1、1国家标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范（征求意见稿）编制说明一、编制背景及意义（一）编制背景农村河道（包括池塘、塘坝、沟渠等，下同）整治及管理维护是美丽乡村建设以及农村公共服务运行维护的重要内容。根据国家水利部和国家统计局 2013 年发布的第一次全国水利普查公报数据，我国流域面积在 50 平方公里及以上河流有 45203 条，流域面积 100 平方公里及以上河流有 22909 条。农村河道一般属于中小河流的支流及末端河道，分布广泛，数量更是多不胜数，普遍没有列入国家或地方的河道管护名录。这些渠道不仅承担着农业灌溉排涝、调蓄分洪、船舶运输等功能，也是农村地区生态环境的重要载体，对农业生
2、产、农村生态、农民生活等具有重大影响。目前，随着我国农村经济的快速发展，农村河道功能退化、水质恶化、环境脏乱差现象日趋严重。导致这一状况的主要根源是：（一）农村河道环境整治及管理的机制不够健全，缺乏管护或管护不到位的问题还比较突出。国家耗费大量的人力、财力、物力开展河道整治，但由于缺乏长效管护机制，致使整治成果得不到有效保持，一些堤防工程及设施常因疏于管护而产生安全隐患。目前河长制虽已全面推行，但实施效果各地仍然差距较大，参差不齐。（二）部分地区小型分散的工业废水和生活污水直接排入河道，导致水体污染突出，水质严重恶化；农村河道周边垃圾堆积，脏乱差的现象比较普遍；平原地区，水体流动性差的农村河道
3、易出现富营养化，破坏当地水生态系统，致使人居环境质量下降。（三）因部分岸坡发包耕种造成水土流失，河岸坍塌严重；秸秆下河、一些有害水生植物向河中蔓延以及枯萎芦苇长年不割造成沉积等，致使河床淤积的速度加快，引排功能严重退化。（四）有些地区为防止污水入侵或外渗而设置拦污坝，或者由于路桥等基础设施建设不配套、水面承包养殖、涉河施工围堰清除不彻底等原因，导致河道坝头坝埂较多，使得河道障碍重重，水流难以通畅。上述种种，严重制约了农村和农业的可持续发展。党中央、国务院对“三农”问题高度重视。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并提出了“生产发展、生活2宽裕、乡风文明、村容整洁、管理
4、民主”的总体要求。2009 年，水利部、财政部启动了全国重点中小河流治理工作。2010 年中共中央国务院印发了关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见（2010 年中央一号文件） ，要求“稳步推进农村环境综合整治，开展农村排水、河道疏浚等试点” 。2015 年 5 月，中共中央、国务院印发了关于加快推进生态文明建设的意见(2015 年 4 月 25 日)，强调要加快美丽乡村建设，强化山水林田路综合治理。同年 11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发深化农村改革综合性实施方案，要求健全农业标准化生产制度，推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制，规范基本公共服务标准体系，
5、促进城乡区域标准水平统一衔接可持续。根据党中央、国务院的统一部署，国家标准委、财政部围绕美丽乡村建设、农村公共服务运行维护和农业社会化服务三个方面在全国范围开展农村综合改革标准化试点，并提出制定涵盖建设、管理、维护、服务及评价等各环节的标准，旨在发挥标准化对农村综合改革的支撑作用，进一步规范农村综合改革，改善农村公共服务质量，提高农村社会管理水平，改善农村生产生活条件。（二）意义农村河道整治完成后，面临的一个重要任务是如何巩固整治成果，形成长期有效的农村河道管理和维护机制。目前，越来越多的乡镇在积极开展河道管护工作，特别是随着美丽乡村建设的进一步深入，广大村民对改善农村生态环境的呼声越来越高，
