1、 - 1 - 中国 促进区域协调发展及区域政策有关情况 国家发展改革委 地区 经济 司 邹 勇 中 国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地区自然、经济、社会条件差异显著，区域发展不平衡是 中 国的基本国情。 中国政府十分重视区域协调发展，在不同的历史时期分别作出了重要战略部署， 特别是上世纪 90 年代中后期以来，相继提出了实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起战略，与鼓励东部地区率先发展战略一起，共同构成了 国家 区域发展总体战略。 经过多年的不懈努力，区域发展格局呈现出积极变化，取得了很多成绩，但区域发展不 协调的问题仍然很突出。在新的历史时期，需要把促进区域协调
2、发展摆在更加重要的位置，深入贯彻落实区域发展总体战略，采取更加扎实有力的政策措施，力争在促进区域协调发展方面不断取得新的明显进展。 下面，按照会议安排，我着重从 四 个方面介绍近年来中国在促进区域协调发展方面的一些情况。 - 2 - 一、 我国区域发展 的 回顾与评价 （一）地域概念的提出 在 19851990 年的第七个五年计划中，我国第一次提出了东、中、西三大地带的概念，第一次出现区域协调发展的概念，以后的几个五年计划中都用这个提法，但表述上略有不同 。 在 19911995 年的 第八个五年计划中， 明确提出要处理好东、中、西三大地带关系 ， 首次明确区域要协调发展 ；在 1996 年
3、2000 年的第九个五计划年中， 更加重视内地的发展 实施了有利于缓解差距扩大趋势的政策 ；在 2001 年2005年的第十个五年计划内中， 全面实施西部大开发政策 , 提出东北地区振兴战略 , 努力加快中、西部地区的经济发展 。 在 2006 年 2010 年的第十一个五年规划中，明确提出了 深入贯彻东北振兴战略 , 全面实施中部地区崛起政策 ， 至此我国区域格局形成四大板块 （二）协调发展的基本内涵 对于区域协调节器发展内涵的理解，有狄 义和广义之分。“狄义”的区域协调发展突出解决区域发展的差距问题，主要是通过对相对落后地区的扶持，实现突出缩小区域发展差距的目标。多数学者赞成“广义”的理解
4、，认为区域协调发展是一个综合性概念，其内涵主要涉及以下四个方面： 第一， 区域间经济发展水平的差距趋于缩小 ， 人均地区- 3 - 生产总值差距保持在合适的范围内 第二， 各地区人民群众享受大体均等的基本公共服务的权力得到保障。 第三， 各地区比较优势得到充分发挥 ，区域发展应当是更有效率的发展 。 第四， 各地区人与自然的关系处于协调和谐状态 使区域协调发展更可持续性。 对就上述内涵，设定了三组指标，分 别 是 经济、社会和生态。 （三）区域发展战略演进及评价 大体全分为三个历史阶段 二 、 “十一五 ”以来中国促进区域协调发展的主要做法和成效 “十一五 ”以来，中央不断丰富完善区域发展总体
5、战略，进一步优化区域空间开发格局，出台了一批区域规划，制定了一系列有力的政策措施， 中国 区域发展呈现增长不断加快、布局不断改善、结构不断优化的良好态势，协调发展取得显著成绩。主要表现在： 一是全面实施区域发展总体战略，区域发展协调性进一步增强。 西部大开发深入推进，基础设施和生态建设取得突破性进展，自我发展能力明显增强；东北地区振兴迈出新 步伐，老工业基地焕发勃勃生机和活力，资源型城市经济转型- 4 - 稳步推进；中部地区崛起步伐加快， “三个基地、一个枢纽 ”建设取得积极进展，总体经济实力进一步提升；东部地区率先发展成效显著，发展质量不断提高，在科学发展和改革开放方面继续走在全国前列。在国
6、家区域发展总体战略的指引下，各地区比较优势进一步得到发挥，区域经济增长格局发生重大变化， 2006年以来中西部和东北地区发展速度逐年加快，改变了多年来与东部地区经济增速差距不断拉大的状况。 2008年，西部、中部和东北地区生产总值分别增长 12.4%、12.2%和 13.3%，全 部超过东部地区 11.1%的增速，东部与西部地区人均生产总值之比从 2005年的 2.62缩小到 2008年的2.33。中西部和东北地区基础设施建设全面加速，教育、卫生、文化等社会事业加快发展，地区间基本公共服务差距趋于缩小。 二是加快推进条件较好地区和特殊困难地区发展， 重点地区在统筹区域发展中的作用更加明显 。
