1、1第二讲 公共管理的理论与实践的发展学习要点： 公共管理的管理学思想渊源公共管理的经济学思想渊源公共管理学的两个发展阶段各国的新公共管理实践对新公共管理的评析第一节 公共管理学的理论渊源重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。一、管理理论（一）古典学派理论弗里德里克泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济” 。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。（二）行为学派理论通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益
2、的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。（三）决策学派理论决策学派以赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的另一位代表人物查尔斯林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。（四）系统学派理论系统学派以切斯特巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪 6070 年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论， （五）新管
3、理主义理论新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1. 企业再造理论。 所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2. 虚拟企业。 虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。3. 学习型组织。 所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的
4、、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织2成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论公共选择理论（Public choice theory ）产生于 20 世纪 40 年代末，到 60 年代末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论认
5、为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择具有 3 个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。政治市场和经济市场在交易上存在着 3 个重要差别。公共选择理论对公共管理学的 3 个理论启示。（二）政府失败论“政府失败” （Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓“政府失败”
6、，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论” 。1. 公共决策失效。相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。 （
7、2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应” 。（5）选民的“理性而无知” 。2. 政府工作机构的低效率。（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3）缺乏监督信息。3. 政府的内部性与扩张。3政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。以美国为例，1929 年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的 10%，而
8、在 1949 年占 23%，1987 年占 34%。4. 政府的寻租活动。寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败” ，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新
9、财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为 3 点。（三）代理理论和交易费用理论 委托代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。1. 代理理论（Agent Theory）在现实经济生活中，委托代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人
10、的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2. 交易费用理论（Transaction cost theory）交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于 193
11、7 年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费4用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，
12、经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。第二节 公共管理学科的发展历程公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887 年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887 年后共管理研究进入学科前期行政学阶段。比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文休斯
13、的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。一、公共行政时期（188720 世纪 70 年代末）（一）传统的公共行政（18871960） 。这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资
14、本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。（二）新公共行政时期（19601980） 。1. 在政治与行政的关系方面，20 世纪 60 年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4. 这一时期公
15、共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。二、公共管理时期（1980 年至今）5公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，公共管理主要是力图解决 3 个问题：第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；第三，改革政府部门内
16、部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。第三节 新公共管理“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指 20 世纪 80 年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近 20 年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B 途径” ）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市
17、场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。一、主要工业化国家的新公共管理实践（一）英国新右派的政府改革 主要特点：（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提
18、供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工6具。（二）美国的新治理特征：（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供
19、公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。（三）其它西方国家的实践1. 澳大利亚和新西兰新西兰的新公共管理遵循下列 9 项原则：（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。（2）一切隶属于
20、政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。（4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。（5）内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。（四）各国新公共
21、管理实践的共同特点综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。1. 为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供
22、必要的优质社会服务上。4. 实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人” 。75. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。（五）当前西方政府改革的新动向1. 在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。2. 政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面
23、没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。3. 强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20 世纪 80 年代强调采用信息技术，90 年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。4. 各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。二、对新公共管理的评析（一）新公共管理的时代特征1. 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的
24、时代要求积极回应的产物。与传统的公共行政学相比， “新公共管理“范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4 个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。2. 新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。20 世纪 80 年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90 年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从
25、20 世纪走向 21 世纪的公共行政领域中的一个重要现象。有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。3. 新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政
26、策化和公共管理的社会化。（二）新公共管理的“解题”特色新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理” （目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。8在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵
27、）与管理职能（划桨）分开。在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现在如下方面。1. 广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。2. 政府服务以顾客为导向。3. 由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。4. 通过多种形式的授权改善公共部门的工作。5. 放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。6. 文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。7. 重视公共人力资源管理。（三）新公共管理的理论困难与受到的批评1. 新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。2. 新公共管
28、理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism） 。（四）新公共管理的借鉴意义4 方面的启示：1. 必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2. 充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；3. 必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；4. 注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。复习思考题：1. 你认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段合理与否，为什么？2. 你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？
