1、 1 行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定条文解读第1条 【立法目的及立法依据】为严肃机构编制纪律，惩处机构编制违法违纪行为，保障机构编制管理规定的贯彻实施，根据中华人民共和国行政监察法和行政机关公务员处分条例、国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例及其他有关法律、行政法规，制定本规定。【解读】本条是关于暂行规定立法目的和立法依据的规定。一、暂行规定的立法目的立法目的是指一部法律法规的宗旨，对于确定法律的基本原则、制度设计和条文拟订具有重要指导意义。暂行规定的立法目的是严肃机构编制纪律、惩处机构编制违法违纪行为、保障机构编制管理规定的贯彻实施。1.严肃
2、机构编制纪律。纪律，是指一定社会组织为了维护该组织的利益，实现该组织的宗旨，保证工作的正常进行而制定的、要求每一个成员共同遵守的行为准则。机构编制纪律，是 2 为保障实现行政机关机构编制管理的目的，维护行政机关机构编制管理秩序，要求每一名行政机关工作人员遵守的纪律。机构编制工作在日常管理和改革中，逐步形成了较为清晰的纪律要求，比如严禁超编进人、严禁擅自超职数配备干部、严禁干预下级机构编制设置、严禁事业单位分类改革期间违规新批承担行政职能的事业单位、严禁机构改革期间突击提拔干部，等等。行政机关工作人员在机构编制工作中必须严格遵守纪律要求，接受纪律约束，不越雷池一步。2.惩处机构编制违法违纪行为。
3、行政处分，是追究责任的重要手段。行政机关工作人员处分制度，是行政机关惩戒制度的重要组成部分，是行政机关自我监督的一项重要制度。机构编制是国之重器，机构编制审批和配置权属于公权力，具有强制力保证，必须接受监督制约。行政机关工作人员发生机构编制违法违纪的行为，必须给予相应惩戒，强制纠正违法违纪行为，强化纪律责任意识，以保证行政机关及其工作人员依法行政，恪尽职守。3.保障机构编制管理规定的贯彻实施。精简、统一、效能原则，是机构编制工作的基本原则。机构编制管理有严格的权限和程序，工作必须严格执行规定，不得违反和变通。根据行政机关公务员处分和机构编制监督检查有关规定，对于拒不执行机构编制法律法规，或者违
4、反规定的行为，可以予以纠正或建议有权机关纠正，并追究相关责任人的责任。 3 二、暂行规定的立法依据本法的立法依据是中华人民共和国行政监察法和行政机关公务员处分条例、国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例及其他有关法律、行政法规。行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分工作，是行政监察，以及行政机关公务员处分工作的一部分。中华人民共和国行政监察法规定了行政监察的对象、原则、监察机构、监察程序和法律责任等, 是监察机关依法开展行政监察工作的基础性、主干性法律。行政机关公务员处分条例具体规定了处分的原则、设定、种类、适用、权限和程序，各类违法违纪行为构成等。暂行规定是中
5、华人民共和国行政监察法和行政机关公务员处分条例的下位法，是行政机关处分制度在机构编制工作中的具体化。同时，机构编制监督检查是机构编制工作的重要组成部分。暂行规定又是国务院行政机构设置和编制管理条例、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例的下位法。国务院行政机构设置和编制管理条例规定了国务院行政机构不得干预地方各级人民政府机构编制工作的情形,并对违反机构编制管理的行为规定了处罚措施。地方各级人民政府机构设置和编制管理条例对地方机构编制管理的原则、监督检查、法律责任等方面作出了明确规定。暂行规定是对两个条 4 例有关监督检查规定的具体化。三、机构编制监督检查制度建设情况近年来，机构编制部门把制度建
