1、仲恺农业工程学院毕 业 论 文论文题目 村民自治存在的问题与对策研究 姓 名 院（系） 继续教育学院专业班级 09行政管理（本）学 号 20095540110002指导教师 职 称 论文答辩日期 2011年6月 日仲恺农业工程学院继续教育学院制摘 要中国的村民自治起于20世纪80年代初,是中国改革开放这一历史背景下亿万农民的伟大创举,是我国政治体制改革的重要组成部分。经过发展，我国村民自治取得了令人瞩目的成就,对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步意义十分深远。然而,对我国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建专制影响的国家来说,民主建设不可能一蹴而就,期望在短
2、短的二十多年时间就使人口达九亿的中国农村完成基层民主建设的目标本身就是不现实的,中国农村村民自治在实践中取得显著成效的同时,我们也应当看到,村民自治在实践发展中产生了许多需要认真研究和急待解决的问题。科学地认识和分析实践中存在的这些问题,是促进村民自治有效运作、发展和完善的必要条件。目前我国村民自治在实践中存在的主要问题,即对村民自治认识不够充分、村民委员会与村党支部矛盾难以调和、村民委员会与乡镇政府关系不顺、部分地区民主选举不规范、宗族势力操控村民自治等。从法制建设、政府对村民自治指导和村干部及村民的素质等方面深入分析存在问题的原因。完善我国村民自治的有效对策,即建立规范化的村民自治，树立榜
3、样；建立完善的选举制度和建立村民代表会议制度；解决好各种村民自治中的矛盾与关系；努力提高村委与支委及村民代表的文化素质与管理水平；解决好村民的切身利益；处理好村级党组织与村民委员会的关系；纠正村民自治中不正确的村规民约等。关键词：村民自治 问题 对策目 录1 村民自治的含义 12 村民自治的问题 12.1 村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实 12.2 村民自治参与主体素质较低 12.3 村民自治流于形式 22.4 村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅22.5 村规民约不规范，村级组织配套机制不健全32.6 村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效33 村民自治问题的原因剖析 33.1
4、村民的民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后 33.2 政府对村级民主管理的指导和支持显得较为薄弱 43.3 部分村干部的素质状况堪忧，造成了村民自治效果不理想44 完善村民自治的对策 54.1 建立规范化的村民自治，树立榜样54.2建立完善的选举制度和村民代表会议制度等64.3 解决好各种村民自治中的矛盾与关系 74.4 提高村委与支委及村民代表的文化素质与管理水平 74.5 解决好村民的切身利益 84.6 纠正村民自治中不正确的村规民约 84.7 村级党组织与村民委员会的关系 85 结语 9参考文献 10致谢 114 1 村民自治的含义村民自治，即广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自
5、己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我约束、自我服务、自我发展的一整套制度。2 村民自治的问题2.1 村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。在村民自治的实践中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策管理权。改革开放20多年来
6、，农民的民主意识已经有了很大程度的提高，但是由于我国的政治文化长期以来都不怎么注重农民的参与，加之目前村民自治的制度还不健全，导致农民参与政治的积极性并不高。但是农民对于涉及切身利益的事情还是相当关心的，对于这类事情能够表现出强烈的参与的热情。一些农村在村级事务中决策无程序，办事不规范，少数人垄断决策权，已经引起了农民的强烈不满。很多地方的村党支部和村委会实际控制了村里大小事务的决策权管理权和执行权，侵吞了村民的自治权。不少村的决策和管理在实行村民自治后依然还是由村委会和村党支部的少数人进行决策，而多数村民被排除在决策之外，尽管设立了村民会议和村民代表会议，但是要么常年不开要么就是小事由村民讨
