1、镇江新区“证照分离”改革实施方案为深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，充分激发市场主体创业创新活力，破解“办照容易办证难” “准入不准营”等突出问题，根据国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见 （国发201745 号） 、 省政府关于推进“证照分离”改革试点工作的通知 （苏政发2017159 号）制定本方案，在镇江新区开展“证照分离”改革试点，以打造审批事项最少、办事项率最高、创业创新活力最强的经济开发区为目标，构建稳定公平透明可预期的营商环境。一、总体要求（一）指导思想认真落实党的十九大、中央经济工作会议、省委十三届三次全会和市委七届六次全会精神，紧扣“深化改革创新”主题
2、，以营商环境存在的问题和企业的合理需求为导向，坚持依法行政、务实创新，深化行政审批制度改革，以更彻底的放权、更严格的监管、更精准的服务，切实创新行政管理体制、转变政府职能、提高行政效能，营造公平透明的市场准入环境和优良便利的创业营商环境，激发市场活力和社会创造力，为全面提升发展质量效益和助推“四个新区”建设探索新途径、积累新经验，为实现开发区现代化提供体制机制保障。（二）总体目标通过实施“证照分离”改革试点，着力解决企业“办照容易办证难” “准入不准营”等问题，给市场主体松绑，释放企业创业创新活力，增强经济发展动力，探索有效推动全社会创业创新、与国际惯例接轨的行政审批新机制、新模式，力争为全省
3、、全市全面推广形成可复制可推广的经验。（三）基本原则根据新区实际，以问题为导向，坚持依法改革与市场主体需求相结合，坚持稳步推进与大胆探索相结合。在准入环节，坚持简政放权，创新行政审批模式。通过实施审批改备案、告知承诺制、提高透明度、强化准入监管等方式加快推进许可审批事项改革，实现商事主体资格与经营资格相分离、商事经营范围登记与许可经营项目审批相分离、事前许可和事中事后监管相分离，放宽准营门槛，激发市场主体活力，最大限度地调动大众创业的积极性。在监管环节，坚持放管结合，加强事中事后监管。通过告知、公示、承诺等手段强化商事主体的主体责任；通过落实后续监管办法规范行政职权行使，促使监管到位；通过完善
4、信息平台等技术手段有效促进监管全程信息化、规范化，使监管信息可查询、可追溯；通过建立违法违规和失信惩戒的信用约束机制，广泛应用“黑名单”制度，创建“一处失信、处处受限”的优质营商环境，切实做到“放管结合、风险可控” 。在服务环节，坚持优化提质，营造便利营商环境。加快完善“互联网+政务服务”平台，打造“e 办事” 、新区政务服务旗舰店等线上智慧大厅与线下实体大厅融合统一的政务服务平台，推进“政务服务一张网”建设，强化精准高效代办，为企业提供便捷高效的服务，实现“准入”和“准营”同步提速。二、改革方式落实省政府关于推进“证照分离”改革试点工作的通知要求，将 39 项行政许可事项（江苏省推进“证照分
5、离”改革试点的 100 项事项中，删除不在新区本级实施的事项 61 项） ，根据不同情况，采取四类管理方式。（一）取消审批，改为备案。对监管部门需要及时、准确获取相关信息并以此为线索开展跟踪管理、维护公共利益的事项，改为备案管理。企业将备案规定的相关材料报送监管部门后即可开展相关经营活动，监管部门不再对备案材料进行核准或许可，若发现市场主体有违法违规行为，通过加强事中事后监管，予以纠正或处罚。实施事项为加工经营场所使用面积小于 60 平米的微型餐饮的食品经营许可等 1 项行政许可事项。（二）简化审批，实行告知承诺制。对需要符合一定条件，经现场验收、样品检测等实质审查合格后方可开展生产经营活动的
6、事项，通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的经营行为且风险可控的，实行告知承诺制。对实行告知承诺的行政许可事项，由事项行政审批机关制作告知承诺书，告知企业办理审批需提交的材料和不能取得审批的后果，企业承诺符合审批条件并提交有关材料，即可办理相关审批事项。企业达到法定许可条件后，方可开展许可经营活动。在后续监管中，如果审批机关发现企业未达到许可条件即开始经营的，取消其审批文件并纳入信用监管。包括从事出版物零售业务许可、旅馆业特种行业许可证核发等 12 项行政许可事项。（三）提升审批的透明度和可预期性。对暂时不能取消审批，也不适合采取告知承诺制的行政许可事项，公开行政审批事项目录和程序，明晰具体