7、按照 “抓两头、带中间 ”的思路，大力推进条件较好地区开发开放，积极扶持特殊困难地区加快发展。继续发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的示范带动作用，加快推进成都和重庆统筹城乡、武汉城市 圈和长株潭城市群两型社会综合配套改革试验，组织编制珠三角、长三角、海峡西岸经济区、关中 天水经济区、辽宁沿海经济带等重点地区规划和政策文件，长三角、珠三角、京津冀三大经济圈继- 5 - 续引领 中国 经济增长，中西部一批新的区域增长极加快形成。继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度，研究制定了一系列政策性文件，支持西藏、新疆、宁夏、青海等省藏区、广西等少数民族地区
8、经济社会跨越式发展。坚持开发式扶贫方针，不断加大扶贫开发力度，全国农村贫困人口大幅度减少。以上政策措施提升了条件较好地区的发展水平，增强了特殊 困难地区的自我发展能力，有力地促进了区域协调发展 。 三是不断拓展区域合作广度深度，区域良性互动格局基本形成。 国内区域合作全面推进，以基础设施互联互通、统一市场体系建设、社会保障制度对接为重点，加快推进长三角、珠三角等地区一体化发展步伐；积极推进产业转移和承接，研究制定促进中西部地区承接产业转移的政策意见，编制皖江城市带承接产业转移示范区规划，在江苏沿海建设东中西区域合作示范区；对口支援工作力度进一步加大，开展汶川地震灾后重建对口支援，不断完善对新疆
9、、西藏、青海等地区经济对口支援的方式与途径。与周边国家的区域 合作不断深化，以大湄公河次区域（ GMS）经济合作、东盟 湄公河流域开发合作等为重点推进东南亚合作，以图们江区域国际合作开发为重点积极开展东北亚合作，以西北边疆省区与周边地区经济发展领域交流合作为重点不断深化中亚合作。区域合作的深入发展，有力地推动了生产要素跨区域合- 6 - 理流动，优化了资源配置，使各地区比较优势得到充分发挥。 四是积极推动形成主体功能区，国土开发格局进一步优化。 根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位和发展方向，推动形成科学合理的国 土开发格
10、局。积极组织编制全国主体功能区规划，部署开展省级主体功能区规划编制。围绕推进形成主体功能区，开展财政、投资、产业、土地、人口管理、水资源管理、环境保护等相关配套政策研究。主体功能区规划的编制和相关研究工作，使主体功能区理念深入人心，为优化国土开发格局、推动可持续发展奠定了良好的基础。 同时，也应当看到， 中国 区域发展还存在一些突出问题。一是区域发展差距仍然较大。 虽然近年来中西部地区的发展速度超过了东部地区，区域发展相对差距有所缩小，但由于受已有发展基础影响，区域发展绝对差距继续拉大，特别是中西部地区人 均受教育年限、医疗卫生、社会保障水平等基本公共服务与东部地区仍有相当差距 （ 如 江苏华
11、西村 与 国家级贫困县 广西田东县 的情况对比图） 。 二是区域间低水平竞争和重复建设仍然存在。 一些地区超出资源环境承载能力过度开发，一些地区争相上同类项目，发展同类型产业，造成地区产业结构趋同化。有些地区搞行政垄断、地区封锁、市场分割或者竞相优惠，导致资源浪费和重复建设。 三是促进- 7 - 区域协调发展的体制机制还不完善。 资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学的制度规范，市场机制作用还未能充分发挥，财税 体制和区域统一协调管理机制不健全，区域政策和规划实施缺乏必要的法律保障。 二、 “十二五 ”时期中国 区域发展面临的 新 形势 “十二五
12、”是 中 国经济社会发展重要的战略机遇期，经济全球化和区域一体化深入发展的趋势不会发生根本改变， 中国 经济社会发展的基本面和长期向好的态势也不会变化，但国际金融危机的影响不容忽视，国内发展面临的资源环境约束也会进一步加大， 中国 区域发展既面临重大机遇，也存在着严峻挑战。 从机遇看， 一是国际国内产业转移步伐不断加快，有利于推动区域产业结构优化升级。 百年一遇的国际金融危机使世界经济格局发生深刻变 化，随着全球经济逐步复苏，国际范围内的产业结构调整加速推进，国际产业转移方兴未艾。适应经济全球化和区域一体化发展需要， 中国 东部地区在承接发达国家和地区高端产业转移的同时，将加快产业结构优化升级