6、对加强农村河道管理与维护的要求也越来越强烈。相形之下，农村河道管理制度缺失，维护无据可依，给开展这一工作带来了诸多不便，亟需出台相应的标准进行指导，实现规范化管理与维护。研究制定国家标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范正是顺应这样的形势，满足现实的需要。这一标准的制定和实施，对规范农村河道管护行为，探索、积累可复制、可推广的新做法、新经验，提高农村河道管护水平，推动美丽乡村建设，具有非常积极的意义。二、任务来源32015 年 2 月，江苏省质量和标准化研究院通过江苏省质量技术监督局向国家标准委申报了农村（村庄）河道管理与维护规范国家标准项目，并于 2015 年 12 月获得立项（项目编号：
7、20154157-T-424）。三、编制过程标准编制工作主要分三个阶段：第一阶段：前期预研1、2014 年国家标准委和财政部联合下发了关于下达农村综合改革标准化试点项目的通知，正式批准我省扬中市、靖江市、东海县承担江苏省国家农村综合改革（村级公共服务运行维护）标准化试点工作。按照国家标准委、财政部的总体部署，我省围绕农村基础设施、村容村貌、环境卫生、河道管护、小型水利设施、绿化等村级公共服务运行维护标准化工作开展先行先试。其中，在农村河道管理与维护方面，通过摸索研究，制定了规范，强化了管理，实现了试点市县河面清洁、河坡整洁、河道通畅的管护目标。试点项目完成后，我省对农村河道标准化管理与维护成果
8、进行逐步复制推广，并进一步总结经验，完善管护制度。在此基础上，研究制定了江苏省地方标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范 。该标准的发布实施对改善我省农村河道环境，建设美丽乡村，起到了很好的促进作用。2、江苏省地方标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范发布实施后，省质量和标准化研究院对标准的内容及其实施效果作了深入分析，包括开展相关的文献调研，召开标准研讨会，研究在全国范围内运用标准化手段加强农村河道的管理与维护，以改变目前我国农村河道脏乱差及功能退化等问题，提出了申报国家标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范的设想及项目提案。第二阶段：成立起草小组、确定工作计划及标准框架2015 年
9、12 月，项目任务下达后，江苏省质量和标准化研究院联合南京水科院及扬中市河道管理所成立了标准起草组，制定了工作进度计划，并开展起草标准的前期准备工作。第三阶段：标准起草41、文献调研。2015 年 11 月- 2016 年 2 月，起草组根据之前对国家及各省市发布实施的河道管理条例、管理办法及相关政策文件的研究和对比分析结果，重点考虑从河道监督管理、河道整治与建设、河道清障、采砂管理、河道利用、河道保护等方面提炼全国河道管理与维护的共性问题，确定标准要素。同时参考相关国家和行业标准，形成了国家标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范工作组讨论稿第 1 稿（标准基本框架），内容主要包括术语和定义
10、、管理要求、维护要求和考核等章节。其中，管理要求一章包含水源管理、岸线管理、防洪排涝管理、灌溉管理、采砂管理、河闸管理、涉河建设项目管理、资金管理、宣传管理、档案管理；维护要求一章包含护岸、清淤清障、垃圾处理、河闸。2、东部及中部地区实地调研。2016 年 7 月至 12 月，起草组选择较有典型意义的我国东部苏浙皖地区以及中部湖北省开展实地调研，先后走访了江苏省扬中市油坊镇同德村及东台市五烈镇甘港村、浙江省安吉县报福镇深溪坞村、安徽省淮北市烈山区烈山镇榴园村、湖北省宜城市水务局五个乡村和相关部门。目的是了解平原河网地区、丘陵山区以及湿润半湿润地区的农村河道管护情况。调研过程中，起草组走访了农村
