1、第四章 公共事业管理的责任与监督,第一节 公共事业组织的责任和监督,一、公共责任任何管理，都有责任。责任与权利相对，与义务等义。责任指主体履行职分做应当做的事并承担相应的行为后果。比较而言，责任偏于消极（后果），而义务偏于积极（应尽的职分）。 管理主体不同，管理的主体、领域、内容不同，管理者承担的责任也不同。组织的性质、权利有公私之分，责任亦然。公共组织作为公共管理主体，行使公共权力，管理公共事务，承担的是公共责任。 公共责任就是公共组织及其成员履行职能与职务所承担的职责与义务。及其承担的不利后果,公共责任可分为主观责任和客观责任。主观责任指公共组织成员对公共目标、公共使命的良知、认同与忠诚。
2、主观责任来自公共管理者的价值观、职业信念以及对公共组织价值目标的认识与归依，是公共职业道德水平的反映，具有很强的道义性质。廉耻国维客观责任指公共事业组织对工作任务和管理对象所应尽的义务和职责，它来自于法律、章程的要求，对法律、章程负责往往表现为承担不当行为的消极后果。法律责任法律后果 就客观责任而言，它既是主体的一种义务，一种由组织目标转化来的任务，又是对履职的监督、控制和制裁行为。,公共责任有三个构成要素：承担公共责任的行为主体，公共责任的内容和公共责任的客体。 就其内容来说，公共责任有三层意思：在行为实施式前公共责任是行为主体的一种职责负责任意味着具有高度的职责感和义务感行为主体在行使权力
3、之前就明确行使权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职自觉接受监督；在行为实施之后，公共责任是一种批判井对不当行为承担责任撤消或纠正错误的行为和决策，追究造成失误的决策者和错误行为的执行者的责任，并对所造成的损失进行赔偿。,公共责任具有多重形式，一是行政责任，如行政组织、准政府组织履行行政管理职能，因其行为后果而对国家、对授权主体承担的责任。二是法律责任，如公共管理主体做出违法违章行为而受到的法律上的追究。三是道义责任，如公共管理主体工作不力，效率不高，违背职业规范，招致公众的不满和批评。四是经济责任，公共组织执业过程中因自身原因给管理对象造成财物损失，还要承担赔偿或补
4、偿。,责任需要落实责任的落实需要明确责任的分配，有针对性地实施对责任主体的监督。公共责任落实的基本原则是坚持责任、权力、利益三者一致，不能权大责小，也不能权小责大。公共责任落实的焦点是谁（主体）对谁客体负有责任，负有哪些责任。公共责任落实的基本条件与途径是建立完善的责任监督体系和协调的监督机制，发挥责任监督机制的功能。公共责任监督机制是依法建立的公共责任监督体系构成要素之间的关系及其运转方式。,从行政责任监督的角度看，监督机制由外部监督和内部监督构成。外部监督指来自受监督的行政组织外部的各种监督，包括立法监督、司法监督、政党监督、社会监督、舆论监督等方面，内部监督指行政组织内部包括纵向的上下级
5、之间的监督、横向的工作部门之间的监督以及工作人员的监督。监督方式及其效力依监督主体不同而有所差别，大略说来常用的有以下几种：工作检查，绩效考核，视察，调查，审计，审核，质询，受理申诉与控告等。而公共责任监督机制关注的核心就是通过哪些具体的方式和办法使得行为主体切实承担应承担的责任。,二、公共事业组织的公共责任 公共责任本是伴随管理公共事务的公共组织的产生而来的，在相当长的历史时期，由于公共权力主要为政府掌握，公共责任作为政府权力的对应物也自然由政府来承担，公共责任主要表现为行政责任。 在人类现代化进程中，随着公共管理社会化和公共事业的出现与发展，准政府组织、非政府组织作为公共事业组织大量涌现，
6、公共责任专属政府的局面开始改变。特别是新公共管理浪潮下，政府不断“卸载”、“退却”，公共服务的市场化、社会化等改革逐步推行，公共事业组织在社会服务中的作用日益重要，成为公益事物供给与公共事业管理的主体。,公共事业组织既然承担了原由政府承担的一部分社会职能，也就接过了相应的公共责任。 公共事业组织履行公共职能，从事公共事业服务和管理，必然要承担相应的责任。权利与义务，权力与责任，是紧密联系的。公共事业组织介入社会公共事务，不仅享有民事权利（私法权利），有时还受法律授权或受国家机关委托行使公共管理权力（公法权力），因此，公共事业组织既有其应尽的民事义务（私益责任），又有其公共责任（公益责任）。,公
