1、论农业保险基层服务体系建设中地方政府与市场的关系：基于对云南省玉溪市实践的调查,钱振伟,一、提出问题,要贯彻落实党中央国务院支农惠农的农业保险政策，实现“应保尽保”的宏伟目标，需要实施一系列的战略举措，其中最重要的有两条：一是加大地方财政配套能力，填补制度缺失，使重要农产品都覆盖在农业保险制度之内；二是提高基层服务体系的制度执行能力，使农业保险政策得到有效贯彻和实施,从调研来看，当前我国农业保险基层服务体系建设中地方政府，尤其是乡（镇）政府和保险公司关系问题，已经成为农业保险经营中的重要基础理论和实践问题。,二、基层服务体系建设中地方政府与市场：基于集体行动逻辑理论,农业保险属于“准公共品”，
2、带有很强的“公益性”。基层服务体系作为农业保险制度一个有机组成部分，也具有“准公共品”特性，存在外部性。公共产品的“囚徒困境”博弈模型表明市场微观主体（如保险公司、农户等）与社会利益之间存在着冲突。由于市场微观主体的有限理性和机会主义倾向，它对自身利益追求的选择将会导致低效率的“占优均衡策略”。市场微观主体的自由必须以效率的损失为代价，导致市场微观主体有限理性与社会低效率的困境，即理性有界的市场微观主体会陷入“社会陷阱”中去。为了能走出囚徒困境，就必须采取集体行动。然而奥尔森（Olson.M.）的集体行动的逻辑理论告诉我们“有限理性的、寻求自身利益最大化的微观主体不会采取行动以实现社会共同利益
3、”。这就是造成农业保险基层服务体系建设的“市场失灵”的基本原因,面对农业保险基层服务体系建设中可能遇见的“双”失灵，需要正确处理好农业保险基层服务体系建设中地方政府与市场关系，既要发挥地方政府这只“看得见的手”对农业保险服务体系建设进行资源配置的积极作用，同时也要通过市场这只“看不见的手”，促进保险公司对农业保险的积极性，发挥市场配置资源的作用，以减少市场和政府的双失灵，提高农业保险资源配置效率，实现帕累托改进，降低农业保险服务体系建设的交易成本。,三、农业保险服务体系建设现状及存在困难：基于对云南玉溪的调查,表1 2011年玉溪市种植业农业保险总况,数据来源于中国人保财险云南省玉溪市分公司,
4、1玉米的实际承保面积之所以比计划承保面积多是因为红塔区大春旱情严重，为确保中心城区人畜饮水安全，水稻承保面积完不成，改为承保玉米所致。,（一）玉溪农业保险基层服务体系建设的基本现状与特色,1、建立了较为完善的基层服务网络目前，玉溪市的大部分农业保险由人保财险玉溪市分公司承保。该公司下设9个县区支公司，并在经济较发达的乡镇设立了乡镇营销服务站51个，保险机构全辖乡镇覆盖率达70%。初步形成由营销服务部、服务站、服务点构成的三级“立体化”的农业保险服务网络。,2、建立了较为完善的服务流程,图2 黄草坝油菜花遭受冰冻春和镇农业保险服务站点对其处理的流程图,图3 高仓镇营销服务部对能繁母猪保险服务流程
5、图,3、建立了基层服务体系的评比激励机制为充分发挥乡镇农险服务站点和村级农险兼职负责人的主观能动性，人保财险玉溪市分公司出台了农业保险基层服务体系管理考核办法（以下简称“办法”）。“办法”设置了考核指标体系，主要从保费规模、理赔情况、优质服务三个指标对相关人员进行考核。并面向所有服务站点设立年度一次的“保险先进乡”评比活动，对年度保费收缴工作特别突出、业务效益良好和服务落实到位的相关人员给予物质和精神奖励。,4、与农业专家一起科学设定保险赔偿标准,表4 根据水稻生产期分类赔偿方案,数据来源于玉溪市红塔区高仓镇的PICC保险站点调查交流,（二）农业保险基层服务体系建设中面临的困难,1、基层服务体
6、系中的部门联动机制不畅云南农业保险基层服务体系存在地方政府与市场边界不清，部门联动机制不畅，在乡（镇）政府农业综合服务中心没有设立“农险站”。乡（镇）基层政府应在农业保险基层服务体系这个准公共品的建设中承担起“引导作用”甚至是“主导作用”，与承保农险的保险公司建立联动机制，形成合力，一起完善基层服务体系建设工作，否则容易导致农业保险资源配置的“市场失灵”和“政府失灵”，例如由于查勘定损的农业技术比较高，能繁母猪死亡原因鉴定专业性强，当地乡镇农业综合服务中心人员把关不严，存在“见死即赔”现象。另外，在某些偏远地区，保险公司只能委托当地防疫工作人员进行查勘定损，而防疫人员由于收入较低，容易受利益趋