11、河道管理现场，并召开了由市县、乡镇和行政村河道管护人员广泛参与的座谈会，详细了解了农村河道管护的范围界限、管护工作现状、管理方法、当地的一些做法和经验、存在的主要问题等，并就农村河道定义、管理范围、界限、管理内容进行了讨论，听取当地意见。基于东部及中部实地调研情况，起草组对标准的框架内容作了较大幅度的调整。一是将本标准的适用范围限定在行政村（社区）管辖的河道（包括池塘）；二是增加了“总体要求”一章；三是删除了“维护要求”一章中的“垃圾处理”和“河闸”等有关内容。经过多次内部讨论，反复修改，形成了工作组讨论稿第 2 稿。3、专家咨询及研讨。2016 年 10 月 21 日，作为标准起草牵头单位，
12、江苏省质量和标准化研究院组织召开了国家标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范（工作组讨论稿）研讨会。会议邀请了江苏省水利厅、中科院南京地理与湖泊研究所等单位的专家。会上，专家们就农村河道管护的现状与任务，以及标准讨论稿的结构和内容等开展了认真研究讨论，并建议进一步研究标准涉及的对象及范围、厘清农村河道定义和分级分类、5明确责任主体，重点从河道的功能及开发利用方面强化管理和维护。会后，起草组根据专家意见对标准讨论稿作了调整，一是增加了“管护职责”一章，内容包括机构职责和人员职责；二是将“管理要求”和“维护要求”两章合并为“管护要求”，内容包括：水源管护、河道防洪排涝及灌溉管护、河道环境管护、河
13、道开发利用。在修改完善的基础上，形成了工作组讨论稿第 3 稿。2017 年 3 月 3 日，标准起草组就国家标准农村（村庄）河道（塘）管理与维护规范（工作组讨论稿第 3 稿）组织召开了第二次专家研讨会，邀请了中科院南京地理湖泊所、河海大学、江苏省水利厅、江苏省环科院等单位的专家参加了讨论。专家们对标准讨论稿的结构和内容等提出了修改意见和建议，主要包括：1）标准的内容应兼顾全国各区域农村河道的特点，体现地域特征；2）在“农村（村庄）河道”的定义中不要涉及河道的功能；3）“总体要求”一章应着重从管护主体、管护内容、管护机制等方面提出相应的要求；4）“管护要求”一章建议从卫生保洁、涉河设施、河岸绿化
14、等方面提出相应的要求。会后，起草组要根据专家意见，对标准讨论稿作了进一步修改，形成了工作组讨论稿第 4 稿。4、西南、西北及东北地区实地调研。2017 年 5 月，起草组选择我国西南、西北及东北地区开展进一步实地调研，先后走访了四川新津、陕西榆林和吉林临江等地，了解我国西南湿润地区、西北高原干旱地区和东北寒冷地区农村河道管护的实际情况及标准化需求。新津县水务局在农村河道管护方面的工作主要是巡查，发现问题后交属地乡镇处理，乡镇负责农村河道的日常保洁任务；榆林市由于农村地广人稀，水资源匮乏，且河道季节性明显，因而在农村河道管护方面难度较大；临江市重点解决的是农村河道乱挖乱采及清淤清障问题。起草组根
15、据调研过程中所了解的情况对标准讨论稿的内容作了进一步修改补充，特别是对河道检查的内容和要求作较大的调整，同时对标准的结构也作了进一步优化，删除了第 5 章“管护职责”中有关“机构职责”的内容，并将章标题“管护职责”修改为“管护人员”，即只对河道管护人员明确职责，并提出相应的要求，不对管护机构提出职责要求（理由见“四、主要技术内容及确定依据”）。另外，将第 6 章的标题“管护要求”调整为“管护内容、范围及要求”。在此基础上，形成了工作组讨论稿第5 稿。5、2017 年 11 月 17 日，标准起草组邀请北京、江苏、浙江、河南、6陕西、云南等水利及标准化方面的专家，对国家标准农村（村庄）河道（塘）