6、设作为监督管理的重要支撑和保障，按照“先易后难、先程序后实体、先党纪后政纪”的思路，稳妥有序推进机构编制监督检查制度建设。推动出台了机构编制监督检查工作暂行规定、机构编制违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释、暂行规定、关于纪检机关和机构编制管理机关在查处案件中加强协作配合的通知、机构编制“12310”举报受理工作规定等一批制度。同时，出台相关文件规定，推动机构编制纳入巡视、审计等工作机制。这些规定有效衔接，形成了既有程序性规定又有实体性规定、既有党纪处分又有政纪处分、既有综合性规定又有专项规定的较为完整的机构编制监督检查制度体系，为开展监督检查工作提供了依据。各级编办以制度建设为依
7、托，不断加强监督检查工作。定期开展全国机构和编制核查，全面推进机构编制实名制管理，结合巡视、审计、干部监督和国务院大督查等工作进行专项检查。建立健全“12310”网上举报受理工作，扩大违规违纪问题发现渠道。加强机构编制纪律宣传教育，举办各类培训班，编印纪律宣传材料和监督工作指南。加大对违规违纪案件查处和通报力度，以点带面发挥警示教育作用。针对典型突出的机构编制违规违纪问题精准发力、严肃查处和追究责任，让禁令生 5 威。中央一级重点查处违规干预下级机构编制问题，地方重点查处市县典型问题。自2005年底设立“12310”举报电话以来，中央编办共接到举报数十万件，对涉及机构编制工作的有效举报问题进行
8、了立项查处和纠正处理，一批责任人受到了党纪政纪处分或者组织处理，较好地维护了机构编制纪律的严肃性。第二条 【适用条件及处分权限】有机构编制违法违纪行为的行政机关工作人员，应当承担纪律责任的，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分。单位有机构编制违法违纪行为，需要追究纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分。法律、行政法规、国务院决定和国务院监察机关、国务院人力资源社会保障部门制定的处分规章对机构编制违法违纪行为的处分另有规定的，从其规定。【解读】本条是关于暂行规定的适用条件、处分权限和法律法规优先适用的规定。1、关于暂行规定的适用条
9、件主要有两个条件，一是机构编制违法违纪行为主体只能是行政机关及其工作人员，除此以外，不能适用于其他国家机关 6 及其工作人员。行政机关违法违纪的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。暂行规定的适用范围主要是行政机关，没有将法律、法规授权的具有公共管理职能的组织中从事公务的人员、国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员，以及国家行政机关任命的其他人员纳入，主要是考虑分类推进事业单位改革正在进行，今后将根据改革进程适时加以规范。二是有机构编制违法违纪行为，应当承担纪律责任。对于违反机构编制以外的法律法规和纪律，或未明确规定应当追究纪律责任的违法违纪行为，可以通过其
10、他方式处理，不适用暂行规定。二、关于单位机构编制违法违纪的规定实践中，许多机构编制违法违纪行为都是以单位名义作出或集体决策的。明确单位机构编制违法违纪行为的处分规定，为严肃查处机构编制违法违纪行为提供了法律依据。单位机构编制违法违纪，是指行政机关及其内设机构、派出机构经单位领导班子集体研究决定或者由负责人员决定实施的机构编制违法违纪行为。单位机构编制违法违纪的纪律责任的承担人，是单位负有责任的领导人员和直接责任人员。直接责任人员，是指直接实施了违法违纪行为，造成了损失或者危害的行政机关公务员，一般是指单位违法违纪行为的直接实施者。负有责任的领导人员是指担任一定的领导职务，直接作出或参与作出违法
11、违纪行 7 为的决策，或者疏于管理，对造成的损失或者危害负有责任的行政机关各级领导人员。三、关于机构编制违法违纪行为的处分权限根据行政机关公务员处分的一般要求和本条规定，机构编制违法违纪行为的处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限依法作出。关于管理权限，包含两层含义，一是案件管辖权，二是处分种类的批准权。按照权责一致原则，处分决定权同人事管理权限应当一致，不能相互冲突。对于给予由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生或者决定任命的行政机关公务员处分，特别是给予撤职、开除处分的，需要按有关规定办理。四、关于法律法规优先适用的规定本条规定对法律法规的优先适用作出了界定。法律、行政法规、国务院决定