7、共事业组织的民事义务通常也具有公共性，与其担当的公共责任是内在统一的。（对行政机关承担的民事义务或责任，行政学行政法学通常不去研究；对非营利组织的民事责任或义务，公共事业管理学要研究。）公共事业组织责任，亦即公共事业管理责任，是公共事业组织在公共事业服务与管理过程中依法或依章程所承担的工作责任（既包括公共责任，也包括民事责任）。 公共事业组织承担的公共责任分为积极、消极两个层次，消极的公共责任体现为“避免违规，避免不当行为和帐目的完善管理”，积极的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。消极的公共责任意味着不做坏事，高层次的公共责任体现为努力做好事。,公共事业组织追求的目标，就是公
8、共事业组织各个机构及其成员的任务。公共事业组织公共责任来自于这些目标与任务，积极的公共责任在于努力追求这些目标与任务的实现，具体包括以下几点：1、保障公共服务的充分提供； 2、保护捐助者的利益；3、保护服务对象的利益；4、保护公共事业组织工作人员的利益；5、保证政府提供资助的资金的价值；6、维持公平竞争环境，保护与公共事业组织竞争的私营机构的利益。,当公共事业组织的目标、任务未能实现，或工作的效率、质量不符合标准，消极的公共责任在于追寻公共事业组织机构及其工作人员的自身原因，承担由此引起的不利后果，接受责罚。,关于组织与其成员之间的责任分担关系： 公共事业组织与其成员，作为法人单位与自然人，共
9、同构成社会行为主体与责任主体 ，共同或单独享受权利，承担义务。 公共事业组织作为行为主体，其行为由组织成员做出；作为责任主体，其责任由组织的法定代表人、董事会、理事会等承担。如果组织成员做出的行为是代表其本人的行为，那么行为后果最终由该成员自己承担；如果是代表该组织的行为，那么行为后果最终由组织承担。如果组织成员的行为超越组织章程或岗位职责规定的权限范围，或其行为有严重瑕疵，则其后果的责任理应由组织直接承担，而其成员越权、不当行为的责任，再由组织法人依内部关系向行为人追究责任。,公共事业组织的责任监督机制主要由行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行业监督等外部监督和组织机构内部之间的纵向、
10、横向监督构成。责任追究方式主要有行政检查，司法诉讼，舆论批评，民间协商，内部处理等。 各类公共事业组织的公共责任监督机制的具体形式有所不同，但贯穿各种形式中的主线是责任的追究与承担方式。责任监督机制的作用效果取决于公共事业组织活动的性质，竞争环境所形成的外部约束条件，责任追究主体与责任承担主体的关系，内部和外部力量对责任主体的监督制约力度等。,责任追究条件 组织行为(或履职行为) 行为后果，尤其不利后果 行为与后果间的因果联系(溯及) 法律制度规定（实体规定与程序规定） 当事人提起（民事性责任）或组织发现责任追究程序责任形式与程序类型：调解（民间、政府、司法），仲裁（民事、行政），行政处理（处
11、分），司法诉讼环节：申诉，调查，检查；质证，鉴证；,第二节 发达国家的公共事业组织的监督机制,一、发达国家建立和完善监督机制的早期努力,1.英国“行政监督模式”的确立 英国很早就形成了办慈善事业和互助的传统。1601年英国通过了两个著名的法律：慈善事业法和贫困法。早期的慈善事业是与宗教团体和上层社会密切联系的，有关慈善组织的法律条文散见于相关法规中，政府对慈善活动监督控制的唯一架道是大法官（chancery）制，即通过大法官的监督控制防止慈善活动中的管理不善和诈骗行为。 16纪末期，都铎王朝出于对有组织的慈善活动不足的担心，开始加强慈善立法和对慈着机构的政府规制。1601年，原先零星分散的法律
12、条文被整合为统一的法典，在大法官制的基础上引人了监督专员（commissioner）制度，以此强化对慈善机构的政府规制。,监督专员制度在17世纪前半叶起主导作用。此后，法律监督机制的作用日益突出。与早期的大法官制度不同，这一时期对慈善机构的司法监督采取原告动议（relator action ），即由检察官代理个人或团体提起公诉，审理遵循一般法律程序。1860年专门监督管理慈善机构的“慈善委员会”正式成立，担负行政、司法监察责任，一直延续至今。虽然历经反复和曲折以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制无疑具有主动性特点和行政规制的特征。因此，英国对公共事业组织的
