1、第2課 政府決策與政策評估,壹、公共政策貳、政府決策的過程參、政策評估肆、公私協力關係,政府決策與政策評估示意圖,壹、公共政策,(一)公共政策的意義公共政策是指政府機關為了解決某項公共問題，或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動，包括形諸法律、行政命令、行政規章、施政計畫、行政服務等的活動。,一、民意與公共政策,(二)民意對公共政策的影響,1.決策前民眾可以針對某項公共問題，利用各種管道及機會發表意見，以引起政府注意；也可以進行民意的擴散。 例如：透過教育、宣傳等方式。民意代表或政黨等可以出面匯集、整合民意，把紛雜的意見匯合成有條理甚至具體可行的意見。,最後，可透過政黨或
2、利益團體的宣傳、鼓吹、集會、遊行示威等動員方式，把民意強烈表達出去，對政府形成一種輿論壓力。,2.決策中授權行政人員、民意代表和學者專家去進行討論與規劃，民眾本身不太適 合再向政府進行直接的施壓。政府為了充分尊重民意，在這個階段也會適度召開公聽會、說明會和各種座談會等，讓與政策相關的人士及熱心積極公共事務的民眾，繼續表達其意見，作為政府決策的參考。,3.決策後 政府決策後，民眾又可以大量地、 直接地表達其意見。支持者多：這項決策才有可能順利執行。反對者多：這項決策恐怕不易實現，而必須再加以調整、修正，甚 至放棄。,(三)公共政策對民意的影響,1.實現民意 a.美國政府在1960年代通過民權法案
3、，相 當程度回應了黑人對平等要求。 b.我國蔣經國前總統於1987年宣布解除戒 嚴，以實現國人希望臺灣民主化、自 由化的民意。,2.引領民意a.美國前總統雷根在1980年代提出實力和平的 主張，認為唯有厚植美國實力，才能逼使蘇 聯坐下來談判，共謀世界和平，這一主張即 成為當時的主流民意。b.我國李登輝前總統在1990年代提出兩岸對 等實體、特殊的國與國關係，也引領 了民意，使國人開始了解並肯定臺灣主體 性的堅持，在兩岸 關係中具有極大的重 要性。,3.改造民意 a.第一次世界大戰初期，美 國的主流民意並不贊成參戰，但當德國恣意攻擊英美等國在公海上的船隻時，美國政府基於自身安全與國力發展的需要，
4、便採取參戰的政策，並透過媒體，發動參戰的輿論，終於促使美國民意轉而支持參戰。,b.我國地方政府在決定興建焚化爐 時，也曾遭受很多民眾的反對，但由於政府不斷地進行溝通和說服使得許多民眾逐漸傾向接受這項建設方案。,北投焚化爐,二、公共政策所反映的價值選擇,(一)菁英理論的觀點 政治菁英分子對於公共事務的資訊，比較能夠掌握，對於公共政策利弊優劣，也比一般民眾明瞭，因此藉由他們的知識與經驗來制定公共政策，反而比較能照顧到社會大眾的長遠利益。只要他們在制定公共政策時，也能尊重民意、謹記民眾的期望，對於民眾的需求也能給予適度的回應就可以了。,缺點： 過度依賴政治菁英的決策，將難以保證 這些菁英不會以客觀中
5、立之名，行專 制獨裁之實。更重要的是，這無異是 放棄了公民參與公共事務的機 會與權利，也等於否定了民主 政治的理想。,(二)多元論的觀點,多元論認為公共政策是由社會上各種利益團體和政黨等，經過溝通妥協、討價還價後所得到的結果。這是以民主溝通、協商方式尋求社會共識的有效方法，也可以相當程度的反映出多數民眾的需求與價值。,缺點： 只有那些規模龐大、領導人具有權力、內聚力強、擁有社會資源以及與政治權力核心接近的團體，才有這樣的機會與能力。因此，它很可能只是反映了某些需求或價值，對於社會上的弱勢團體，乃至一般社會大眾，恐怕還是無法受到應有的重視與照顧。,(三)公民參與的觀點,認為公共政策的制定，仍應回
6、到民主政治的本質上來討論。民主政府既然是由多數選民所付託而組成，它的公共政策就應該讓多數的公民參與討論及決定。,公民參與的方式：可以透過選舉、民 意調查、公聽會、協調會、說明會的 方式，乃至讀者投書、電子郵件、叩 應節目、網路連署等方式，來表達多 數民眾的意見。,缺點： 要尋求大多數民眾的共同價值，並不容易。因此，現代公民必須學習如何蒐集、了解和運用各種與公共政策有關的資訊，並培養尊重不同意見的態度，以及善於溝通妥協的能力，才能逐漸實踐公民參與公共決策的理想。,貳、政府決策的過程,民主政府的公共決策過程，一般可以分為：問題形成、政策規劃、政策合法化和政策執行等四個階段。,一、政策問題的形成,什
