1、 学号： 教育政策执行过程中的伦理问题轮析 学院名称： 教育与教师发展学院 专业名称： 公共事业管理 年级班别： 2010 级 姓 名： 指导教师： 2014 年 05 月 河南师范大学 本科毕业论文 河南师范大学本科毕业论文（设计） 1 教育政策执行过程中的伦理问题论析 摘要 教育政策执行过程中的伦理问题伴随着教育的改革变得日益突出。在推进教育改革的背景下，我们必须重视伦理问题的存在，应该充分认识到伦理问题的重要性以及其缺失的危害性，认真观察执行过程中的伦理确实现象，找出伦理缺失的原因，并就这些原因探索出切 实有效的规避方法。 关键字 教育政策 政策执行 伦理 Implementation
2、of education policy in the process of ethical issues Discussion and Analysis Abstract Education policy implementation process of the ethical issues associated with education reform has become increasingly prominent. In the context of promoting education reform, we must pay attention to ethical issue
3、s exist, should be fully aware of the importance of ethical issues as well as its lack of dangers, carefully observe the process of implementing ethical phenomenon indeed, to find the cause of lack of ethics and explore these reasons effective workaround . Keywords Education Policy Policy implementa
4、tion Ethics 河南师范大学本科毕业论文（设计） 2 前 言 教育政策执行中存在的伦理问题，是教育政策在实施过程中一个很常见的问题。同时它的缺失也直接影响着教育政策的执行质量以及能够最大程度上达到政策执行的预期效果。学术界关于教育政策伦理的研究虽方兴未艾，但也已经取得了相当的成果。学者刘世清在这方面的研究非常突出，其主要作品有我国教育政策伦理的缺位与现实对策、教育政策伦理问题研究和论教育政策伦理的内涵、结构与意义，其论建国以来我国教育政策的伦理取向及其演变机制更是详细研究了建国以来我国 教育政策的发展演变过程，意义重大；此外还包括史翠平的我国教育政策伦理的现状及其成因、石火学的教育政策
5、制定之精英模式的伦理缺失与重建、任善起等撰写的教育政策伦理研究评述以及郑秋娟的教育政策伦理存在的问题与调试对策等等。成果的背后，我们也应该看到该领域的研究亟需更大的深入和拓展，同时学术界的研究重点还仅仅局限于教育政策伦理本身，对于教育政策执行中存在伦理缺失问题缺乏足够的认识。有鉴于此，作者有志于对教育政策执行过程中存在的伦理问题做一个全面的论析。 一、教育政策执行过程中伦理问题的必要 性 （一）是教育政策顺利进行，实现教育目标的保证 教育政策的执行是教育政策运行的过程中一个重要环节，是实现教育政策目标的具体途径，是教育理想转化为教育现实的关键一步。教育政策执行的有效与否关系着教育政策运行的成败
