1、1当前行政执法检察监督的模式选择汪 跃 周小纯 1 党的十八大、十八届四中全会及中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称决定）将检察机关对行政违法行为的监督作为党和国家工作大局任务进行了部署，提出了明确要求。当前如何立足检察职能，有效开展对行政违法行为的法律监督，以推进依法行政，加快法治政府建设，是检察机关当前需要重点研究的课题。因行政行为 80%以上体现在行政执法领域，为便于表述，本文均以行政执法为立足点进行论述。一、现实与困境：行政执法监督现状及检察机关行政执法监督的症结一直以来，党中央、国务院及有关部门一直致力于推动行政执法监督工作，国务院、高检院与相关部委先后联合出台多
2、个规范性文件予以规范，但行政执法不文明、不严格、不公正，不规范、不作为、乱作为等现象仍普遍存在，暴力执法、钓鱼执法、渎职侵权、滥用职权、贪污受贿等违法犯罪行为时有发生。其根本原因在于监督不力。从我国目前行政执法监督和两法衔接工作的实践运行和各地开展的调研来看，主要存在以下制肘行政执法监督的现实问题：执法监督体制不顺，各监督主体各自为政，未形成监督合力；监督制度不健全，监督工作没有做到经常化、制度化；行政执法单位基于自身利益的考量，不愿接受监督，在行为上消极抵触；行政执法责任制等内部监督制度未真正落实到位，行政执法检查考核不完善，局限于传统的听汇报、看台账等方式，难以及时掌握基层行政执法中存在的
3、问题；司法监督手段单一、缺乏操作性规程，且多为事后监督。检察机关的行政执法监督作用未有效发挥，主要障碍可归结为“五难”：法律赋权不明拓展难、信息不畅知情难、检力不足落实难、认识分歧监督难、效力不够执行难等问题，难以达到应有的监督效果。以上问题，既有立法的缺位和不完善，有执法认识的分歧和偏差，也有实际操作层面的漏洞和不足，还有监督体系的不完善等等。二、探索与实践：我国各地检察机关行政执法监督情况近年来，各地检察机关针对行政执法监督开展了一些探索取得了较好成效。2如山东省人大常委会 2009 年通过关于加强人民检察院法律监督工作的决议明确规定了检察机关要全面加强对行政诉讼和行政执法机关职权行为的监
4、督以及行政执法机关的相应义务。江苏镇江市、湖北红安县人大常委会通过的关于加强行政执法检察监督的实施办法（试行） 中也明确规定，对行政执法机关及其行政执法人员的执法活动，有权进行法律监督。这些规定对诉讼外行政违法行为监督工作的开展在一定程度上提供了依据。江苏灌云县检察院建立了一套“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”的行政执法监督体系，依靠地方党委政府对行政执法机关的领导核心作用和牵制力，将行政执法监督纳入党委政府工作部署，增强行政执法监督的合力和执行力，从 3 年来的运行来看，行政执法更为规范，行政违法信访量、行政违法犯罪数均下降，行政执法满意度提升，取得较好效果。从以上各地探索
5、实践可以发现，借助地方人大立法和地方政府力量，能强化行政执法监督增强监督执行力，均取得较好效果。三、出路与选择：行政执法检察监督的路径思考与制度设计关于路径选择，不同的人有不同的观点，有人以目前我国的行政执法及监督现状，认为应当仿效俄罗斯规定，赋予检察机关一般监督权；有的认为公权力法无授权不可为。笔者认为，经验是法律制定的基础和渊源之一，法律具有滞后性，在不违反宪法原则的基础上，根据现实需求，为整个公共利益和推进依法行政考虑，可以间接适当延伸检察职能，解决困绕现实的问题。有学者认为，公共机构的职权并不完全来自于法律授予。在没有法律依据时,如果一项职权的行使总能够产生积极的社会效果,那么这项职权