7、受理条件和办理标准，列明审查要求和时限，实现服务事项标准化，以最大程度减少审批的自由裁量权，实现办理过程公开透明、办理结果有明确预期。大力推广并联审批、证照联办，切实打通企业办事环节。包括港口经营许可、养老机构设立许可等 12 项行政许可事项。（四）对涉及公共安全等特定活动，加强市场准入管理。对涉及国家安全、公共安全、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的行政许可事项，继续强化市场准入管理，加强风险防范，依法办理相关许可证，但必须在法定或承诺期限内办结。如开办药品零售企业审批、危险化学品经营许可证核发等 14 项行政许可事项。三、建立“证照分离”相适应的审批和监管机制在实
8、行“证照分离”改革、放宽市场准入条件的同时切实加强事中事后监管。新区各相关部门要克服只管有证的、不管无证的、不审批就不监管、出了问题就暂停审批等错误认识，做到不管部门发不发证、不管企业有没有证，都要认真履行监管职责，管好是尽责，不管是失责，出现问题要追责。推进市场监管制度化、规范化、程序化，坚决防止审批与管理脱节，确保无缝衔接、不留死角。（一）厘清工作职责，落实审批监管责任。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则，审批部门、主管部门、监管部门都要负起监管责任，运用科学化、信息化、现代化手段履行监管职责，把该管的事情管住管好，真正实现“宽进严管” 。1对取消审批改为备案的事项，要明确取消审批改为
9、备案的后续工作，要制定备案管理办法，明确备案的条件、内容、程序、期限以及需要报送的材料目录，要制定并公布备案示范文本，明确对行政相对人从事备案事项的监督检查及相关事后监管措施、应承担的法律责任。2对实行告知承诺制的事项，要逐项制定告知承诺书格式文本和告知承诺办法，明确告知承诺的条件、内容、程序、期限以及需要报送的材料目录，明确实施告知承诺制的审批后监管措施、应承担的法律责任。充分发挥诚信制度在实施告知承诺制中的作用，对于有失信不良记录的不实行告知承诺制；对承诺不实的依法记入诚信档案。探索在行政相对人生产经营场所公开告知承诺书，通过社会监督督促相对人履行承诺。对申请人不愿意作出承诺的，审批机关依
10、法实施行政审批。3对提升审批的透明度和可预期性的审批事项，要逐项明确提高审批透明度和可预期性的具体改革举措，形成制度性安排。审批机关要进一步对事项的办事指南和相关业务程序进行梳理、优化、完善，重点要公开办理程序，明确审批标准、审批时限、审查方法、判定标准等；要精简审批环节，进一步优化审批流程，简化工作程序，内部审查原则上实施一审一核或承办、审核、决定三级审批制；要进一步落实一次性告知、限时办结、首问负责、AB 角等基本服务制度。4对加强市场准入管理的事项，要逐项明确相关事项的强化准入管理的具体改革举措，加强风险管控，形成制度性安排。（二）推进信息共享，实行协同监管。进一步完善市场监管信息平台，
11、为相关部门提供信息共享，为联合监管、监督检查和执法办案提供有力的信息化支撑。行政审批局、市场监管局在市场主体注册后，落实“双告知”制度，通过书面告知办事者领照后需办理相关许可，通过信息平台将有关信息告知相关许可部门。各审批部门或行业主管部门要及时在信息平台下载获取相关主体登记注册信息，依法办理相关商事登记后置行政许可，履行审批和行业管理职责，切实做好后续监管工作。构建注册登记信息、行政许可信息以及部门监管信息的共享机制，加强风险防范，提高协同监管能力，实现登记和监管的无缝衔接，有效推进“宽进严管” 。通过市场监管信息平台归集各部门在履行职责中产生的行政许可、监督检查、行政处罚、黑名单及其他依法
12、应当公示的企业信息，实现部门间信息实时传递和无障碍交换。（三）完善“双随机一公开”抽查机制，推进综合监管。各相关部门全面建立健全“双随机一公开”抽查机制，制定并公布“双随机”抽查事项清单，法律法规规章规定的检查事项全部纳入清单，并将随机抽查结果归入市场主体的社会信用记录。对投诉举报多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情形的市场主体，应增加抽查频次，加大检查力度。（四）实行信用监管，强化风险研判。落实企业年度报告公示、经营异常名录和严重违法企业名单制度。通过随机抽查、数据监测、社会举报等多渠道、多途径，开展大数据综合比对和关联分析，预测监管风险，对市场主体进行风险分类，