13、监督模式被韦尔称为“行政监督模式”（administrative supervision）。,2.美国非管制模式的确立及其特点美国的民间组织在美国现代社会福利制度形成发展过程中起到了巨大作用。到19世纪中叶，慈善组织和非营利机构在美国的地位和作用日趋重要。与英国制度化的行政监督模式不同，美国对慈善机构的政府管理采取了“胡萝卜加大棒”的政策是主要手段。其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要由两部分构成：一是特权特别是税收优惠的剥夺，二是司法调查及相应的处罚。因此，美国对公共事业组织的管理被称为非管制模式（unregulated philanth
14、ropy）。,二、发达国家监督机制框架,发达国家的公共事业监督机制以国家监督为主，辅之以社会监督和内部监督。国家监督主要是国家的行政监督结合司法监督，即以行政机构或具有行政职能的准政府组织为主体，司法机构介入的监督模式,1监督主体,监督主体即对公共事业组织实施监督和管理的机构。在这方面，国际上在主体多元化和专门机构两种模式。前者以美国为代表，后者以英国为代表。在美国的非管制模式下，税务部门和司法部门负有监督慈善机构的主要责任。在英国则是慈善委员会。英国慈善委员会成立至今历一个半世纪。在长期的历史中，慈善委员会的结构、权力和实施监督的机制有所变化，但机构的基本性质一直未变。慈善委员会履行多重职能
15、：制定规则，推动慈善机构现代化；司法或准司法权力注册具有法律效力；行政管理和监督职能。显然，慈善委员会兼有行政机构、准立法机构和准司法机构多重身份，具备独立规制机构应具有的主要特征。,2监督规则 在发达国家，政府管理和监督公益机构的主要手段是依法实施的政府规制。主要规制如下。（1）注册登记制度。 这是公共事业组织从事活动的前提。 正式注册有三大好处：免税优惠；法律保护：由官方认可而获得声望。注册的条件和程序各国有所不同。 在英国，注册为慈善机构必须满足三个条件：独立身份和自主运作；由董事会实施管理和控制董事会成员不得从机构索取报酬：从事纯粹慈善性质的活动，慈善事业是组织存在的惟一目标。,除满足
16、上述三个条件之外，英国慈善委员会在注册审核时还遵循两个原则：一是受益者为所有公众或大多数人救灾扶贫活动例外；二是从事明显政治活动的组织不得享有慈善机构的地位。第一个原则把大多数自助组织（self-help group）和互助组织mutual aid group排除在慈善机构之外。第二个原则意味着：慈善机构可以利用自己的资源对“与组织目标和服务对象需求密切相关的公共政策”施加影响，呼吁或推进政策改革，但不得从事以推动政治变革为主要目的活动。,至于慈善事业的外延，经历了一个变化和扩展的过程。1891年大法官麦克纳藤判定，慈善事业主要指四类活动：救灾扶贫；弘扬宗教信仰；推进教育发展；对社区有益的其他
17、活动。随着时代的发展慈善事业的范围扩大到以下领域：改善种族、民族关系；解决失业问题；卫生医疗服务；社会照顾；环境保护；动物权益保护等,（2）对公共事业组织的财政优惠。 对公共事业组织机构实施某种税收和财政方面的优惠是各国的普遍做法。财政优惠是政府扶持慈善机构发展的主要措施，同时也是监督慈善机构的一种手段。一方面，获得财政优惠必须具备一定条件，赋予优惠的同时也就赋予了相应的义务。另一方面，持续性审核和取消优惠忍的处罚共有震摄作用，“胡萝卜”可以转化为“大棒”。优惠可以视为政府对慈善机构的投资，投资额越大，对失去这一投资慈善机构来说越难以忍受。,英国慈善机构的免税优惠有：豁免直接税（如所得税、公司
18、税资本收益税），地方税税额自动减免80%。间接税如增值税的减免仅限干少数小的机构。捐款者法人也可以获得不同形式免税。1991-1992年度，这些优惠总额为12亿英镑。美国对公共事业组织的税收优惠政策更为宽松：首先，享受优惠的组织范围广泛。20世纪中期以前，互惠组织和互助组织可以享受免税优惠；其次，1924年和1938年的法律规定具有免税地位的机构的所有收入都享受免税优惠此外，捐款者所享受的免税优惠也大于其他国家。,（3）对公共事业组织的财务规制。 财务规制是保障公益机构财务责任的重要手段，财务规制涉及资金使用、筹款募捐、纳税等。 财务规制既包括相关法规如审计法对所有组织的一般要求，又包括针对慈