7、论 ，村务大事仍由村领导个人决策，这种现象在全国农村还是相当广泛的存在，不利于发挥农民参与政治决策，进行民主活动的积极性，不利于村民自治的深入开展。2.2 村民自治参与主体素质较低村民自治过程受村民自身文化素质所限，加上思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。农民总体文化素质较低，中国历史上无民主法制的传统与经验，村民普遍自治意识不强。有的工作人员法律意识不强，违规操作的现象时有发生，使村民自治工作难以深入开展。村民群众的民主素质相对较低，还不习惯于按民主程序行使民主权利，遵守共同制定的规则。诸如自己表决同意的事，一旦涉及个人利益、人情等因素，可以随意推翻;民主选举时没有投某村干部
8、的票，可以理直气壮地不服从其管理;村干部选举中，贿选和暴力等因素的不断介入，等等。当前农村中较普遍地存在着的类似现象，反映出村民群众的民主素质还处在较低层面，不同程度地造成了村民自治运作过程中的非民主和失序。2.3 村民自治流于形式村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。这些都弱化了村民自治的性质。从调查来看,广东省内农村地区虽已
9、有90%以上的村建立了村民代表会议,但仅40%的村民代表会议能够定期开会,普遍存在着村务事项不提交村民会议讨论决定,而是由村委会决定后通知村民代表会议的问题。村民代表会议能够充分发挥作用的仅占20%。另有40%的村民代表会议有名无实,长期不召开会议、不商讨村内事务,村务仍有支部书记个人说了算,存在着重民主选举、轻民主管理和民主决策的问题。2.4 村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅2.4.1 村“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种。一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，
10、二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子“二合一”,即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民自治事实上也就大打折扣。村党组织和村委会各自的权限范围不够具体明确,极易产生两种矛盾。一是在一些农村党组织领导班子较强,在村里较有权威,党组织在领导和管理本村事务中并不只是提出建议,而是对村里的重大事项、重要问题和村务工作直接作出决策和决定,村委会形同虚设。二是由于缺少及时的引导和教育,极个别民主选举出的村委会不愿接受村党组织的领导,认为村支书仅是由几十个党员选出来的,把村委会凌驾于村支部之上,因此出现了村两委争权夺利、互相推诿扯皮等现象。2.4.2
11、 乡镇与村委会的关系不畅，也导致乡村事务管理不顺一方面乡镇党委和政府已经习惯了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些都制约着村民自治的健康发展。2.5 村规民约不规范，村级组织配套机制不健全一是“家长制”严重。少数村规民约由村民委员会主任、副主任和委员等制定和出台的。二是“土规定”太多，只是根据本村的情况制定，但是没有什么法律依据。三是重罚轻教现象严重甚至涉嫌违法。有些村规民约的条款与
12、新颁布或新修订的法律、法规相抵触而未及时修订；而对有些新问题却无明确规定，导致无“民约”可依。2.6 村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效当前，一些地方村级财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村级财务存在截留收入、虚假报销、私分财物、挪用公款等不良现象。设立小金库，平常财务不公开，私分私占集体财物，还存在挪用公款等不良行为，对这些财务漏洞村民深有诟病。实行村财乡镇代管的制度，不能从根本上改变村级财务管理的弊病。一是任意挪用村级资金；二是巧立名目截取“村财”；三是乘机推销农用产品从中渔利，甚至直接将自己的开销在村财务报销。四是收支两条线与回拨款项也需要时间，影响及拖长了建设资金的使用速度，
13、束缚着村的经济发展，从这些做法，侵害了村组织和农民的利益，还滋生了腐败。归纳以上的几种现象，得到以下的结论：农村实行了村民自治的制度后，出现村民自治的不同效果不同现象的类型：分为三种类型：（1）瘫痪村。村民委员会处于瘫痪状态。村民的制度化参与和国家任务完成均不理想。（2）专制村。村民的参与程度低，但完成乡政府任务较好，村组织高度行政化。（3）失控村。村民参与程度较高，完成国家任务不好，带有某种“独立王国”倾向。3 村民自治问题的原因剖析3.1 村民的民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后中华人民共和国村民委员会组织法从试行到正式实施已有二十多年，各级地方政府也制定了一系列相应法规。但是，在村