13、实现科学化、协同化、精细化监管。对于依法列入经营异常名录和“黑名单”的商事主体，各相关部门将其信用信息和信用情况作为必要条件或重要参考依据嵌入行政管理和公共服务的各领域、各环节。（五）加强部门联动，实施联合惩戒。全面落实部门间各项联合惩戒合作备忘录，建立健全信息沟通共享机制和案件协查移送机制，对市场主体实施惩戒的信息实现部门间实时共享。按照部门监管职责和监管对象特点制定商事主体信用监管制度，对失信主体依法在商事登记、投融资、土地供应、工程招投标、政府采购等方面予以限制或禁止，对严重违法失信主体实行市场禁入。加强跨部门联动响应和失信惩戒，各相关部门依法依规对本领域失信行为作出处理后，依托公共信用
14、信息平台共享信息，其他部门对严重失信行为实施联合惩戒措施，构建“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制。探索对特定的“黑名单”市场主体在相关领域的准入环节启动实质性审查，增加失信者进入市场的成本。（六）巩固商事制度改革成果，不断推动改革深化。全面巩固“先照后证” 、 “多证合一、一照一码” 、放宽住所登记、企业名称自主申报等商事制度改革成果。按照全省“一张网” 、全程电子化登记要求，积极推广“互联网+商事登记”服务模式，进一步加大电子营业执照推广应用力度，延伸商事登记窗口服务，强化商事登记窗口人员业务技术融合，优化窗口配置，实现“一窗全能、全窗通办” 。四、工作步骤按照积极稳妥、于法有据的原则，分
15、阶段推进“证照分离”改革试点工作。（一）调研准备阶段（2018 年 1 月 2 日-2 月 28 日） 。全面复制推广上海自由贸易试验区改革创新经验，开展“证照分离”改革调研，梳理行政权力事项，制定“证照分离”改革工作方案并逐级上报备案。（二）制定措施阶段（2018 年 3 月 1 日-15 日） 。相关单位研究、制定在本级实施的具体行政权力事项的审批、事中事后监管措施并报组织统战部（编办） 、党政办（法制办） 、行政审批局（政务办）备案。（三）实施推广阶段（2018 年 3 月 16 日-6 月 30 日） 。在新区范围内实施“证照分离”改革试点，适时根据实施情况优化审批和事中事后监管措施。
16、（四）总结巩固阶段（2018 年 7 月开始） 。全面总结评估“证照分离”改革工作情况，巩固提升“证照分离”改革工作成果，研究筹备“证照分离”扩大覆盖面。五、保障措施（一）统一思想认识，确保改革到位。 “证照分离”改革是厘清政府与市场关系，创新政府管理方式，发挥市场主体作用的改革，各相关行政审批部门要解放思想、统一认识，主动破除部门利益藩篱，该批的批，可以取消的坚决取消，将放宽准入与严加监管同步推进，从而让放更活、管更好、服更优。（二）加强组织领导，统筹协调推进。 “证照分离”改革是国务院、省委省政府的重要决策部署，也是市委市政府“深化改革创新”的具体要求，新区要先行启动改革试点，在全市发挥示
17、范带动作用。为加强改革试点工作的组织领导，成立新区“证照分离”改革试点工作领导小组，统筹协调改革试点工作，完善相关制度，协同联动，密切协作，确保改革试点工作全面实施。（三）落实具体举措，科学实施改革。各相关行政审批部门要结合实际，制定切实可行的具体实施方案，按镇江新区“证照分离”改革试点的具体事项表明确的方式提出具体事项的审批、监管措施并组织实施。组织统战部（编办） 、党政办（法制办） 、行政审批局（政务办） 、市场监管局要牵头做好改革推进和组织协调工作，及时解决改革遇到的困难和问题。（四）建立评估机制，检验改革效果。建立“证照分离”改革试点评估机制，试点期届满后委托第三方机构对照改革预期目标进行实质评估，全面分析总结改革在释放市场活力、激发创业动力、助推创业富民、支持就业增长、优化产业结构和促进经济发展等方面的成效以及存在问题。通过评估，总结经验，检验改革实际效果，不断优化完善改革措施，确保改革落地生根、开花结果。附件：1. 镇江新区“证照分离”改革试点的具体事项表（39 项）2. 镇江新区“证照分离”改革试点工作领导小组