6、。如果再好的教育政策被制定出来却不加以好好执行，那就白枉费了制定政策的人力、物力和财力，得不偿失。教育政策执行过程中的伦理有利于规范执行者言行，为教育政策的执行保驾护航，更好的贯彻教育政策，实现教育目标。 （二）有利于确保教育政策执行过程中的公正与公平 在教育政策执行过程中重视伦 理问题，其实质是正确处理好社会中各种团体之间的利益关系问题，特别是处理好在教育方面的利益关系。由于改革开放的进行，我国的经济发展取得了显著的成绩，但伴随而来的还有一系列问题的产出，诸如地区经济发展不平衡、收入差距拉大、收入分配不合理等。“社会差距或社会利益结构的这种非均衡性也突出地表现在教育领域中” 1，即造成不同地
7、区的教育设施、教育理念、教育资源的存在巨大差距。重视研究教育伦理问题，切实加强在教育政策执行过程中的伦理观念，有助于我们处理好上述问题，确保教育的公平公正。 （三）有利于规范和监督教育政 策执行主体的政策行为 河南师范大学本科毕业论文（设计） 3 教育政策是教育政策主体对社会教育利益进行重构和整合的一种重要手段，是在增进与分配社会教育利益过程中所制定的行为准则；教育伦理是教育管理领域的基本伦理维度，是规范教育管理主体行为的准则体系，是教育管理主体的职业道德体系和自我约束机制，是通过教育管理行为与教育事务所集中体现出来的教育伦理精神，反映着政府组织和非政府组织对于公共利益的价值判断、态度和基本立
8、场。教育管理行为离不开对公共伦理问题的关注，而教育政策主体是教育管理主体的组成部分，教育政策过程是公共管理行为的组成部分，因此，教 育政策过程也离不开对教育伦理问题的关注，只有在政策制定和执行过程中遵守教育伦理基本准则，发挥教育伦理精神，才能使教育政策更好地对社会价值作权威性分配。 （四）为教育政策执行提供道德支持 在我们生活的社会中，不仅有强制力的法律规范人们的行为，还存在大量的道德评判。作为法律的延伸，道德在促进社会和谐公平方面具有不可替代的作用。我国现行的各项教育政策执行过程中，最明显的不足就是人本观念的缺失。各级教育部门作为教育政策的主要执行者，很少能够对“以人为本”的观念有足够的认识
9、，“很少注重他们面对的首先是人，而后才是上级主管部门的任务和指标” 2。在教育政策执行过程中加强伦理道德教育，有助于使教育政策产生良好的社会效益。 二、教育政策执行过程中存在的伦理缺失问题 （一）政策不执行 即在教育政策执行过程中，执行主体不真正执行或不见具体的教育政策操作性行为，大部分情况下只是做做样子或只做宣传而已。也就是说教育政策并未落到实处，其结果使教育政策成为一纸空文。以我国推行的素质教育政策为例，一方面，有关素质教育的宣传推广已经持续了十几年的时间，有关部门领导发言必谈素质教育，各级学校也在教学实践中高调宣传素质教育的优势，可谓轰轰烈烈；而另一方面，地区或学校实际上是打着素质教育的
10、旗号实施着新样式的应试教育模式，一切教育围绕考试的思想仍没有发生转变，于是出现了所谓的“素质教育轰轰烈烈，应试教育 扎扎实实”的现象 3。这种换汤不换药的教育现象，严重制约着我国教育整体水平的改善和提高。 （二）执行中有偏差 教育政策的执行是教育执行部门作用于教育政策的过程。作为教育政策执行的主体，教育执行部门扮演着极其重要的角色，对于教育政策能否成功得以实施并取得预期的效果同样至关重要。然而地方教育部门对于政策执行的任意性比较大，就难免会存在在执行过河南师范大学本科毕业论文（设计） 4 程中出现偏差的现象。 教育政策执行中出现偏差的形式有很多，比如： 1.应付性执行，即将教育政策看成是一纸空
11、文，态度上不正视新教育政策的重大意义，对于教育政策的内容和精 神没能很好的理解和领会，在执行过程中依据自己的理解进行宣传推广； 2.外延式执行，就是在对原有政策进行加工的基础上进行执行，主要表现为执行原政策的同时又根据自己的要求将一些额外的政策附加到原政策中去，对原政策的内容加以外延； 3.教条式执行，地方教育执行部门按照原政策的内容 100%去执行，不考虑当地的具体情况，照搬照抄，不能将教育政策适用的普遍性和当地的特殊性结合在一起，造成教育政策在执行过程中困难重重或效果不理想。 （三）变通着执行 新的教育政策大多根据与时俱进，改革旧的不合理的教育现象的目标而 制定。新教育政策的制定，其目的是