7、动，同农户合谋，将埋下的病死猪挖起再卖，增加了道德风险。,2、乡镇服务站点经营压力大乡镇服务站点的压力主要来自于两方面：一是服务成本的市场压力大，二是协助勘察定损的工作压力大。玉溪市红塔区属于经济较发达地区，其城边上的服务站点比较好，基本能够略有盈余。边远地区的服务站点一直处于亏损状态，如小石桥乡的服务站点。另外云南山区占国土面积的94%，地形地貌复杂，出险地点分散，加之云南种养两业以个体农户经营为主，农业保险缺乏规模效应。如云南许多农户家里只养12头能繁母猪，规模养殖仅占10%左右，每年七、八月份是猪死亡高峰期，这不仅造成农业保险服务成本高，而且导致基层服务人员协助查勘定损的工作压力大。协助
8、查勘定损压力呈季节性变化，如油菜保险的查勘定损工作主要集中在每年2、3月份，能繁母猪保险的查勘定损主要集中在7、8月份。,四、农业保险基层服务体系建设的对策建议,要使农业保险制度得到有效贯彻和实施，提高制度的运行效率，就应理清农业保险基层服务体系建设中地方政府与市场的边界。建议地方政府和保险公司着力做好以下方面工作：,（一）以“保险玉溪行动计划”为推手，推动地方政府参与农业保险基层服务体系建设,经营农险的保险公司紧紧抓住“保险玉溪行动计划”契机，推动地方政府，特别是乡（镇）政府在农业保险基层服务体系建设中发挥“主导作用”。由相关职能部门，如农业局、林业局、财政局、保监局、气象局、保险公司和专家
9、学者等组成农业保险工作协调领导小组，由分管农业的副市长任组长，整合农技部门、农业病虫害监控防疫机构、气象预测监控机构、地质灾害监控机构等部门资源，通过天气预报、灾害预测、产量估算和收入估算等手段给予农业保险经营主体全面的技术支持，由乡镇政府联合保险公司共同建立三农保险服务站点，形成基层服务体系联动机制。,（二）以农业合作组织为抓手，建立多层次的农业保险基层服务网络,地方政府大力发展当地农业合作组织，引导产业合作组织和龙头企业开展农业保险业务，如红塔集团、红塔区种植协会与养殖协会，建立一个多层次的农业保险基层服务网络。并通过农业保险制度建设促进农民组织化程度的提高，在农民自愿的基础上，鼓励各区县
10、组织分散农户以村、乡镇为单位整体参保；鼓励由农业龙头企业带领基地农户集中参保；鼓励由农民专业合作组织和农产品行业协会组织社员（会员）集中参保。这种承保方式有利于提高投保率，降低展业成本；有利于投保人相互监督，减低逆选择和道德风险；也有利于密切公司与龙头企业联系，开展全方位的深入合作。,（三）进一步夯实基层服务体系“软实力”，提升服务能力,“软实力”不仅是农业保险服务能力的重要体现，而且是基层服务体系“核心”所在。加强农业保险基层服务体系“软实力”建设，主要包括以下几个方面：一是进一步加强培育和树立服务三农的企业文化，建设一个充满社会责任感的现代保险企业。二是进一步加强基层服务体系基层站点人员的
11、选拔和培训力度，特别是选拔有亲和力、有家族威望的本地人作为乡镇服务站点的负责人。服务站点工作人员个个都要“知三农”，对“三农”充满感情，服务到田间地头。这样就能和当地农民建立起牢靠的“信任”关系，恢复农民对保险行业的信任，有效减少理赔纠纷等。三是进一步乡（镇）政府加强农业保险的宣传工作。要充分利用电视、电台、报刊、网络、短信等，通过村委会召开学习农业保险的社员大会、编印、张贴、发放宣传资料多种形式，广泛宣传农业保险工作的重要意义和政策内容，做到家喻户晓，增强广大农民群众的保险意识、风险防范意识，引导农民积极主动参加农业保险。,（四）进一步优化农业保险经营模式，理顺基层服务体系的体制机制,农业保险经营模式影响或决定着基层服务体系的体制机制。云南94%国土面积为山区，地形地貌复杂，种养殖分散，出险地点较为分散，运营成本居高不下。当前“委托保险公司商业化经营，自负盈亏的模式”并不太符合云南的复杂的省情民情。玉溪人保财险公司应抓牢“保险玉溪行动计划”机遇，按照“先行先试”的原则，建立公司与地方政府联办模式，经营风险由地方政府和保险经办机构共担、专户储存、单独核算、封闭运行、财政监督的农业保险经营模式，并进一步完善与此配套的基层服务体系，总结玉溪农险基层服务体系建设经验，然后全省推广。,