19、善机构的特殊要求。其中包括：第一，盈余分配约束（non-distribution constraint）。“盈余分配约束”即机构盈利和剩余不能在领导层和管理层分配。这是机构获得慈善地位的前提条件。在美国，由于大额捐助者享有一定的特权，盈余分配约束还包括其他形式。1969年的税制改革法一些条文规定一旦基金会正式成立，捐助者不得从基金会的资产中获取收益。,第二，支出比例规定。加拿大的有关法律规定，在财政年度结束时，慈善机构的支出额必须达到总收入额的90%以上，即剩余不得超过10%，且财务业项目必须是慈善项目支出，即鼓励慈善事业投入及发展。第三，行政开支比重规制。公共事业组织的开支可以分为两类，即项
20、目开支和行政开支。前者直接用于服务对象和公共事业活动的组织实施，后者用于维持机构运营，包括雇员工资、设备、差旅费用等。行政开支从募捐收入或资本收益中支出，但要保持在一定的限度之内，第四，帐目公开规制。一般于公众和捐款者对公共事业组织财务的监督。账目公开既面向监督机构，又面向公众。1992年英国的慈善法明确规定：只要交付“合理的费用”，公众中的任何成员有权获得慈善机构的年度帐目和财务报告。,(4）对公共事业组织的投资规制。 从事投资活动以实现公益基金的增值是国外公共事业组织的通行准则。政府对公共事业组织投资活动的约束和限制即为投资规制。在英国的“行政监督模式”下，慈善机构的投资活动不仅要遵守相应
21、的法规而且要服从慈善委员会的政策指导和管理。1961年英国政府颁布了慈善机构投资法，随后进行了多次修订。1995年慈善委员会发布了题为“慈善资金的投资”的文件。,根据上述法律和政策文件，慈善机构投资规制在 英国包括以下内容：第一，投资和贸易的区分。以获取利润为主要目 标的裔品购置和转卖是贸易（trading）而非投资（investment）行为。除非直接服务于慈善机构的目标，贸易行为为法律所禁止，贸易活动的利润不得享受免税优惠。第二，董事会负责制。慈善机构董事会对投资活动负有全面责任。投资应有健全的投资政策。这一政策应满足两方面的需求：投资能取得充分收益，满足机构正常运营井兼顾未来需要；投人的
22、资本能够保值，可能的情况下争取增值。董事会成员用慈善资金进行投机活动井造成巨大损失的，个人会被要求承担补偿的责任。,第三，专业咨询和投资经理制。不论投资额大小，所有慈善机构在投资实施前都要征询适当和公正的投资建议。建议必须以文字形式提出，提供咨询者必须具有相应的资格和投资方面的经验。 如果投资额度巨大，可以任命专门的投资经理，董事会授权投资经理运作。投资经理必须具备法定资格和15年以上的投资管理经验。董事会须用文字形式明确投资经理的投资权限井获得投资经理了解其权限的文字证明，应把机构投资政策的文件副本交给投资经理，政策如有变动应及时通知经理；应建立有效的内部监督控制程序和定期报告制度，确保授予
23、经理的权限将到恰当和审慎的运用；董事会和投资经理应就投资绩效的评估标准和尺度达成共识，进行投资绩效的持续检测和总结评估；董事会签定合同时应留有余地，当投资经理被证明不适合工作或绩效不佳时，可以适时解除其职务。,第四，投资的基本原则。投资应遵循安全和道德投资两个基本原则。 道德投资原则意味着，投资项目和投资机构的选择应着眼于慈善机构的利益而不是董事的利益。 安全原则要求慈善机构成为经济资源的消极持有者（ passive holder of economic resources ）而非财富的积极创造者（active creator of wealth ）。安全原则体现为投资多样化要求和对某些投资类
24、型的限制。 一般情况下，在某一种股票（证券）或固定利息储蓄方面的投资不得超过总投资额的5。1961年的投资法还规定，股票投资必须选择上市公司，且公司在过去的5年中都有红利。,第五，投资类型的限制。投资类型限制的出发点是安全。其主要方式是此类投资须获得慈善委员会的批准或许可。投资类型限制涉及几个方面：一是商品买卖和昂贵艺术品购置。商品买卖属于贸易而非投资行为。昂贵艺术品价格波动大，即便有回报也完全取决于市场状况，不能适应慈善活动的需求，且在保存期间不会产生任何收人。二是投机行为和期货交易。三是房地产投资。房地产投资不受鼓励是因为：房地产投资需要不同的专业知识；购买的房地产需要认真的管理，会给慈善