6、就多半能够获得其他权力部门的认可,并可能最终以法律形式固定下来。笔者以为：行政执法检察监督的愿景应是：一是完备的法律基础，对行政执法检察监督权的性质、地位、范围、监督方式、效力等作出明确的规定，并赋予检察机关对行政执法行为的知情权、审查权、建议权、重大程序参与权、调查取证权等更加完备的检察权力，从而为检察机关实施行政执法检察监督提供明确的法律依据和操作机制，同时还应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务以及具体的法律责任。 1二是科学的、完善的、整合监督主体需要的、高3度信息化的信息平台，实现监督主体间、监督者与被监督者间的信息互通和流转，通过设定具体的参数，对监督的内容能自动化形成，达到全面
7、、快捷、公正、高效的监督，起到及时预防的效果，推进依法行政，同时大量节约人力、物力、财力。现实情况是：建设科学完善的信息平台不是一蹴而就的事情，法律法规的完善也还需要一个过程，在目前法律规定不具体、检察权配置不到位、信息平台建设不完善的情况下，而国家有要求、群众有需求，如何解决这个两难命题。目前有没有一种两全其美的办法，既保证检察机关对行政执法的有效监督，规范行政执法行为，同时又防止检察机关监督的错位、越位？ 笔者以为，应以问题为导向，立足当前困扰检察机关行政执法监督的“五难” ，首先必须要树立大局的理念，跳出本位主义，跳出检察框架，将检察机关的行政法律监督置于党委和地方发展大局，置于行政执法
8、监督的大框架中去谋划，检察监督只是行政执法监督的一个重要部分，需要通过地方党委政府人大以及其他监督力量，从人财物和机制上予以统筹、指导、支持和配合，通过设计一套多方目标一致的方案，达到多赢的效果。对检察机关而言，在履行检察职能的同时，也为地方分忧解难，达到双赢的目的。具体模式选择上，应以服务大局和推进依法行政为切入点，推动将行政执法监督工作纳入地方党委全局工作部署，整合各监督力量，形成多元化的组织架构，提高监督的实效加强行政执法监督，推进依法行政，实现公平正义，这是四中全会的要求，也是党委政府的重要职责。行政执法监督工作涉及多个部门，是一项需要大家共同参与、协同配合的重大复杂的发展工程和民生工
9、程。按照系统论的观点,一个良好系统的功能远远大于该系统各要素功能之和。为了发挥行政执法监督系统的整体效能,必须发动多部门的力量，统筹规划，形成合力。而部门职责的不同，趋利的本性、责任承担的天然排斥性、执法思想的分歧等问题的客观存在，必须要有强有力的领导力量来统筹、整合各方力量。党委、政府在此应承担义不容辞的责任。建立党委、政府为主导，人大支持为必要，检察机关、上级行政机关和政府法制部门、纪检监察部门共同参与的组织架构在当前不失为一条合适的路径。通过这套模式，形成权责分明、行为规范、协调一致、监督有效4的行政执法监督机制，用行政强制力加强行政执法监督工作的执行力和落实力度。笔者以为由政法委牵头较
10、为合适。政法委是党委的重要职能部门，具有组织协调、指导检查综合治理工作和指导督促政法各部门执法工作等职能。双赢主要体现在两个方面：对地方而言，完善行政执法监督体系，推进依法行政，这也是党委政府的重要任务和职责。对检察机关的价值体现在：通过党委领导和协调的核心作用，制定统筹全局的规范性文件，严密监督体系，实现各监督主体间无缝对接，统筹监督力量，统一执法认识，节约人力，减少监督阻力增强监督效应和执行力。推进建立完善的信息平台，实现资源共享，解决检察监督信息不畅问题；其他帮助如解决内设机构建设、考评体系建设等问题；通过人大常委会执法检查和监督，检察机关定期向人大报告工作等，推动解决行政执法监督中发现