12、为了促进教育理念、教育水平、教育方式的创新提高。面对新的教育政策体制，旧的教育体制的既得利益者就会对其变通着执行。它不是对原政策不折不扣的执行，而是对原政策原则和目标部分地或形式上的遵从，是对原政策的一种偏离或反动4。例如，部分教育政策执行部门对于与旧体制相冲突的新政策采取回避或者变相执行；表面执行，实际中按照旧制操作，对于新的教育概念采取模糊其定义，曲解其意思的行为。对于变通执行新教育政策的危害是不言自明的，这种现象严重影响着教育的发展，是教育政策执行过程中伦理问题缺失 的突出问题。 三、教育政策执行过程中伦理缺失的危害性 教育政策伦理是教育政策执行过程中不可或缺的一部分，是贯穿于整个教育政
13、策活动过程中的伦理规范与道德原则系统 5。教育政策的制定过程中必然有一定的伦理意识作为指导，教育政策中所蕴含的伦理价值尺度也直接影响着教育政策执行产生的效果。关于教育政策执行过程中伦理缺失的危害性主要表现在以下三个方面： （一）城乡教育水平差距进一步拉大，教育不公平现象更加明显 目前，教育公平的理念在社会生活中日益受到人们的关注，教育公平问题成为了十分突出的社会问题。传 统的伦理观念注重宣扬人人平等、机会平等等观念，这些观念对于稳定社会、促进发展起着关键作用。同样，在教育政策执行过程中也必须贯彻这一理念，否则教育不公的社会现象就会显现。例如，有关教育执行部门在分配教育资源时，习惯性地按照城乡两
14、种不同的标准进行，这在教育环节中的分配一环就已经产生不公平的因素，以此产生的恶性循环必然造成教育的不公。这种教育的不公平可以分两个方面来看，一是造河南师范大学本科毕业论文（设计） 5 成地区教育不公，即东部与西部教育水平的差距越来越大，城乡之间的教育差距越来越大，两极分化趋势明显；二是社会阶层教育的差距日益拉大，有关资料显 示，高收入阶层的子女大约有 62%能进入重点中学，而低收入阶层特别是农村人口子弟大约有 61%就读于普通高中 6。如果在政策执行中对无视经济水平的差距，这种教育不公的现象将更加明显。 （二）教育行政化趋势更加明显，教育腐败层出不穷 在我国的教育执行体系中，地方教育职能部门掌
15、握着很大的权力，这在很大程度上能使我国的教育更富整体化，各种教育政策得以贯彻执行。但是，这在另一方面也使教育行政化趋势日益增强，“指标式教育”、“计划性教育”的现象严重，在教育计划中制定硬性指标，在教育工作中过多的干预，使得教育活动本 身缺乏灵活性。 教育的行政化也使得教育腐败问题更加突出。教育政策执行的主体往往利用自身的权力，以直接或间接的方式进行权钱交易、贪污受贿，甚至将教育政策加以改变，作为增加财政收入的一种手段。一方面，教育职能部门制定额外的收费条目，强制征收费用，由于收益显著，“乱收费”现象层出不穷；另一方能，一些职能部门工作人员或出于收受贿赂，或为一己私利，利用职务之便将部分学生送
16、入重点学校，这种情况在普通民众眼里早已屡见不鲜，可见泛滥之极。 （三）公众参与的缺失，教育的公信力进一步下降 当前，我国教育政策的制定和执行主要依靠各级教育职能部门来制定和实施，群众个人参与的程度很低，这就突出地表现出在教育政策执行过程中公众参与的缺失。 在我国，公民不能广泛参与教育政策的制定和执行变现在很多方面，一是参与的机会较少，相关调查显示，在教育政策执行过程中，能够经常征求群众建议，听取群众反映的现象很少 7。二是在教育政策执行过程中公民参与的渠道很窄，对于教育政策执行的监督无法很好实行。在现实生活中，公民对于出台的教育政策多是通过电视广播等途径得知，关于执行情况的评价和想法没有广泛的