25、机构带来财政负担；不一定能保证升值：当需要时，出售部分房地产不容易。如果慈善机构购买土地自己进行开发必须获得慈善委员会的批准。,与英国的情况相比，美国公共事业组织的投资活动有更多的自由。美国相应法规没有投资和贸易的明确区分和对贸易活动的限制，没有对房地产开发投机活动和昂贵艺术品购置进行严格限制。同时，由于不存在类似慈善委员会的规制机构，无法对慈善机构的某些投资活动实施行政审批制度。美国对慈善机构投资活动的规制包括：根据1969年的税制改革法，对规模大且富有的基金会来说，投资收益需要纳税；基金会投资净收入原则上当年必须花费掉，或者每年的开支应在总资产中占一定的比例。,（5）对公共事业组织“不公平
26、竞争”的规制。 由于公众捐款在公共事业组织的总收入中所占的比重并不大，公共事业组织依赖其他途径获得收入，其中包括从事投资和商业经营活动。由于公共事业组织依赖其他途径获得收入，其中包括从事投资和商业经营活动。由于公共事业组织享受免税特权，商业经营活动规模过大会导致不公平竞争问题。因此，约束不公平竞争和限制商业经营活动就成为公益机构规制的一项重要内容。,美国公共事业组织的不公平竞争问题在20世纪40年代就引起国家的注意，当时主要针对大学购买地产然后返租给企业获取利润的活动。1924年和1938年的法律规定，具有免税地位的机构的所有收人都享受免税优惠。 1950年税法改变了这一规定。公共事业组织的活
27、动被区分为相关活动（related business）和不相关活动（unrelated business）两类。相关活动依然享受税收优惠，不相关活动则失去优惠。不相关活动被界定为其实施与机构的目标和职责履行没有直接的实质性的联系这样一些贸易和商业活动。 70年代中期开始，公共事业组织的不公平竞争问题再次引起关注和争论。有组织的游说活动再趋活跃。结果是更多公共事业组织的免税优惠被取消,3发展趋势,从20世纪80年代开始，国外政府治理模式经历了从福利国家向福利社会的重大战略转移。随着政府“卸载”、“退却”和公共服务市场化、社会化等改革，公共事业组织在社会服务中的作用日益重要，扶持公共事业组织的发展
28、成为政府的重大战略决策。公共责任监督机制的发展出现以下趋势。,（1）政府对公共事业组织的管理的强化。在积极扶持公共事业组织发展的同时，政府对公共事业组织的管理也在强化。政府强化对公共事业组织管理的措施包括规制范围的扩大、规制的具体化和细密化、加强管制机构的权力、完善监督控制的程序等等。（2）多元监督体系的完善和强化。在公共事业组织公共责任机制的构成要素中。社会监督是至关重要的部分。充分发挥社会力量的监督作用，既是发达国家成功的历史经验，又反映了公共事业组织公共责任机制的发展趋势。,社会监督力量主要包括以下几方面：第一，舆论监督机制。舆论监督主要指大众传播媒介的监督。随着其地位和作用的提高，公共
29、事业组织日益成为舆论监督的热点领域。对公共事业组织来说，舆论监督的强化趋势主要表现为：大众传播媒介的普及和影响力的急剧增加；舆论监督力量向社会各个角体的广泛渗透等。第二，市场监督机制。市场监督机制即竞争环境形成的监督和约束。公共事业组织市场监督机制的强化主要表现在两个方面：一是由于社会需求的增长和公共事业组织的迅猛发展机构之间对有限资源的竞争日趋激烈；二是捐款者效益意识不断增强，更倾向于把资源捐献给管理良好且活动效益明显的公共事业组织。,（3）公共事业组织自律机制的强化。 在政府管制加强、社会监督强化和竞争日趋激烈的大环境下，公共事业组织的自律机制也日益强化。公共事业组织的自律机制包括两个组成
30、部分：行业监督约束机制和公共事业组织内部的监督机制。 行业监督约束机制的强化表现为职业责任的强调及引入行业认可制度、行业巡视制度等；内部监督机制的强化表现为财务管理制度的加强、核算制度的改进、成本效益分析的强化以及透明化和工作程序的改进等。,（4）公共责任层次由低向高的重点转移。 公益机构的公共责任可以分为高低两个层次。 低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不当行为和账目的完善管理”；高层次的公共责任则体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。低层次公共责任的重心是服从和遵守规则，高层次公共责任强调“结果为本”和创新意识。 （低层次免于失职勇于担责，高层次积极履职）长期以来，公共事业组织公