11、的问题，扫除检察监督手段单一、监督措施有限、监督职权不足的障碍，提请人大出台加强检察建议质效的决议，强化检察建议的落实力度。通过政府的领导力，开展检查考评和责任追究，增强行政执法监督的执行力和落实力度。通过行政执法管理部门专项监督，检察机关从中深入发现行政执法过程中的违规违法犯罪问题，扩大行政执法监督面，解决检力不足问题，提高监督时效。四、作用与保障：检察机关在该模式中的作用发挥及制度设计（一）准确把握检察机关对行政执法监督的定位。定位决定工作的方向。按四中全会表述，履职中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应予以督促纠正。由此，可定位为有限的法律监督。在这里要把握两点，一是行政检察
12、监督主要是程序性监督，不是直接纠正违法行为或作出最终裁决，其监督不具有终局性或实体性处理问题的效力。二是检察机关非唯一监督主体，检察机关只是在履职过程中，发现违法行政行为予以监督。（二）明确目的有人认为行政执法检察监督的目的是推进法治中国，显然这个目标过于高远。有人认为：从四中全会理解来看，检察机关对行政执法活动的监督是预防职务犯罪，促进法治政府建设。笔者认为检察机关行政执法监督的目的应是规范行政主体行政行为，促进依法行政，预防职务犯罪是衍生出来的效果。这也5是由现实需要、行政的乱象、依法治国的内在要求、法律体系的完善所决定的。（三）坚守的原则1.及时监督原则。除追惩性事后补救式监督外，还应更
13、多的关注行政执法过程中的不作为，即开展对权力行使前的预防监督和权力行使中的控制监督。体现监督的实效性。四中全会决定强调检察机关的行政监督权，很重要的一个方面就是要体现监督的及时性。2.有限监督原则。体现在几个方面，监督范围和对象的有限，只对行政强制措施和行政违法行为，不是所有领域；监督权力的有限，监督只是依法启动相应的法律程序或启动有关机关内部的纠错机制，并无直接处分违法人员的实体权力，不能以监督权代替行政执法权；监督手段的有限性，只能运用法律规定的方式开展监督；监督的时间的有限性，只能在履职过程中。行政执法活动自身面广量大的特点，以及检察机关职能定位和资源的有限性，决定了检察机关只能是有限监
14、督。3.谦抑性原则。在行政执法监督中，坚持依法监督，参与但不干预和代行行政执法职权，在对行政违法活动的处理上，要坚持行政相对人救济权利优先和行政执法机关自我纠错优先，检察监督作为最后一段纠错机制。（四）监督的方式和权限除法律有明确规定的外，检察机关可以通过党委人大政府规定行政执法对检察监督的配合业务以及不配合的行政后果，主要可以通过以下方式对行政执法活动进行监督：1.发送书面文件。具体包括检察建议、纠正违法通知、督促行政机关履行职责等。依法根据不同的情况进行处理。2.调阅、调查、取证。对重大的行政执法事件，走访行政职能部门，了解情况。对行政执法案件材料、执法人员、涉案人员的调阅、调查、取证。通
15、知行政相对人，询问、证实有关情况，听取申辩意见。3.介入现场执法活动。对于重点监督的案件，检察机关提前介入执法现场，开展同步监督。介入只是执行执法活动监督权，不得干涉行政执法人员的正常执法活动。64.参与党委人大组织的联合检查和行政部门的专项执法行动。但要坚守参与不干予的原则，依法履行职责。5.预防调查。 2对可能引发职务犯罪的制度隐患和制度漏洞的,开展预防调查。从中发现职务犯罪和违法行政行为线索，发现社会风险隐患问题，为党委政府提出参考，提升预防工作影响力。但需注意的是开展预防调查，必须要有严格的条件限制，确实有严重问题有必要的才开展预防调查；必须经过严格的审批程序，如检察长的审批。避免预防
16、调查权的过度使用或滥用，产生不好的社会影响。6.支持起诉、提出抗诉或提起公益诉讼。支持起诉和提出抗诉已经属于检察机关的法定职责。检察机关探索提起公益诉讼全国人大已允许在部分省（区、市）试点。7.提出风险研判报告。针对影响全市经济社会发展和社会和谐稳定的突出问题，潜在的隐患和不稳定因素，通过风险研判形式，向党委政府提出应对建议，切实增强服务大局的主动性、前瞻性，为党委政府科学决策提供参考。（五）保障机制制度是规范工作的基础和保障。做好行政执法监督工作，保障模式的运行，需建立配套的工作机制，促进工作的规范化、常态化建设。1.完善信息收集机制。一是完善信息移送和报备机制。根据检察机关的职能定位，推进