17、渠道去反映， 这一现象很大的打击了群众对于教育的关注热情，也使教育的公信力下降。 四、教育政策执行过程中伦理缺失的原因 （一）政府政策执行中存在路径依赖现象 历史制度主义是当代西方以经验为基础的政治科学的主要分析范式之一 ， 强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性 8。从历史制度主义的视角分析，政府政策执行中也存在着路径依赖的现象。 政府在执行教育政策过程中，通过不断地探索，形成一定的路径使政策能够得以快速有效的得到执行。然而，在一些情况下，政策执行者有可能依据旧的执河南师范大学本科毕业论文（设计） 6 行路径去执行为适应社会发展而制定的新 教育政策。这种路径依赖具体表现在两个方面：一是执行
18、方式的一贯性，政策执行者无视政策执行的新背景和特殊性，继续按照老的方式去执行；二是对新的教育政策采取消极的态度，抵制其新内容，阻碍其顺利实施。这种现象的存在严重影响了教育政策执行的效果，是政策的执行不彻底，执行有偏差，引起伦理缺失现象的发生。 （二）政府政策执行中的自利行为 公共选择理论是一种以现代 经济学 分析民主立宪制政府的各种问题的学科，公 共选择理论研究政治人物、以及 政府 官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其他类似的社会体制下进行的互动。依据此种理论，有学者就认为，利益是教育政策执行偏离的根本动因；而利益矛盾和冲突是教育政策执行偏离的直接动因
19、 9。因为按照公共选择理论，我们可以将教育政策的制定者和政策的执行者分别认定为出于私利而做出一定行为的个人。教育政策制定者的初衷是为了促进教育水平整体的提高，促 进教育的公平公正，实现社会效益的最大化；而政策执行者所追求的的可能是个人或个别团体的利益，以自身的利益去衡量教育政策的价值，评定政策的具体内容，由此对政策采取不执行、变通式执行、部分执行，使教育政策的社会效应不能真正体现。 （三）政府政策执行过程中存在信息不对称 各级政府在教育政策执行过程中所存在的信息不对称也是造成伦理缺失的主要原因之一。所谓信息不对称，就是指教育政策的制定者与执行者之间由于目标和利益追求的不同以及其他原因所造成的信
20、息差异。造成信息不对称的原因很多，但主要表现在两个方面：一是缘于制定和执行教育政策的不同主体之间利益出发点的差异。一般来说，教育政策的制定者主要是国家或地区教育主管部门，而教育政策的执行者则是基层教育职能部门和各类学校，二者在行政上属于上下级关系。教育政策的制定者希望政策得到切实的执行并达到预期的目标，而基层教育部门及学校则可能 出于地区利益、自身利益甚至于个人利益无视政策的完整性或者选择性执行；二是由于上级主管部门对于基层执行部门缺乏有效的监督和控制，以至于对执行的效果无法做出正确的判断，造成上下级信息的不对称。由于信息不对称，政策委托人（即制定者）对各级政策代理人（即执行者）的执行过程很难
21、进行监督和控制 10。 （四）政策执行者的理性不足 教育政策的执行是教育政策真正实现其价值的重要途径，好的政策必须通过执行才能实现其预期的社会效果。同时，作为政策执行的主体，政策执行者本身的素质也是决定政策执行效果的关键。 河南师范大学本科毕业论文（设计） 7 有限理性理论是指介于 完全理性 和非完全理性之间的在一定限制下的理性，而其主要提倡者 诺贝尔经济学奖 获奖者 西蒙 当年认为，有限理性的理论是考虑限制决策者 信息 处理能力的约束的理论。按照有限理性理论，政策执行者的理性不足也是教育政策执行过程中存在伦理缺失问题的原因之一。这种理性的不足主要表现在职业素质和思想觉悟的欠缺上，现实中生活中
22、，部分政策执行者职业素质不高，对本职工作的认识深度不够，思想观念不能与时俱进，仍停留在原有基础上不求革新，造成对新政策新教育观念认识不足，影响教育政策的全面执行。 五、教育政策执行过程中伦理问题的规避 （一）破除路径依赖 前面已经说过，政策执行过程中存在 的路径依赖现象是造成伦理缺失的重要原因之一，所以说破除路径依赖是我们规避在政策执行过程中出现伦理问题的一种方法。破除路径依赖，首先要使政策执行者充分认识到教育政策执行的重要性，提高政策执行的热情，在此基础上发挥自身的积极性，为实现教育政策更好的得以执行寻找适应社会发展需要的新的执行路径，对旧的执行方式和方法“取其精华，弃其糟粕”，使其在新形势