31、共责任的重点是财务责任和过程责任，避免违规行为和避免丑闻是追求的主要目标。现在，公共事业组织开始关注项目责任和优先项设置方面的公共责任，追求项目的实际效益，努力实现服务与社会需求的合理衔接，公共责任层次由低向高的重点转移。,第三节 我国公共事业组织责任分担与监督机制,一、公共事业管理责任的分担(一)公共责任1.公共责任就是公共组织及其成员履行职能与职务 所承担的职责与义务。2.公共责任可分为主观责任和客观责任。3.落实公共责任的基本条件与途径是建立完善的责任监督体系和协调的监督机制，发挥责任监督机制的功能。4.公共责任监督机制是依法建立的公共责任监督体系构成要素之间的关系及其运转方式。,5.公
32、共事业管理的基本状况和格局有四个突出特点:(1)管理公共事业的中心地位、主体地位几十年牢固不变。政府包揽一切公共事业，自上而下，一统到底，方方面面，无所不在。社会一切公共福利来自政府；(2)各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本运行；(3)习惯运用行政命令、宣传教育、群众运动、义务劳动、综合治理的模式；(4)政府及其建立的企事业单位之外，没有任何自治的承担公共事务职能的民间机构。,6.公共事业管理责任分担，就是逐步实现公共事业管理社会化，把一贯由政府直接承担的公共事业责任转移给政府外的民间非营利组织。 实现责任分担后，政府仍有责任根据公共事业的不同领域、性质、类别，对承担特定责任的非营利组织进
33、行财力支持和实行税收优惠。非营利组织可以展现其自身多样性服务和供给的优势，与政府形成互补关系。,7.非营利组织要做的基础性工作对于中国的非营利组织来说，要发挥优势，使潜在的能量变为现实，与政府分担公共事业责任，还有很多基础性工作要做。至少，以下三项建设应予优先考虑：第一，培养一批境界高、素质优的专业人才队伍。一方面，非营利组织除吸引大量志愿人员参与工作外，专职管理人员的人格魅力和综合素质对推动组织的运作至关重要；另一方面，任何非营利组织都要有自己的“专业”定位。优秀的专业素质和丰富的经验无疑有利于提高服务的效率和质量，而专业素质差或定位不清不仅不利于吸引支持者捐助，而且会降低组织的公信度。,第
34、二，非营利组织必须学会以最好的方式管理。仅仅有一批具无私爱心和良好意愿的同志还不够，还必须高效地运作，并追求最低成本最优结果。非营利组织必须是“效率组织”。第三，非营利组织必须学会筹资募捐。非营利组织必须拿出物品和服务成果吸引公众捐献，要善用媒体宣传自己，还要建立严格的财务审核和准确的信息披露制度。非营利组织必须是“廉洁组织”。,二、我国公共组织监督机制现状及存在的问题 1社会腐败对公益机构的侵蚀 腐败在转型期社会如扩散之癌，无孔不入。公共事业组织的腐败表现为：（1）违规从事营利性商业活动。非营利性原则是我国公益机构活动的基本准则之一。但在具体实施中，此原则屡屡受到侵犯（2）财务管理混乱带来的
35、违规与腐败。财务监督是我国公益机构监督中最为薄弱的环节，由此造成财务管理的混乱和财务违规现象，而财务管理混乱又使得财务领域成为滋生腐败的温床。目前公益机构的财务违规和腐败主要体现为：一是公益机构的违规筹款；二是挪用公益基金及捐赠物资从事不符合其宗旨的活动和事业；三是侵占或贪污捐款物款；四是逃税漏税、逃汇骗汇；五是日常管理中的财务浪费。,(3)公共事业组织的官僚化倾向。我国的公共事业组织多数“脱胎”于传统的体制。政府的行为方式及运作规范对公共事业组织影响巨大。“论资排辈”和“官本位”在公共事业组织中留下轻重不同的痕迹。随着某些公共事业组织基金规模的扩大和业务范围的拓展，机构的不良倾向也就开始滋生
36、，如许多公共事业组织的办公条件和设备的提高与其业绩不成比例。2“道德滑坡”公共事业组织所面临的道德危机 与腐败一样令人痛心疾首的是目前我国社会所面临的道德危机。计划经济体制和高度一元化社会所奉行的是道德人假设和“道德经济”假设。随着计划经济体制的解体和社会的多元化，传统道德逐渐失去其存在的社会基础，但新的社会伦理规范却未能形成。在此情况下，我国社会出理了道德滑坡现象。,社会的“道德滑坡”现象势必对公共事业组织造成不良影响。其危害主要体现在两个方面：第一，公共事业组织的发展固然与经济的发展密切相关，但人们的慈善意识同样非常重要。社会道德水准的下降会损伤人们的善心、同情心和爱心，从而使得社会成员对