14、民自治过程中仍然存在着种种不依法治村的现象，致使已有的村民自治制度得不到有力的贯彻执行。随着改革的深入和经济社会的迅速发展，农村改革发展面临着一系列新情况、新现象、新因素，而相关的村民自治制度建设显得滞后，致使部分村民自治行为难以寻找到充分的制度依据，导致了一些无法可依的情况。村民自治的奖惩、救济制度不完善。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成：一为规范性制度安排，二为惩戒程序性制度安排，必须是行为模式与制裁手段的统一。现行村民自治制度明显呈现出两部分的分离，行为模式与制裁手段的脱节。特别是在制度建构中只规定村级组织、村干部应该做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。对
15、公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定。3.2 政府对村级民主管理的指导和支持显得较为薄弱3.2.1 政府的指导力量薄弱村民自治涉及全体村民和全部村务，工作内容多、范围广、种类杂，需要地方政府配备相当的人力来组织和指导。但是，各地党委组织部门和政府民政部门并没有把指导村民自治的工作放到重要地位，专职工作人员极少。相关的政府工作人员也没有经过专门培训，缺乏指导村民自治的基本素质。3.2.2 政府的工作协调机制不足由于村民自治和农村基层民主建设具有很强的综合性和系统性，涉及多个政府部门与群众团体组织，往往需要党委、政府统一协调才能取得积极效果。但是，在现行政府组织体制中，
16、缺乏协调各个相关部门工作的机构和机制。与村民自治工作相关的部门各自为政、单独推动，力量有限。3.2.3 财力保障不到位无论是开展村民自治活动，还是办理村庄公共事务，都需要一定的财力保障。然而，各地政府用于指导村民自治、组织农村基层民主建设所需要的经费都缺乏法定来源和保障，依地方党委政府是否重视而定。特别是地方财政薄弱的地区，财力制约已经成为影响村民自治发展的一个重要因素。3.3 部分村干部的素质状况堪忧，造成了村民自治效果不理想3.3.1 态度消极，不作为 一些村干部思想观念陈旧，缺乏进取和创新精神，依然存在着传统体制下形成的“等、靠、要”思想，开展村民自治的主动性不够。一些经济能人型村干部既
17、想当村干部，又不愿牺牲自己的企业经营;只要当村干部的名，不愿做村干部的事，治村精力不到位等问题较为明显。还有一些村干部较多地考虑自身的利益，由于村干部政治上出路狭窄、经济待遇偏低、责权利不相称等因素，开展村务管理的积极性不高。3.3.2 知识偏低，无作为一些村干部文化程度偏低，治理知识缺乏，对村民自治制度和现行农村政策认识不清，在村民自治运作中无所作为或胡乱作为。主要表现为：一是因缺乏相关知识而不能自主地开展村民自治活动和新农村建设，始终停留在政府叫干什么就干什么的简单服从状态。二是因不懂相关法律制度和治理知识而胡作非为。一些村干部村务决策主观随意，处理矛盾纠纷不公正，日常工作中不按章办事。个
18、别干部甚至侵犯集体和群众利益，以权谋私，为政不廉。3.3.3 技能缺乏，难作为 一些村干部理解、运用政策的水平低，沟通、协调能力弱，组织、管理技能差，创新、改革意识淡，缺乏集中民智、凝聚民心、激发民力的技能，难以有效地开展村民自治活动，提供有效的公共服务，促进村庄经济社会的发展。值得注意的是，近年来，一些新兴经济精英主政村庄治理后，把自己在办厂、经商中积累的成功经验简单地移植到村庄管理中，不考虑厂务与村务、职工与村民的区别，因管理方式上的路径依赖而导致村务管理的失误。4 完善村民自治的对策4.1 建立规范化的村民自治，树立榜样番禺区沙头镇就是一个很好的村民自治的好典范。改革开放初期，位于番禺中
19、心城区西面的沙头街,全村在村委及支委的领导下，坚持“两手抓，两手都过硬”的方针，带领村民奔康致富。围绕如何发展集体经济，实现共同富裕的主题，提出了“因地制宜，量力而行，二、三产业并举”的发展集体经济思路。大力开展招商引资工作，吸引各方客商前来投资办厂，提高厂房、商铺的出租率。经过多年的艰苦奋斗，榄山村成为了远近闻名的富裕村。根据现状，提出“致富思源，富而思进”， 村十分重视创建文明村硬件建设工作，不断改善村民的居住环境，推进“四个一”的配套工程建设，提高村民的福利待遇和生活条件。如：早在1998年村建成了“榄山村花园别墅住宅区”、新村公园、新村广场、运动场等一批配套设施。2003年兴建老人活动