16、管理与维护规范（工作组讨论稿第 5 稿）进行了第三次专家研讨。专家们对标准的适用范围、河道管护的责任主体、某些技术内容等提出了修改意见和建议，主要包括：1）标准的适用范围不宜涉及水面、岸坡、堤防等局域性措辞，由于无法穷举，所以越具体越无法全面涵盖；2）对“农村（村庄）河道（塘）”的定义，有专家建议采用“内涵+外延”的方式表述，将其修改为“流经或分布在广大农村地区，直接为农村生产、生活、生态服务的河流、小型湖泊和沟塘。”但也有专家对此提出异议，认为应该明确在本标准中“农村（村庄）河道（塘）”的概念是指村庄周边的影响村民生产、生活的河塘。因此，建议将其定义为“乡镇及以下的，临村、绕村和穿村的为农村
17、生产、生活、生态服务的河道、池塘、塘坝、沟渠。”3）补充了术语和定义“附属设施”。4）“总体要求”一章的起点应稍高一些，建议补充：“应保障水安全、保护水资源、改善水环境、修复水生态产、营造水景观、彰显水文化”。也有专家提出，要明确做到“河面清洁、河坡整洁、河道畅通”。会后，起草组要根据专家意见，再一次对标准讨论稿作了修改，形成了本标准的第 6 稿（征求意见稿）。第 6 稿的标准结构为：第 1 章 范围；第 2 章 规范性引用文件；第3 章 术语和定义；第 4 章 总体要求；第 5 章 管护人员；第 6 章 管护内容、范围及要求；第 7 章 档案管理；第 8 章 评价与改进。四、主要技术内容及确
18、定依据本标准主要技术内容的确定依据为中华人民共和国水污染防治法（2008 年 2 月 28 日修订）、中华人民共和国河道管理条例（2011 年1 月 8 日修正）、中华人民共和国水法（2016 年 7 月 2 日修订）、中华人民共和国防洪法 （2016 年 7 月 2 日修正），以及中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 （2010 年中央一号文件） 、中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见(2015 年 4 月 25 日)、中共中央办公厅国务院办公厅关于深化农村改革综合性实施方案 、中共中央办公厅、国务院办公厅关于全面推行河长制的意见（2016 年
19、 10 月 11 日）、水利部关于加强河湖管理工作的指导意见（2014 年 3 月 21 日）等文件精神及实地调研情况。71、对标准的适用范围的确定。我国幅员辽阔，东南沿海与西北内陆因地理、气候特征不同，造成平原地区与丘岭山区、湿润地区与干旱地区等各类河道的特点迥异，加之全国各地对河道管护的人、财、物投入参差不齐，要按照统一标准对全国所有县级以下河道进行管理维护，难度相当大。有专家建议将标准的适用范围限定为“适用于具有农业生产、生活、生态等公共服务功能的临村、绕村和穿村河塘沟渠及附属设施的管护。”即把关注的重点放在解决村庄周边的河塘沟渠的管护问题。但这一范围限定带来的问题是，村庄与村庄之间的不
20、“临村、绕村和穿村”的河塘沟渠，本标准不能覆盖，会导致管护盲区。鉴于此，起草组经过研究讨论，将标准的适用范围明确为“适用于农村（村庄）河道（塘）及其附属设施的运行管护”，一是与标准的名称保持一致，表明适用于“农村（村庄）河道（塘）”；二是不作物理空间上的限定，避免管护盲区。2、对“农村（村庄）河道（塘）”这一术语和定义的处理。在标准研讨会上，有些专家提出，对什么是“农村（村庄）河道（塘）”应给出定义。起草组检索、查阅了国家和地方有关河道的法律法规、规章以及相关文献，咨询有关水利专家，未获得关于什么是“农村（村庄）河道（塘）”这一概念的权威表述。对什么是“河道”，在中华人民共和国河道管理条例以及
21、各省市的“河道管理办法（或条例、规定）”中均没有给出明确的定义。现代汉语词典（第 6 版，商务印书馆）对“河道”的定义是“河流的路线，通常指能通航的河。”辞海（1999 年版）对“河道”也没有给出解释。在研究过程中，起草组原先将“农村（村庄）河道（塘）”定义为“由县（市）、乡镇及行政村管辖的具有防洪、排涝、引水、蓄水、农业灌溉、饮用水源和环境净化等功能的河道（包括农村池塘、沟、渠）。”后又修改为“具有防洪、排涝、引水、蓄水、农业灌溉、饮用水源和环境净化等功能的农村河流及其两岸堤防之间水面、边滩、沙洲，包括村庄所属的池塘。”在标准研讨会上，专家们针对上述定义提出了各自的看法和主张，建议在定义中不