37、公益事业失去信心和兴趣，影响公共事业组织资金的来源和业务的拓展。第二，社会道德滑坡波及公共事业组织的志愿人员和专职的工作成员，影响公共事业组织公共责任的实现。在良好的道德环境下，公共事业组织的工作人员会将社会公益和个人利益结合起来。相反，在“道德滑坡”的环境中，更多的人会为个人利益不惜牺牲社会公益，最后的结果是公共责任的沦丧。,3薄弱的社会监督公共事业组织的社会监督主要包括社会公众的监督，新闻媒体的监督和社会组织的监督。发达国家公共事业组织的社会监督已高度“制度化”，但我国公共事业组织的社会监督状况却不容乐观。 (1)“观念缺失”公众监督意识薄弱。制度包括正式制度和非正式制度两大类。“立法缺失
38、”是正式制度的缺失，“观念缺失”则是非正式制度的完善。从监督和责任机制的角度来看，“观念缺失”主要表现为公众监督意识的薄弱。虽然我国相关法律对社会监督作了法律上的保证，但在实际中，公众主动对公共事业组织进行监督的行为很少，当一些公共事业组织拒绝社会公众的监督时，公众争取和维护其监督权利的也很少。,（2）新闻舆论监督的无力。舆论监督对于公共事业组织监察与监督具有突出的作用。但是，与其他监督方式相比，我国舆论监督的功能还远远没有得到应有的发挥，其大部分能量还处于闲置状态。（3）民间监督和评估组织的缺失。在发达国家，公共事业组织的社会监督还体现为一些专门性的社会团体对公共事业组织的监督。这些仕会团体
39、对公共事业组织的监督不仅仅表现在对低层次公共责任的监督上，它们对公共事业组织高层次公共责任的评估和监督也能做出贡献。在我国，这方面的组织缺失是显而易见的。,4“组织缺位”监督主体多元化与激励不足所谓“组织缺位”，在我国并不是指监督主体的缺乏，而是表现为官方监督主体的多元化和激励不足1998年社会团体登记管理条例规定民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关为社会团体的官方监督部门。基金会管理办法则规定基金会还应当接受人民银行的监督。由此可见，就政府对公益机构的监督主体来看，可谓是多头的。从理论上讲，监督主体的多元化和职责分工不明确很可能会使政府对公益机构的监督陷入奥尔森所讲的“集体行动的逻辑”
40、：产生不同主体之间相互扯皮、互相推委的尴尬状况。从实践中看，监督主体的多元化成了“三个和尚没水吃”的局面。造成此种困境的原因是多方面的。,1）对于各个部门之间的职责分工，各监督主体实施监督的程序和手段，现有法规缺乏可操作性的界定。修改后的社会团体登记管理条例试图区分登记管理机关和业务主管单位的职责：规定登记管理机关主要负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案：对社团实施年度检查；对社团违法进行监督检查并给予行政处罚。业务主管单位则主要是负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体年度检查的初审；
41、协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关指导社会团体的清算事宜等。这是一个进步。但是关于其他监督主体之间的具体职责划分，并无具体的立法规范。,（2）民政部门职能的多样化和社团管理力量的不足使其无力应付众多社团的监督和管理。民政部负责公益机构监督与管理的机构主要是1998年设立的民间组织管理司（现已改为局）。民间组织管理司既负责社团的登记与管理，又负责民办非企业单位的登记与管理，任务非常繁重。以民政部为例，1996年全国性社团已发展到近2000个，社团司编制仅有20余人，从司长到一般干部人均管理社团近百个。而且，社团管理机构还需承担草拟社团管理法律、法规和政策，被向协调
42、业务上管部门与社团之间的关系，指导下级社团管理机关开展工作，建立健全各类社团的档案管理和统计等多项职责。从中间层次看，除京、津、沪外，绝大多数省、自治区和计划单列市的社团管理机关编制仅有3-8人左右，要负责本级数百乃至上千个社团的管理，也极不适应。从区县民政部门看，全国没有专职社团管理干部的县区不在少数。可以说，社团发展数量的“猛增”与社团管理人员的“稀少”形成鲜明的反差。管理和监督力量相对薄弱，大大制约了民政部门监督职能的发挥。,另外，人民银行和国家审计部门无暇顾及对公益机构的监督规定了中国人民银行基金会稽核暂行规定，确定了中国人民银行对基金会的注册登记和稽核的职能。但从实际中看人民银行的工
