期目的，他们便不断“闹” 下去、不断“缠”下去，从人少到人多、从基层到上级。即使是明显不符合政策，既不合法、又不合理的事情，也希望借助缠访闹访得到好处。3、少数信访人信访期望值过高。少数信访人对自己的观点缺乏冷静、理性思考，对信访期望值过高。在信访过程中，迷信“大闹大解决、小闹小解决、不闹没解决”和“法不责众”，一旦没
6、有达到既定目标，便采取闹访缠访或串联集体上访、异常上访的形式，特别是赴省进京进行非正常上访，企图给基层党委政府施压“破格”为其解决问题。4、少数信访户借机敛财。少数信访户企图“信访富”，把自己的生计牢牢地绑定在信访上，想借缠访闹访敛财、借信访“致富”，其结果是愈访愈贫，愈贫愈访，借机敛财心理愈迫切，缠访闹访愈强烈，二者交叉作用，最终形成一种恶性循环。而基层政府和部门因担心存在上访被上级“戴帽”、“一票否决”，或无休止赴省进京接信访人，为把缠访闹访人稳定在本地，不使其上访或防止其重新上访，对其提出的非分要求采取妥协让步的方法，千方百计地对他们进行安抚，甚至无原则地答应他们的要求，从而给了缠访闹访
7、人借访敛财的可乘之机。5、对缠访闹访打击还不够有力。在处理信访问题上，有点过分强调做好思想政治教育和稳控工作，使得极少数信访人误认为党委政府软弱，不敢对其采取措施，便经常提出无理条件要挟政府，挑唆、煽动其他信访人员越级信访，有的更是借着年老、体弱、多病而故意撒泼、放刁、耍赖，甚至心存讹诈，故意找茬。在信访工作实践中，发现有非同一案件的信访人相互串通，结为一体联合对政府或某一单位上访施压的情形，这些人彼此之间相互推波助澜，倘一人缠访闹访得不到有效打击，多人便乘势而起，纷纷效访。6、信访工作长效处理机制不够健全。任何闹访、缠访问题的发生都有一个从正常信访到非正常信访的发展过程，大多数闹访、缠访案件
8、正是由于缺乏应有的信访处理机制或信访处理机制不健全而形成的。三、对闹访、缠访问题的法律适用(一)对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理l、违反信访条例)第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照信访条例第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据信访条例第四十七条第二款的规定，公安机关予以警告、训诫或者制止;符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。2、违反信访条例第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定
9、程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据信访条例第四十七条第二款规定公安机关予以警告或者制止;符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。3、在信访接待场所滞留、滋事，或者将年老、年幼、体弱、患有疾病、肢体残疾等生活不能自理的人弃留在信访接待场所，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据信访条例第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止;符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理
10、处罚。4、在信访接待场所摆放花圈、骨灰盒、遗像、祭品，焚烧冥币，或者停放尸体，不听有关国家机关工作人员劝阻批评和教育，扰乱信访工作秩序，符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项、第六十五条第二款规定的，以扰乱单位秩序、违法停放尸体依法予以治安管理处罚。5、煽动、串联、胁迫、诱使他人采取过激方式表达诉求，扰乱信访工作秩序，符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。6、聚众扰乱信访工作秩序，情节严重，符合刑法第二百九十条第一款规定的，对首要分子和其他积极参加者以聚众扰乱社会秩序罪追究刑事责任。(二)对危害公共安全违法犯罪行为的处理
11、1、以递交信访材料、反映问题等为由，非法拦截、强登、扒乘机动车或者其它交通工具，或者乘坐交通工具时抛撒信访材料，影响交通工具正常行驶，符合治安管理处罚法第二十三条第一款第四项规定的，以妨碍交通工具正常行驶依法予以治安管理处罚。2、在信访接待场所、其他国家机关或者公共场所、公共交通工具上非法携带枪支、弹药、弓弩、匕首等管制器具，或者爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性等危险物质的，应当及时制止，收缴枪支、弹药、管制器具、危险物质;符合治安管理处罚法第三十二条、第三十条规定的，以非法携带枪支、弹药、管制器具、非法携带危险物质依法予以治安管理处罚;情节严重，符合刑法第一百三十条规定的，以非法携带枪支、弹药