23、下发挥原有的效果；破除路径依赖不仅仅是对政策执行者的要求，同时也是政策制定者的职责所在，政策上要使执行者充分认识到路径依赖的危害，行动上加大对路径依赖现象打击力度，切实维护教育政策得以有效的执行。 （二）增进政策执行者的公共道德 教育政策的制定是为了社会中大多数人的利益而制定的，代表着公共的利益，所以其本质上属于公共政策。这种属性就要求政策执行者必须有很强的公共道德观念，才能真正执行好具体的教育政策。但现实生活中，政策执行者的道德品质却不尽人意，他们往往把个人的价值观念作为公共价值或政策价值的指南，政策的价值取向如果与政策执行者不一致，得不到执行者的认同，执行政策则会消极抵触 11，这是非常严
24、重的现实问题。所以说，要想规避政策执行过程中出现的伦理问题，增进 政策执行者的公共道德是很有必要的。一方面，政策执行者应自觉提高自己的公共道德意识，并以这种意识指导自己的日常工作，切实保证教育政策的执行；另一方面，上级教育主管部门也必须重视政策执行者的公共道德意识，加强执行者队伍建设，将执行者公共道德意识的强弱纳入到日常考核中。 （三）加强对政策执行的检查与督导 加强对教育政策的检查和督导是促进教育政策得以有效执行的保障。通过政策的监督和检查可以发现政策自身的缺陷和在执行中出现的问题 ,进一步修订和完善政策 12。英国河南师范大学本科毕业论文（设计） 8 学者米切尔黑尧也曾说过：“政府和立法系
25、统中充斥 着过度的自由裁量权，需要加以限制、规范和制约” 13。“自由裁量权”所指的背后就是政府行为缺乏有效检查和督导。在我国，教育政策的制定和执行主要是政府部门完成的，对于执行的过程和结果也主要是政府自身去做，这就势必会出现腐败和舞弊行为，造成恶性循环。因此，建立高效可行的监督机制是十分必要的。对此，我们可以从三个方面着手：一是上级教育主管部门必须认真制定对基层教育部门和学校对教育政策执行的督查方案，有必要将这种检查和督导制度化、常态化、规范化；二是政策执行者也应该自觉执行好教育政策，并增加日常工作的透明度，及时 反映执行情况；三是政府部门要通过宣传推广，提高广大群众对教育政策的关注，增加他
26、们的积极性，自觉接受人民群众的监督，充分利用人民群众的参与，建立督查政策执行效果的长效机制。 （四）建立健全问责机制 政府职能部门内部的运作需要有一定的规章制度来确保进行，因为从教育行政管理的角度和教育政策执行的角度看，由于相关制度规则不明确、不够详细致使执行机构及其人员具有过多的自由裁量权 14。这种自由裁量权的存在势必会造成工作中的隐患。因此，建立健全问责机制对于规避政策执行过程中出现的伦理问题也是必不可少的。政策执行 部门可以制定一个详细的责任分工，使执行人员能够充分认清自己的职责任务，避免出现分工不清，职责重叠现象。此外，制定清晰的奖罚准则也很重要，一方面可以使工作按制度进行，另一方面
27、也是对执行者的一种激励或者鞭策，提高他们工作的积极性。教育部门在建立和健全问责机制时应充分征求来自人民群众的意见和建议，避免“两耳不闻，闭门造车”，使建立健全问责机制落到实处。 河南师范大学本科毕业论文（设计） 9 参考文献 1刘世清 .论建国以来我国教育政策的伦理取向及其演变机制 A.“公平、均衡、效率 多元社会背景下教育政策”国际研讨会论文集 C,2008:44-53. 2史翠苹 .我国教育政策伦理的现状及其成因 J.萍乡高等专科学校学报 ,2008(01):53-56. 3张爱阳 .素质教育政策执行失真的制度环境分析 J.教育与职业， 2008(02):42-43. 4庄垂生 .政策变通
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