20、中心；对道路和下水道进行了改造工程，此外，村十分重视村民生活福利待遇，定期每月生活费、生活补贴，对重残废的弱势群体的关心补助；为每个家庭买了财产保险和医疗保险，基本解决了村民的后顾之忧；村与教育部门联合建成北城小学，解决了村民子女就近入学问题等等，每项支出均是进行村委与支委的投票表决，进行财务公开，信息公开，充分发挥村理财小组的作用，对村的财务工作实行民主管理和监督，全面实行村务，财务公开。为了方便村民提出意见和建议，村专门设立了意见箱。村制定出了村民自治章程、村民自治四项民主制度、村民代表会议议事规则及榄山新村（住宅区）管理制度、户口管理和福利股份分配规定、村理财小组工作守则等一系列相关村规
21、民约，并印成小册子发至各家各户，形成了一个村民自我管理、充满活力的村民自治机制。利用宣传橱窗等多种渠道向村民宣传法律法规、方针政策和公民道德规范，村制定了“文明户”、“文明标兵户”的评比制度，引导全体村民积极投身到共建“文明村”、“文明户”、“文明标兵户”的活动中去。村为每一户村民订阅番禺日报等报刊，达到提升村民现代文明素质的目的。这一切均是在村民的监督下进行，在村民代表的监督下进行村民自治，使得榄山村成为有名的村民自治的规范村、榜样村。4.2 建立完善的选举制度和村民代表会议制度等在进行村委成员的挑选上，实行海选，但是防止不良思想的别人有意的人钻法律空子而进入到村委会成员里。宗族、宗教势力抬
22、头,也给选举增加了难度。血缘、亲情关系是农村社会一种重要关系,如果基层政权建设得不到加强,那么宗族、宗派势力就会重新抬头,甚至左右基层政权。尤其表现在换届选举中,家族势力被一些人操纵,试图通过本族人被选为村干部来维护自身的利益,实现家族势力合法化。在选举中,宗族、宗派矛盾进一步公开化,干扰了选举,造成选举不成功,或者把不具备候选人条件者选上。另外要加强民主监督的作用。民主评议和村委会定期报告工作是民主监督的重要环节,是搞好村民自治的保障。然而,一些农村此工作基本上没有展开,原因是村委会很少召集村民会议对其工作进行评议,村民缺少对其评议的机会和监督条件,特别是基层干部指派和违犯选举程序产生的村委
23、会成员,更不想让村民评议和监督,很少向村民会议定期汇报工作,村干部的行为得不到村民的有效监督。行使公共权力的人则必须要有个人品行的保证的，他们在个人品行方面应该优于其他人、或者至少不能低于平均水准。对于候选人资格通行的做法是，在法律上对候选人的财产状况、受教育水平、居住年限、年龄等方面做出比一般选民更高的资格要求，而在实际选举过程中，由于选民的相对成熟，个人品行不好的人作为候选人是很难被选民所接受的，因而实际也形成了对候选人资格的另外一重限制。而在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下，如果法律上再没有对候选人资格的相对严格的规定，就很难保证不选举出一些村霸来当村委会的干部。到目前为止，我国只有
24、为数不多的省市对于村民委员会侯选人的资格作出了相对严格的规定。1999年在正式的村民委员会组织法颁布后，广东省也首次对于村民委员会成员的资格问题做出了严格规定，因经济问题或其它问题受党纪政纪处分不满两年，或正被纪检、监察、司法机关立案侦查的，不宜提名为候选人，更不能进入村委会。尽管这些规定还是过于宽松、或是还有不合理之处，但是毕竟是有意识地迈出了第一步，这在这个问题上是一个可喜的开端。4.3 解决好各种村民自治中的矛盾与关系如村委与支委的矛盾、村委与上级部门的矛盾、村委与支委与村民的矛盾等等。在实践中，一些村委会干部认为自己是全村村民选举出来的，而党支部委员只是从几名党员中选举产生的，片面强调
25、要对村民负责，以“自治”为借口，不服从党支部的领导，甚至与党支部闹对立。相反，一些村支委干部，片面强调党在农村和村民自治中的领导作用，沿用传统的农村管理方式，不仅行使政治领导权，更多地行使村务管理权。因领导权和管理权不分离，党组织包揽一切村级事务，由此引发了村级组织间的矛盾和冲突。同时，乡镇政府在表面上不干预村内的事务，可是仍然对村干部发号施令，甚至在村民自治已经推行了10余年的时候，有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会的干部，还有的乡镇领导对于村民自己推选的村委会候选人动用警力。不仅乡镇干部如此，就连村干部也认为“指导”就是“领导”，没有太大区别。4.4 提高村委与支委及村民代表的文化素质与