12、、管制器具、危险物品危及公共安全罪追究刑事责任。3、采取放火、爆炸或者以其他危险方法自伤、自残、自杀，危害公共安全，符合刑法第一百一十四条和第一百一十五条第一款规定的，以放火罪、爆炸罪、以危险方法危害公共安全罪追究刑事责任。(三)对侵犯人身权利、财产权利违法犯罪行为的处理1、写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全，或者多次发送侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活，符合治安管理处罚法第四十二条第一项、第五项规定的以威胁人身安全、发送信息干扰正常生活予以治安管理处罚。2、故意损毁公共财物，符合治安管理处罚法第四十九条规定的，以故意损毁财物依法予以治安管理处罚;符合刑法第二百七十五条规定的，以故
13、意毁坏财物罪追究刑事责任。3、以制造社会影响、采取极端闹访行为、持续缠访闹访等威胁、要挟手段，敲诈勒索，符合治安管理处罚法第四十九条规定的，以敲诈勒索依法予以治安管理处罚;符合刑法第二百七十四条规定的，以敲诈勒索罪追究刑事责任。(四)对妨害社会管理秩序违法犯罪行为的处理1、在国家机关办公场所周围实施静坐、张贴、散发材料、呼喊口号，打横幅、穿着状衣、出示状纸，扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据信访条例第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止，收缴相关材料和横幅、状纸、状衣等物品;符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项、第二款规
14、定的，以扰乱单位秩序聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚;符合刑法第二百九十条第一款规定的，对非法聚集的首要分子和其他积极参与者以扰乱社会秩序罪追究刑事责任;聚集多人围堵、冲击国家机关，扰乱国家机关正常秩序，符合刑法第二百九十条第二款规定的，对首要分子和其他积极参与者以聚众冲击国家机关罪追究刑事责任。2、在车站、码头、商场、公园、广场等公共场所张贴、散发材料、呼喊口号，打横幅、穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，以及在举办文化、体育等大型群众性活动或者国内、国际重大会议期间，在场馆周围、活动区域或者场内实施前述行为，经劝阻、批评和教育无效的，依据信访条例第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训
15、诫或者制止，收缴相关材料和横幅、状纸、状衣等物品;符合治安管理处罚法第二十三条第一款第二项、第二款或者第二十四条第一款第一项、第三项、第五项规定的，以扰乱公共场所秩序、聚众扰乱公共场所秩序或者强行进入大型活动场所内、在大型活动场所内展示侮辱性物品、向大型活动场所内投掷杂物依法予以治安管理处罚;聚众扰乱公共场所秩序，抗拒、阻碍国家治安管理人员依法执行公务，情节严重，符合刑法第二百九十一条规定的，对首要分子以聚众扰乱公共场所秩序罪追究刑事责任。3、在信访接待场所、其他国家机关门前或者交通通道上堵塞、阻断交通或者非法聚集，影响交通工具正常行驶，符合治安管理处罚法第二十三条第一款第四项、第二款规定的，
16、以妨碍交通工具正常行驶、聚众妨碍交通工具正常行驶依法予以治安管理处罚;符合刑法第二百九十一条规定的，对首要分子以聚众扰乱交通秩序罪追究刑事责任。4、在外国使领馆区、国际组织驻华机构所在地实施静坐、张贴、散发材料、呼喊口号，打横幅、穿着状衣、出示状纸等行为或者非法聚集，符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱公共场所秩序、聚众扰乱公共场所秩序依法予以治安管理处罚;符合刑法第二百九十条第一款规定的，对首要分子和其他积极参与者以聚众扰乱社会秩序罪追究刑事责任。5、实施跳河、跳楼、跳桥、攀爬建筑物、铁塔、烟囱、树木，或者其他自伤、自残、自杀行为，制造社会影响的，应当积极组织解救;