22、要提及河道的功能。起草组根据专家意见对这一概念作了进一步研究，认为“农村”“村庄”“河道（塘）”这些概念的内涵大家都“一看就懂”，仅是对概念的外延存在认识上的差异，有着不同的理解。鉴于这一情况，为了阐明本标准仅针对县级和乡级及以下的、未列入国家和省市河道管护名录的河道（包括村庄河塘沟渠）开展管理和维护，起草组决定采用外延定义的方式，将“农村（村庄）河道（塘）”定义为“县8级及乡镇级河道以及村庄池塘、沟渠的总称。”着重从河道的分类和外延上对“农村（村庄）河道（塘）”的概念进行阐释。在 2017 年 11 月召开的标准研讨上，有专家建议将“农村（村庄)河道（塘）”定义为“流经或分布在广大农村地区，
23、直接为农村生产、生活服务的河流、小型湖泊和沟塘。 ”但也有专家对此提出异议，认为所有河流基本上都流经农村，在定义中强调“流经或分布在广大农村地区”没有必要，也不合适，因为这样会把流域性河道也纳入定义范围，并建议将其定义为“乡镇及以下的，临村、绕村和穿村的为农村生产、生活、生态服务的河道、池塘、塘坝、沟渠。”。起草组综合了专家们的意见，最后将其定义为“具有农业生产、生活、生态等公共服务功能的县级、乡级河道及农村（村庄）河塘沟渠的总称。 ”3、“总体要求”一章中有关内容的确定。在“总体要求”这一章，标准起草组着重从河道管护目标、管护制度及机制、分级分类、宣传教育等方面提出几点原则性要求。其中，对河
24、道管护目标的确定，起草组参考了水利部关于加强河湖管理工作的指导意见中的“河畅、水清、岸绿、景美”等要求，并结合目前所提倡的“水文化建设”、“水生态发展”，最终将总目标确定为“水清流畅、岸绿景美、功能健全、人水和谐”。关于“河长制”在标准中的体现及表述问题。在标准起草过程中，有专家认为，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于全面推行河长制的意见、水利部和环境保护部的贯彻落实实施方案以及各省市有关推行河长制实施意见，对河长的工作职责、工作任务、工作要求等已经作出了明确规定，因而在本标准中不需要再涉及这方面的内容；也有专家认为，目前“河长制”正在全国范围大力推行，本标准应适应现实需要，增加相关方面的
25、内容。鉴于此，起草组综合了专家的意见，在本标准的“总体要求”中，提及了“落实河长制”,而没有对相关内容作重复和展开表述。针对第 4.3 条“落实管护经费”，讨论时，鉴于标准的内容一般不涉及经费方面的要求，部分专家建议不要将其列入标准中，但多数专家建议列入，理由是河道管护涉及面广、工作量大，没有经费保障，工作不易落实。从调研情况看，很多地方均存在因经费不足而导致河道管护不到位的问题，反映比较强烈。为此，起草组在形成标准征求意见稿时，保留了落实经费这一条。94、“管护人员”一章的内容确定。在前期讨论时，起草组将这一章的标题确定为“管护职责”，下分“机构职责”和“人员职责”。同时，根据当前实行的“河
26、长制”，在标准中列入了河长的职责。但在研讨会上多数专家建议删除“机构职责”及“河长的职责”部分。理由是，如果在标准列出“机构职责”，将会涉及多个主管部门，本标准无法协调；河长的职责在中办、国办关于全面推行河长制的意见中已经明确，无需重复。因此，本标准仅针对操作层面的“管护人员”列出了相应的职责及要求。5、“管护内容及范围”一章中有关内容的确定。这一章是本标准的重点内容，别从管护内容、管护范围、管护要求三个方面作出了相应的规定。由于地理位置、气候因素等原因，全国各地农村河道管护的范围、内容、方式方法差异性比较大，因而在起草条文时，尽可能以通常的做法为依据，以满足标准的普适性。其中，河道的管护范围