12、的法律位阶高于部门规章，按照上位法优于下位法的原侧，这些法律法规对机构编制违法违纪行为的处分另有规定的，从其规定。同时，按照特别法优于一般法的原则，国务院监察机关、国务院人力资源社会保障部门制定的处分规章对机构编制违法违纪行为的处分另有规定的，从其规定。第三条 【违规设置机构的处分】超机构限额设置机构或者变相增设机 8 构，擅自设立机构、加挂机构牌子或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。【解读】本条是关于机构设置方面的规定。一、机构设置机构，指在行政管理领域中具有一定行政管理职能、党
13、务管理职能、公益服务职能或其他管理、服务职能的机关、事业单位及其他组织。目前，列入机构编制部门管理的机构主要有各级党政机关，人大、政协机关、法院、检察院，各民主党派机关，群众团体机关和各级各类事业单位等。机构设置，指党委、政府和机构编制管理机关依法设立组织机构的行为，具体包括确定机构的数额、性质、名称、规格、职责等。机构设置的原则：一是科学配置职责。从管理实际出发，合理设置机构，完善机构运行机制。二是机构精简。将职责相同或者相近的部门综合设置，减少因机构横向设置过细造成的部门间职责交叉和重叠，实现机构精简。三是动态调整。根据经济社会发展的变化，以及政府履行职责的需要，有增有减，适时调整。行政机
14、构设置实行审批管理。国务院行政机构设置和编制管理条例第十四条规定，“国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方 9 案，报国务院批准”。第十六条规定，“国务院行政机构及其司级内设机构的名称应当规范、明确，并与该机构的类型和职能相称。国务院行政机构及其司级内设机构不得擅自变更名称”。地方各级人民政府机构设置和编制管理条例第九条规定，“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准”。事业单位设置实行审批和登记两种方式。事业单位登记管理暂行条例第三条规定，事业单
15、位经县级以上各级人民政府及其有关主管都门批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。二、违规设置设构因为机构设置违法违纪行为影响较大、造成的后果较严重，在机构编制违法违纪行为分类中，一般把机构设置违法违纪行为排在第一条。机构设置方面的违法违纪行为主要包括九种情形：一是超机构限额设置机构；二是变相增设机构；三是擅自设立机构；四是擅自加挂机构牌子；五是擅自变更机构名称;六是擅自变更机构规格；七是擅自变更机构性质;八是擅自变更机构职责；九是擅自变更机构权限。下面，就有关事项作一些说明：关于机构限额。机构限额是指行政机构的限额。根据有关规定，国务院行政机构根据国民经济和社会发展的需要设置，地方各级政
16、府行政机构的设置采取“限额管理”的方式，控制 10 在限定的数额内。在地方政府机构改革时，通常分别对省、自治区、规模比较小的省份、直辖市的政府机构，以及大城市、中等城市、小城市和县级政府机构数量作出具体规定。这些数量，即为机构限额，不得突破限额设置行政机构。实践中，有些地方采取变相方式增设机构等方式，规避限额约束。关于机构名称。按照有关规定，一般省级政府机构中与国务院部、委对应的称厅、委（直辖市称局、委），原则上为正厅级，与国务院直属机构对应的称局，原则上为副厅级。地级市政府机构一般称委、局，除中央另有规定外，均为处级。县级机构称局，为科级。事业单位机构一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等，不称厅、局、公司、学会等。近年来，事业单位使用行政机构名称，或者行政机构超规格使用机构名称的情况时有发生。关于议事协调机构及其办事机构。中央要求，严格控制议事协调机构的设立，可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。但从实际情况看，滥设议事协调机构及其办事机构现象在一些地方还不同程度存在。从行为性质上讲，机构设置方面的违法违纪行为属于行