17、地方党委政府统筹，建立信息移送机制，统一移送的职责、标准、程序及相关责任，明确基层行政执法单位应主动将日常行政执法信息、重大工作计划与部署、专项执法活动情况及时报送检察机关及相关部门，保证监督工作的知情权。建立配套的备案审查制度，规定不服行政行为可能引发上访的、有重大影响的、适用法律法规有较大争议的案件情况应当报备，便于及时发现违法行政行为和影响社会稳定的苗头性问题。二是建立联合检查和专项监督机制。弥补平台信息录入报备不足，及时发现暴露出来的问题，采取有效措施，遏制和预防犯罪的发生，促进问题的整改。三是内部协作配合机制，及时发现工作规则第七条规定：“人民检察院预防职务犯罪部门应当围绕可能引发职
18、务犯罪的隐患、非规范职务犯罪，以及职务犯罪衍化的宏观和微观因素开展预防调查” 第八条规定“开展预防调查，可以根据需要，单独或者联合有关行业、部门、单位进行。上级检察院预防职务犯罪部门可以定期提出专题调查要求，组织下级检察院预防部门开展调查。 ”7和移送案件线索。2.完善信息处理机制。一是建立风险评估机制。检察机关可会同行政执法部门建立重大行政执法案件风险评估机制，确定风险等级标准，对达到一定风险等级的案件，提请检察机关提前介入，对法律定性、证据转化等行刑标准不一问题予以指导、引导。同时建立预警提示机制，对执法工作中规律性、倾向性、苗头性问题及不规范性问题，及时预防通报，防患风险，促成及时整改。
19、二是建立同步介入调查机制。从案件的难易程度、社会的危害性等角度考虑，对下列情况，应通知检察机关开展同步监督：案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政执法机关移送公安机关的案件，限制、剥夺人身自由的行政强制措施案件。明确对下列情况，应通知检察机关介入：社会团体、新闻媒体、广大群众反映强烈的行政执法案件；违法行为涉及金额较多、涉及范围较广、造成影响较大而未移送的案件；涉及重大人身安全、公共安全及利益的案件。 3通过提前介入，同步调查，引导行政机关准确定性、收集、固定和保全证据，并及时发现和防患职务犯罪。三是建立行政执法机关和检察机关双向交流反馈机制。四是建立联席会议制度，定期或不定期召开由行政执法机关、
20、各监督主体、行政相对人参加的会议，通报执法情况，及时交流执法动态，开展类案问题研讨，统一执法尺度，协调解决执法监督工作中的问题。3.完善责任追究机制。一是建立监察机关和上级行政机关与检察机关之间的协作配合机制。明确对行政机关拒不接受移送案件建议的，检察机关应通报监察部门或上级行政主管部门予以相应的调查和行政处理。对其中行政执法人员涉嫌职务犯罪的，监察机关和上级行政机关应积极移送检察机关予以查处。二是建立定期向党委、人大报告工作机制，就行政执法监督工作及其运行过程中的突出问题，定期向党委、人大进行汇报，帮助解决问题。这也是四中全会提出的要求。三是建立考核评价机制。将行政执法监督工作纳入党委工作目标考核和地方综合考评体系之中，作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。8参考文献： 参姚来燕关于行政执法检察监督的立法设想 ，载东方法学2013.1最高检人民检察院预防职务犯罪工作规则 （2007 年 2 月 27 日高检检委会通过）关于预防调查的规定。刘远、汪雷、赵玮行政执法与刑事司法衔接机制立法完善研究 ，载政法论丛 ，2006 年第 5 期。周小纯：连云港市人民检察院研究室主任联系电话：13851277076