7、麼是公共問題？,如果社會上有相當多的人，在公共生活中感到他們的共同需求不能獲得滿足，利益遭到傷害，或期望受到挫折，經過彼此的討論協商後，而要求政府以公權力介入，協助他們解決問題時，公共問題便發生了。,1.政府所採取的是消極的不作為：這項公共問題不會進入政府的決策過程。2.政府採取積極接納的態度：政府認為這是重大的、急迫的公共問題 ，而且有必要加以處理，這一公共問題也就被政府認定是一項必須用政策加以解決的問題，而稱為政策問題，此一階段稱為公共問題的形成。,二、政策規劃,所謂政策規劃，是指政府為有效解決政策問題，必須採取科學方法，廣泛蒐集資料，設計一套作業程序，以設計並選出未來行動方案的動態過程。
8、,政策規劃的模式,(一)漸進決策模式 政府做決策時，經常從現有的政策措施中加以修正調整，即成為新的政策。優點： 花費成本較少，改變幅度不大，較易為社會大眾所接受，且又較易測知實施之後果，故有許多政策規劃者樂於引用。,缺點： 偏於保守，如面對社會變遷或重大事故，則難以因應。萬一面臨新的政策問題，根本無現有政策可資參考，如SARS疫情肆虐臺灣時，政府即無法從事所謂的漸進調整。,(二)理性廣博決策模式,此一模式強調，政策規劃者在面對政策問題時，應廣泛蒐集各種相關資料，並設定政策目標，找出能夠達成政策目標的各種政策方案。然後再一一計算各方案的成本效益，最後選擇一項成本最低、效益最高的政策方案。,缺點：
9、1.政策規劃者難以蒐集所有相關資 訊，即使能夠蒐尋到相當的資訊，也不一定有能力判讀其中的因果關係，或理性分析每一項政策方案的成本效益。,2. 政策規劃者可能會因為擔心完全 重新規劃所帶來的成本和風險， 而不敢做出明確的抉擇。,(三)倫理選擇決策模式,主張政策規劃應強調分配的正義，以達成社會的公平正義。它認為政策規劃者應探討政策目標的是非對錯，政策方案應讓社會上的資源或利益，能依各個人的需求和努力來進行分配。如果要對社會上的各種人進行差別待遇，則應讓弱勢的人獲得最大的利益，這樣才能達成公平正義的理想。,倫理選擇決策模式的難度： 社會倫理或社會價值不一定 容易判斷，而且如何實現此一價值，也不見得能
10、立即找到可行的實施方案。例如：對於環保政策的堅持，就可能與經濟發展政策相衝突，二者之價值應如何調和，往往難以拿捏得宜。,主要的政策規劃者當然是政府的各級行政人員，包括政務官和事務官。 但在政策規劃的過程中，行政人員也經常需要仰賴機關以外的支援，包括民意代表的意見反應，利益團體的陳請請願和民間研究機構的研究結果等。,政策規劃的參與者,三、政策合法化,是指政府部門規劃好政策方案後，將方案提請有權核准的機關、團體或個人加以批准，使其具備合法性的過程。 有權核准的單位或個人：行政機關首長以及立法機關等。,政策合法化的過程： 行政機關將一項公共政策以法案的形 式，送到立法機關後，立法機關必須 以三讀會的
11、過程，詳細審查這項法 案，必要時得要求行政機關到席說明 並備詢。迨三讀通過後，還必須送請 國家元首公布，該項政策才能取得合 法性，而行政機關即可據以執行。,有些政策方案可能不須立法通過， 只要有權核准的行政機關首長核 定，即可執行。這就是行政命 令型的政策措施。,四、政策執行,是指政策方案在經過合法化後，政府開始擬訂施行細則，確定專責機關，配置必要的人力、物力，並以適當的管理方法，採取必要的行動，克服政策阻力，使政策方案得以付諸實施的過程。,政策執行的籌碼,1.法令依據 2.經費預算 3.足夠而且有效率的人員 4.必要的知識和技術 5.發照、檢查、徵稅、指示、制裁和警告等 權力 6.溝通、討論
12、、教育、宣導、回饋、交換、 補償等措施,政策順服的意義,是指政策執行機關透過某種積極性的作為，使民眾願意正向地接受、配合政策的執行，以順利達成政策目標。,政策執行的參與者,行政機關、立法機關、司法機關、政黨、民間團體和利害關係人等，都可能是政策執行的參與者。,參、政策評估,我國經濟學家曾經警告：政策的錯誤，比貪汙更可怕，就是這個道理。因此，對政策進行評估，也可算是政策過程的一部分。,一、政策評估的意義、種類,(一)政策評估的意義政策評估是指利用科學的方法，有系統地蒐集政策相關資訊，並以客觀的指標，分析、評價政策規劃過程、政策方案內容及政策執行結果等的一系列活動。 它的主要目的，是在診斷政策方案
13、利弊得失，提出修正或替代方案，以確保實現政策目標。,(二)政策評估的種類,預評估：在政策方案規劃時，即針對方 案內容進行分析、檢討，以適時修正其 內容。過程評估：在政策方案執行告一段落 後，對整個政策過程進行逐項的評估， 以找出每個階段可能的疏誤，以便加以 檢討改進。結果評估：對政策方案的產出和影響 加以評估。,二、政策影響評估,政策影響評估是當政策執行以後，對於政策相關人士究竟產出何種影響？它是一項很重要的政策評估。 政策影響評估是評估它對政策相關人士以及其他個人或團體的影響，甚至評估它對當前及未來整體環境的影響。,政策影響評估至少可從下列三方面加 以觀察：(一)政策相關人士與非政策相關人士