27、，国家河道管理条例中明确：有堤防的河道为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地；无堤防河道为根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。很多省市的河道管理办法或管理条例中沿用了这一范围界限，但也有部分省市根据本地的河道特点规定了不同管护范围，明确了具体的界限，如山东省实施办法规定，“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区、两岸堤防及堤脚外侧 5 至 10 米的护堤地；无堤防的河道其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位划定。”在研究确定河道管护范围时，起草组采纳了浙江省河道管护专家的建议，在标准中明确，对有堤防的河道，其管护范
28、围沿用国家河道管理条例的相关规定；对无堤防的河道，作一些细化，即：（1）平原地区无堤防县级河道，其管护范围为两岸之间水域、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸不少于 5m 的区域，其中重要的行洪排涝河道，护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于 7m；（2）平原地区无堤防乡级及以下河道，其管护范围为两岸之间水域、滩地（包括可耕地）、行洪区以及护岸迎水侧顶部向陆域延伸部分不少于 2m 的区域；（3）其他地区无堤防河道，根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定；（4）河道的具体管理范围，由县（市、区）人民政府根据有关规定，结合各地实际情况划定。这样划定的理由，一是与国家河道管理条例中有关管
29、理范围的要求10基本保持一致，同时满足大部分省市的相关要求，二是根据某些省市的通行做法或河道特点，给出最低的范围限值，以便于管护操作。6、“管护要求”一章中有关内容的确定。对于管护要求，起草组分别从河道检查（包括日常检查、定期检查、特别检查、问题处理、检查记录）、绿化及生态环境维护、河道保洁、清淤疏浚、设施管护等方面提出相应的要求。第7.2条“绿化及生态环境维护”。这一条主要是对岸坡绿化和河道水体生态提出相应的要求。“岸坡绿化”与“水体生态”这两个概念在内涵和外延上存在一定的交叉，即都包含植物种植的问题。本标准的条文中同时提及这两个概念，仅是想分别强调对岸坡绿化的管护和对水体生物的管养。第7.
30、3条“河道保洁”。为了防止动物疫病流行对农村人、畜、环境造成危害，特地增加了“应对河道内病死动物及产品进行无害化处置”这一要求，见第7.3.5条。其依据是中华人民共和国动物防疫法。该法规定，“动物产品”是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。第7.4条“清淤疏浚”。河道的清淤疏浚属于水利工程建设范畴，通常需要专业的工程公司来完成。但水利部和环境保护部在贯彻落实实施方案中强调了“对农村河道，要加强清淤疏浚、环境整治和水系连通。”鉴于河道的清淤疏浚与河道的管护息息相关，本标准针对清淤疏浚工作提出了一些原则性要求，以期将河道清淤疏浚与河道管护相结合，改善河道的整体功能。6、“档案管理”。这一章主要对建立河道管护工作档案和管理方式信息化等方面提出要求。7、“评价与改进”。这一章主要从内部评价和外部评价两个方面进行考虑，如建立内部考核机制、开展公众满意度测评、公布投诉途径及受理方式以及根据评价结果对河道管护工作进行持续改进等。五、与现行法律、法规、标准的协调性标准中的技术指标符合中华人民共和国水法（2016 年 7 月 2 日修订）、中华人民共和国河道管理条例（2011 年 1 月 8 日修正）、中华人民共和国水污染防治法（2008 年 2 月 28 日修订）、中华人民共