13、，加大向中西部地区产业转移的力度，进而推动中西部地区产业结构调整。 二是国家区域性宏观调控政策逐步加强，有利于各地区发挥比较优势。 “十二五 ”中国 统筹区域发展的力度将进一步加大，国家将继续实施 “十一五 ”已出台的- 8 - 一系列区域性规划和政策文件，并将根据不同区域特点继续制定实施针对性更强的政策措施，这些区域政策能够把国家战略意图与各区域发展的实际紧密结合起来，走出一条既符合国家战略需要又各具特色的区域协调发展道路。 三是支撑区域发展的基础更加坚实，有利于进一步提升区域协调发展的水平。 各方面对区域协调发展重要性和内涵的认识逐步深化，区域发展的实践经验更加丰富，区域发展总体战略不断完
14、善创造了有利的政策环境，条件较好地区发展积累了良好的物质条件，为进一步推动区域协调 发展奠定了坚实的基础。 从挑战看， 一是 资源环境承载 能力的制约 增大。 在经济全球化和区域经济一体化深入发展的背景下，目前以全球变暖为标志的全球气候变化是国际社会普遍关注的重大问题。“十二五 ”中国 经济结构的战略性调整加速推进，经济发展模式将向高能效、低能耗、少排放转型，随着控制和削减温室气体排放并对减排指标进行分解，对于产业层级较低的中西部地区发展带来较大制约，也对东部地区发展产生一定影响。 二是 中国 区域发展的环境日趋复杂。 随着社会主义市场经济体制逐步完善，市场配置资源的基础性作用进一步增强，欠发
15、达地区在市场竞争中 不仅不能分享经济全球化和市场一体化带来的利益，而且自身的资源要素还会大量流出，可能导致地区差距进一步拉大。国内资源环境瓶颈制约加- 9 - 剧，生产要素成本持续上升，相对东部地区而言，中西部地区转变发展方式压力更大。 三是制约区域发展的制度性障碍仍然存在。 区域管理体制改革不到位，区域经济一体化发展受制于现行行政区划，行政区经济仍将占主导地位。政绩考核制度和财税体制不完善，使一些地方直接或间接地规避宏观调控， “区别对待、有保有压 ”的调控措施很难有效贯彻落实。这些，都增加了促进区域协调发展的复杂性和艰巨性。 三、 “十二五 ”区 域发展的总体思路 “十二五 ”时期，中国政
16、府将 深入贯彻落实科学发展观，充分发挥政府调控和市场机制的作用，正确处理中央与地方、发达地区与欠发达地区、开发与保护的关系，以缩小地区间人均生产总值和基本公共服务差距为主要目标，以建立健全区域政策体系和区域管理体制为基本保障，继续落实区域发展总体战略，推进形成主体功能区，统筹区域规划编制与实施，拓展发展空间，深化区域合作，引导生产要素跨区域合理流动，促进经济布局、人口分布和资源环境相协调，努力形成地区差距缩小、公共服务均等、比较优势发挥、区际良性互动、人与自然和谐相处的 区域协调发展新格局。 “十二五 ”促进区域协调发展的主要目标： 一是地区差距保持在合理范围内。 实现人口分布与经济布局协调一
17、致，人均地区生产总值差距扩大的势头初步得到遏制。 二是基本公共服务大体趋于均等。 不同地区人民都能享受大体相当的义- 10 - 务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障和公共文化等方面的服务，地区间基本公共服务差距逐步缩小。 三是区域比较优势得到充分发挥。 各地区产业结构特色明显，区域分工趋于合理，优势互补、错位发展的格局初步形成。 四是区域一体化发展取得重要进展。 区域内重大基础设施互连互通水平进一步提高，统一市场体 系初步形成，东中西开放合作、良性互动机制基本建立，促进区域一体化发展的制度逐步完善。 五是区域可持续发展能力全面增强。 区域生态环境质量明显改善，生态文明建设取得显著成效，人与自然
18、和谐相处的良好局面初步形成。 围绕上述要求， “十二五 ”促进区域协调发展要着力解决好以下问题： 第一，着力缩小地区发展差距。 促进区域协调发展，最根本的还要靠发展。缩小地区发展差距并不意味着要放慢条件较好地区的发展速度。鼓励条件较好地区率先发展，有利于提升整体经济实力，增强带动和帮助特殊困难地区发展的能力，这是实现区域协调发展的重要基础。 促进特殊困难地区加快发展，加大政策扶持力度，增强自我发展能力，这是推动区域协调发展的重大举措。因此，进一步发挥条件较好地区的辐射带动作用，不断提高特殊困难地区的发展水平，是缩小区域发展差距的关键所在。 “十二五 ”要继续按照 “抓两头、促中间 ”的思路，推动重点地区发展。一方面，适应国际