14、(二)短期與長期的影響(三)實體性與象徵性的影響,三、政策評估的反饋機能,是指針對一項公共政策加以評估後，如認為該項政策的任何一個環節有問題，則必須加以調整修正，甚至重新釐清問題、重新進行政策規劃、合法化與執行等，使該項政策進行不斷地循環與改進。,肆、公私協力關係,一、公私協力的意義 公私協力是指政府邀請民間團體，基於公民參與公共事務和共同承擔公共責任的理念，與政府部門共同從事公共建設和公共事務的執行等工作，以促進公共利益的實現。,公私協力的功用,一、善用民間龐大資源，減輕政府財力負擔二、有效使用公有財產，增加政府經營收益三、運用企業經營技巧，提升公共服務效率四、擴大公民社會參與，創造政府民間
15、雙贏,二、公共服務的外包,下列兩種是最常見的模式：(一)委外經營模式委外經營是指政府與民間簽訂契約關係，由政府提供經費及相關的協助，由民間組織提供人力、技術、經營策略等，以共同從事公共服務。政府雖然將事業的經營權提供給民間業者，但仍保有所有權和監督權。,委外經營可分為下列兩種方式：1.整體機構或事業的委外：a.公辦民營：政府將原有或新建的公共建物 或設施提供民間團體從事經營，而民間團 體則因享有免費之場地、 設施，而可提供更好的 公共服務。 例如：臺北市立萬芳醫學 中心。,b.公民合營： 如屏東縣車城鄉的國立海洋生物館，從2006年起將水族部門委由海景世界企業股份有限公司負責經營管理，而有關研
16、究、教育和推廣等部門，則仍由海生館自己負責。這是公私合營、分工合作的案例。,2.部分業務項目的委外,政府基於人事精簡、機關縮編和提高效率等考量，而將一部分行政業務或公權力委由民間團體執行。 例如：垃圾清運、違建拆除、景觀綠化美化、車輛代檢、停車場收費、違規車輛拖吊等。,(二)特約興建營運（BOT）模式,是指由政府部門負責取得土地興建（Build）基礎建設，然後委由民間的公司或企業持續投資相關設施，並開始營運（Operate），由政府保證其在一定期間內獨占經營，以回收投資之報酬，並提供優良之公共服務，待期限屆滿後，則將所有設備設施完全轉移（Transfer）至政府手中。,BOT的優點： 政府不但
17、不必投入大量的建設成 本，而且可以透過有效率的民間經 營方式，提供公共服務，最後又可 持有這些基礎建設、相關設施及營 運經驗，以繼續服務人民，或再發 包給民間組織經營。,我國BOT案：1999年臺灣高鐵案。 臺灣高鐵案是由政府先行辦理土地徵 收，然後透過公開競標方式，委託得標 的臺灣高鐵聯盟進行鐵路、橋梁、隧 道、機電、車輛和交通管理系統等的 興建，並特許其獨占營運權三 十五年，最後再將全 部設備轉移給政 府。,(一)垂直領導關係 公私部門的互動是一種公部門為上層領導，私部門為下層服從的關係，這種關係一般而言只是單向地要求私部門或人民展現政策順服，而無法激勵彼此建立休戚與共的雙向關係。,三、公
18、私部門的合作生產關係, 舉例：交通部公路局委託民間汽車 修理業者辦理汽車定期檢驗業務。 因事涉公權力之委託，故公路局與 民間業者之間，就處於垂直領導的 關係。, 缺點： 由於民間團體受制於政府，較難發揮 其自主性與積極性，甚至會產生推拖 敷衍之情形，所以比較不易發揮良好 之協力效果。不過，在比較民主的社 會中，只要政府能適度授權、合理監 督，也可以改善垂直領導關係。,(二)水平夥伴關係,此種關係公私協力為相互依賴、相互支援的互動形式，也即公部門主導但不是指揮，私部門配合但不是服從的模式。,公、私部門更進一步轉化為協調、 合夥、合作的夥伴關係，以共同分擔責任和共創利益。也即雙方已發展為平等的夥伴關係，彼此在合作時是以相互了解、相互信任、相互尊重、相互學習的精神，來共同尋求公共服務的最大化。舉例：臺北萬芳醫學中心的公辦民營、屏東海洋生物館的公民合營等。,優點： 激發民間團體的積極性與創造力， 並以最大的彈性與效率來彌補政府 的局限，政府則可節省不少人力、 物力和時間，而把精力集中在施政 大方向的研擬以及政策執行的監督 等方向，使公、私部門能共同提供 更多、更高品質的公共服務。,政府應調整本身的官本位心態，把權力適度下放，並修改不合宜的法規束縛，給予民間組織必要的彈性空間，以及合理的利潤誘因，才能激發出民間組織的經營效率，共創公、私雙贏的局面。,政府如何成功地發展公私協力關係？,