43、作重点主要放在其宏观经济职能方面，对基金会的管理和监督往往被忽视。人民银行一般只在社团清理整顿时期才有所表现。从政府审计部门来看，基金会审计的地位显得无足轻重。另外，政府对公益机构的审计显得力不从心。,（3）监督主体责任意识的缺乏是造成“组织缺位”的深层次原因。在长期政府控权和权力至上传统的影晌下，政府部门和政府官员往往倾向于重权力而轻责任。有迹象表明，公益机构的政府监督主体往往把监督视为一种权力而非职责和义务。义务感和责任意识的缺乏导致监督的消极性被动性和动力不足；而权力感的过剩加上制度安排的缺失和制度安排的不合理又产生了政府干预的随意性和非理性。因而公益机构就得以自由自在，随心所欲地管理自
44、己的事务，一切取决于其内部的自律。,5“角色冲突”监督主体的身份障碍由于受长期以来计划经济体制的影响，我国的社会力量相对薄弱，“民间社会”发育不成熟。许多公共事业组织的产生和政府部门存在密切的联系，其人员配备、经费来源组织机构的设置受政府控制，这就使得公共事业组织具有了不同程度的官方特征，被纳入了官方组织的网络之中。比如中华慈善总会和民政部的关系、中国青少年发展基金会和团中央的关系等。而且这种关系得到了法律的认可。这样就造成了特定时期公共事业组织官方性与民间性并存的二重性组织特征。,公益机构组织的二重性给监察与监督带来不利影响。对业务主管部门来说它监督的对象是自己的“准下属”，这一特殊地位与社
45、会所期望的监督者之间存在“角色冲突”。从社会的立场上看，本不应对缺乏独立性、与监督对象之间存在千丝万缕联系的监督者抱太多的奢望。公共事业组织的二重性形成了外部监督的体制性障碍。,6“双重俘获”监督疲软的必然结果主体缺乏独立性的监督会趋于疲软。这一理论分析可以由现实佐证，其表现就是“双重俘获”。“俘获论”是公共选择理论的一个重要观点。它认为某些机构或集团可以利用和凭借自已在信息、知识、财富等方面的优势，对另一些机构或集团的政策或行为形成支配，从而使对方只作出符合自己心意的举动。在社会团体及其主管部门之间，可以说出现了相互“俘获”的苗头。但主要是谁俘获谁？主管部门对社团的“俘获”主要表现为主管部门
46、将社团作为其巩固和扩大既得利益的工具。具体表现为以下几个方面。,1）党政机关领导干部兼任社团领导职务。由党政机关领导兼任社团领导职务是我国社团的一大特色。有关资料表明，浙江省441个党政领导甚至身兼数职，社会活动应接不暇。为解决这个问题，中共中央办公厅国务院办公厅于1998年7月下发了关于党政领导干部不兼任社会团体领导职务的通知，通知要求县处级以上党政机关现职领导干部不兼任社团的领导职务。造成“领导兼职现象有多种因素，之一是主管部门领导的逐利行为。许多兼职的领导屈尊到社团是因为原单位和社团主管部门保证了他们的“退路”，这祥他们仍然可以享受体制内的好处，可以抱着社团这个“银饭碗”，又守着机关这个
47、铁饭碗，同时脚踩两只船。（2）社团成为安置闲散人员的分流渠道。许多主管单位并不尊重社团的组织自主性和民间性，而是将其看作白己的“下属单位”。在机构精简的大环境下，许多主管部门把到社团作为安置其闲散人员的一种分流渠道，当作领导干部下岗以后发挥余热的地方。,（3）社团活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。主管部门的爱好和利益要求决定了社团的自主性主管部门的积极性决定了社团工作的有效性主管部门的所作所为决定了社团的工作业绩。主管部门对社团的“俘获”实际上是干预过多的结果。造成此种“俘”的原因在于主管部门相对于社团所处的地位和社团对主管部门的资源依赖，包括资金、办公条件、权威等。但是，主管部门的“俘
48、获”往往是以自身“被俘获”为代价的。可以设想当主管部门领导在社团兼职或为自已“留后路”的时候，当主管部门依赖社团分流的时候，他们也必须“设身处地”为社团考虑。从实际情况看，确有一些领导接受社团的馈赠，一些主管部门的领导出于“特殊”考虑为社团拨付资金，甚至利用社团帐号逃避时务制度，牟取私利。一句活，“俘获”了。这种“俘获“的结果必然是监督的疲软。,7市场约束软化限制竞争的副产品我国公共事业组织监督的外部制度安排中另外一个重要特点是国家人为地限制公共事业组织之间的竞争。这种限制主要体现为两个方面：一是分级管理所带来的地城上限制竞争。社会团体登记管理条理规定了我国的社团实行“分级登记，分级管理”的管理模式。这种管理模式既结合中国的国情，又与国际通行做法相一致。所不同的是我国的“分级管理”还要求社团活动的空间范围不能超过其行政管辖区域。这造成了社团之间在地域上相互分割各自为政互不干扰互不竞争的局面。,