26、管理水平现在很多行政村都能定期地组织村委进行各种法律法规知识的学习，提高干部的管理素质。一些村干部文化程度偏低，治理知识缺乏，对村民自治制度和现行农村政策认识不清，在村民自治运作中无所作为或胡乱作为。主要表现为：一是因缺乏相关知识而不能自主地开展村民自治活动和新农村建设，始终停留在政府叫干什么就干什么的简单服从状态。二是因不懂相关法律制度和治理知识而胡作非为。一些村干部村务决策主观随意，处理矛盾纠纷不公正，日常工作中不按章办事。个别干部甚至侵犯集体和群众利益，以权谋私，为政不廉。所以要使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这几个方面有更大的进步，必须要进一步提高提高村委与支委及村民代表的文化
27、素质与管理水平。4.5 解决好村民的切身利益村委与支委要心中有群众，心系群众利益。帮助村民解决好村民的切身利益特别是现在广州南站的建设与征地，处理手法及法律知识、行政村的集体发展规范及制度等，均进行与村民沟通，征询村民意风，要村民或村民代表进行投票表决，实际公开化。4.6 纠正村民自治中不正确的村规民约例如：番禺丹山村与大罗村为了让自己村民的房子更好租，把两村相通的路堵住了，这是不符合法律规定的。一些村规民约与法律法规提抵触，如：村规规定男女通奸罚款1500元 ，而村官称为改善民风。广东连南县香坪镇盘石村。村民唐小东拿着一份村委会开出的收据告诉记者，为了让村干部出面调解他和邻居的一起纠纷，他去
28、年向村委会缴纳了200元的“纠纷受理费”等等。4.7 村级党组织与村民委员会的关系土地是农民的命根子。农村长期实行党支部“一元化”领导，多数农村仍是党支部书记当家，甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作，有的甚至连财务批核权也都由村支书统揽起来。这些情况都造成了村委会与村党支部关系紧张，职责不清。如审批房基地这类问题，党支部认为，珍惜土地是国策，该由他们管；村委会则认为，建房属村镇规划，是村委会的职责范围，党支部不应干涉 。这要求明确划分农村基层党组织和村民委员会之间的权限。5 结语目前对于村民自治问题的研究，已不再局限于农村、农民、农业的领域，也不再是单学科主导，而是向着更多元，更综合的方向发
29、展。当然，在拓展的同时，我们也不能忽略从小角度切入，以小见大的基本原则，还有许多农村中的微观领域，如乡镇政府与自治组织的关系、村民的权利和义务、户籍制度研究、对农村社区工作者的培训、农村土地制度流转等都有待于我们去探索和深究。村民自治的成长是一个艰难缓慢的过程。但村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命力，不可遏制地蓬勃发展，成为基层民主政治建设的一朵奇葩，它的建立和发展必将有力的促进当今中国民主法制化的进程。参 考 文 献1于建嵘岳村政治转型期中国乡村政治结构的变迁M上海:商务印书馆，2001： 44492 吴玉英. 村民自治的主要问题及对策J. 前沿, 2005 (03) . 3 连丽霞,
30、张蓉. 村民自治的主要问题及对策J. 中国农业大学学报(社会科学版), 2003 (03) . 4 彭向刚. 我国村民自治存在的问题与对策探讨J. 吉林大学社会科学学报, 2001(01) . 5 王自欣. 村民自治的主要问题及对策J. 决策探索, 2004, (08) . 6 马西云,符予虹. 新时期村民自治存在的问题与对策 J. 延边党校学报, 2002 (05) . 7 黄荣英. 村民自治的主要问题及对策J. 山东农业(农村经济), 2003, (12) . 8 陶林. 关于社会主义新农村视角下的村民自治研究述评 J. 达州新论, 2009(01) . 9 中共白云区委党校课题组,唐文贵
31、. 目前村民自治存在的问题与对策建议基于广州市白云区的调查与分析 J. 岭南学刊, 2006 (02) . 10 王圣中.村民自治功能议J. 民政论坛, 2007(06) 11 贺雪峰. 论村民自治对国家层面民主的贡献J. 理论与现代化, 1999(11) 12 何泽中. 论政策对村民自治的指导 J. 湖南社会科学, 2002(01) 13 詹成付. 和谐社会背景下的村民自治走向J. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 2005(02) 致 谢论文的顺利完成，先要感谢 老师对我的悉心指导，论文从选题、调研、大纲拟定、到形成文稿、结构调整以及最终定稿， 老师都付出了大量心血，每次找他修改，他总是那么的负责，那么的认真，他给我提了很多宝贵的意见，正是由于刘老师宽严适度、鞭策有方的督导，才能使我明确自己的研究方向并准确把握研究的关键点。同时，刘涛老师善于启迪学生智慧的教学方法，一丝不苟的严谨学术态度也使我收益良多。在本文付梓之际，谨向祝老师表示诚挚的感谢!其次，行管学院各位领导、各位老师和同学在我撰写论文期间都给予了大量的支持与帮助，感谢各位对我的指导和帮助。最后，要感谢一直支持和鼓励我的家人，老师和朋友！11