17、符合治安管理处罚法第二十三条第一款第一项、第二项规定的，以扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序依法予以治安管理处罚;符合刑法第二百九十条第一款规定的，对首要分子和其他积极参与者以聚众扰乱社会秩序罪追究刑事责任;符合刑法第二百九十一条规定的，对首要分子以聚众扰乱公共场所秩序罪追究刑事责任。6、任意损毁、占用信访接待场所、国家机关或者他人财务，符合治安管理处罚法第二十六条第三项规定的，以寻衅滋事依法予以治安管理处罚;符合刑法第二百九十三条规定的，以寻衅滋事罪追究刑事责任。(五)对利用计算机信息网络实施违法犯罪行为的处理通过网络、论坛、博客、微博、微信等制作、复制传播有关信访事项的虚假信息，煽动、组织、策
18、划非法聚集、游行、示威活动，编造险情、疫情、警情、扬言实施爆炸，放火、投放危险物质或者自伤、自残、自杀等，符合计算机信息网络国际联网安全保护管理办法第二十条规定的，依法予以警告、罚款或者其他处罚;符合治安管理处罚法、刑法有关规定的，依法追究法律责任，在收集、固定证据后，要依法及时删除网上有害信息。四、预防和处理基层缠访闹访的对策与建议有效解决少数群众缠访闹访，是做好新时期信访工作的重要环节。我们必须切实关注民生，把解决群众的合理诉求作为信访工作的第一任务，积极探索从源头上减少群众信访和缠访闹访的治本之策，促进社会和谐健康发展。1、强化领导包案和责任追究，着力解决疑难信访问题。做好信访工作，关键
19、在于解决问题，化解矛盾，真心实意地为群众排忧解难。对因严重失职、渎职损害群众利益，因处理不及时、措施不得力、方法不妥当或重大信访问题失察，致使激化矛盾导致恶性事件发生，造成重大政治影响等，信访部门要及时向党委政府报告，对责任人要严肃进行责任追究。2、坚持科学民主决策，从源头上减少缠访闹访问题的产生。事关群众切身利益的政策措施出台前，要深入调研，认真听取群众和专家的意见，进行社会稳定风险评估，充分考虑群众的承受力和支持度，考虑政策措施的可行性和连贯性。政策出台后，要广泛宣传，规范运作程序，执行过程中出现问题，应及时反馈，及时研究调整。3、要及时办理好初信初访，切实维护好群众利益。要加强基层干部对
20、成功办理初信初访的责任意识，要落实初信初访的“首问责任制”、“首办责任制”，在群众信访问题产生的初始阶段解决好信访问题，避免造成群众越级信访或重复信访。4、要加强基层基础工作，提高基层就地化解矛盾和解决问题的能力。必须加强信访重点地区的基层组织建设，要配备对群众有感情，善于做群众工作，有丰富的群众工作经验的干部担任主要领导。解决问题要一步到位，能够解决的要及时彻底解决，不能解决的也要对群众讲清楚，防止因同一问题处置不当，引发群众重复信访。5、要制定处置闹访缠访和非正常上访的法规政策，加大依法打击违法上访、缠访闹访工作力度。建设法治社会就不能任由非正常上访问题滋生蔓延。在坚持一手抓解决信访人合理
21、诉求和实际问题的同时，一手抓违法信访问题的打击，既解决信访人的合理诉求，又不一味迁就、退让，在打击违法信访问题上有法可依，使得党委政府在具体工作中，对无理缠访闹访和非正常上访的行为，对挑头煽动、组织聚集上访的，能够坚决依法处理。6、要建立健全信访工作长效机制，提高信访工作水平。 解决闹访、缠访问题要从平时抓、抓平时做起，要建立健全长效工作机制，不断提高信访工作水平。一是要健全领导日常轮流值班接访制度。要通过制度把接访领导、信访工作人员、有关部门和人员的责任固定下来，确保接访处访各项责任落实到位，追究到位，处理到位。二是进一步健全领导责任机制。要坚持信访工作“一把手”负责制。对在信访工作中不重视
22、，失职造成社会混乱，公众没有安全感，社会反响较大或造成有重大影响信访问题的各级领导干部，要依法严肃追究相关责任。三是建立信访责任直接调查处理制度。在强化领导尤其是“一把手”信访责任的基础上，建立信访责任直接调查处理制度，即上级接访机关在接访批示、督查的同时，对一些信访人反映强烈的缠访闹访案件，可组成工作组直接进行调查，了解信访件的事实直相。四是建立全国信访信息联网制度。着力构建中央、省、市、县、乡五级信访信息网络，所有信访个案都要进行网络登记处理，上下级之间通过网络平台，互通信息，及时掌握了解信访动态。五是建立信访督查督办、复查复核制，做好信访问题终结工作。要认真贯彻信访条例，全面推行信访事项终结制和信访问题听证制度，广泛开展复查复核。对信访群众申请复查复核的信访案件，按照专业法律、法规，依法行政，切实承担起复查复核任务。对重大疑难重复访案件可按照终结程序进行处理、复查与复核，必要时可充分发挥人大代表、政协委员、法律工作者、公正执法监督员、相关专业人员和人民群众等社会各界的参政议政和监督作用，采取举办“信访听证会”等多种形式 ，依据法律、法规和政策，公开、公平、公正地评议群众的疑难信访问题，把信访问题的处理与信访人的行为都纳入法律监督、群众监督和舆论监督之中，化基层信访工作的被动为主动。通过复查、复核和听证，及时终结和息访一批重复访老户，确保基层社会和谐稳定。
