1、有 关 监 管 慈 善 筹 款 活 动 的 安 排 的 调 查 报 告 摘 要背 景 资 料1. 慈 善 筹 款 活 动 是 香 港 日 常 生 活 的 一 部 分 。鉴 于 这 些 活 动 涉 及 的金 额 相 当 庞 大 ，社 会 人 士 不 时 都 会 关 注 筹 款 活 动 的 安 排 是 否 恰 当 ，以及 所 得 的 捐 款 是 否 用 得 其 所 。基 于 公 众 利 益 ，申 诉 专 员 在 去 年 三 月 决定 根 据 申 诉 专 员 条 例 （第 397 章 ）第 7（1）（a）（ii）条 展 开 直 接 调 查 ，审 研政 府 当 局 对 慈 善 筹 款 活 动 的 监
2、管 安 排 。调 查 工 作2. 这 项 直 接 调 查 的 目 的 ，是 审 研 社 会 福 利 署 （社 署 ）和 影 视 及 娱乐 事 务 管 理 处 （影 视 处 ）监 管 慈 善 筹 款 活 动 的 机 制 ，以 评 估 这 类 机 制是 否 适 切 有 效 ，以 及 是 否 需 要 加 以 改 善 。慈 善 机 构3. 根 据 税 务 条 例 （第 112 章 ）第 88 条 的 规 定 ，税 务 局 可 以 批 准慈 善 机 构 或 属 于 公 共 性 质 的 信 托 豁 免 缴 税 。在 这 些 慈 善 机 构 当 中 ，有些 是 通 过 立 法 成 立 的 ，例 如 东 华
3、三 院 （第 1051 章 ）和 保 良 局 （第 1040章 ）。这 些 慈 善 机 构 须 按 照 各 自 的 条 例 ，交 代 如 何 运 用 筹 款 活 动 所 获得 的 收 益 。有 些 非 政 府 机 构 则 接 受 政 府 资 助 ，为 社 会 提 供 福 利 服 务 。4. 除 了 这 些 法 定 机 构 和 接 受 政 府 资 助 的 非 政 府 机 构 外 ，大 部 分 慈善 机 构 都 可 以 在 各 自 的 决 策 组 织 下 ，按 照 本 身 的 规 则 和 规 例 独 立 运 作 。2监 管 机 制5. 为 了 维 持 公 共 秩 序 ，若 某 项 活 动 需 要
4、在 公 众 地 方 举 行 （主 要 是 售旗 日 和 一 般 慈 善 筹 款 活 动 1），必 须 首 先 根 据 简 易 程 序 治 罪 条 例 （第228 条 ）第 4（17）（i）条 ，向 社 署 申 领 公 开 筹 款 许 可 证 。至 于 透 过 奖 券 活动 2进 行 的 筹 款 活 动 ，则 须 按 照 赌 博 条 例 （第 148 章 ）第 22（1）（a）（i）条 ，向 影 视 处 申 领 牌 照 。6. 然 而 ，政 府 的 监 管 并 非 涵 盖 所 有 筹 款 活 动 。举 例 来 说 ，慈 善 拍 卖 、餐 舞 会 、音 乐 会 、晚 宴 、步 行 、电 影 首 映
5、 礼 、传 媒 表 演 节 目 、以 邮 寄 、广 告 或 电 话 热 线 方 式 安 排 的 捐 款 活 动 等 ，虽 然 这 些 活 动 都 是 吁 请 公 众捐 款 ，但 却 无 须 申 领 许 可 证 或 牌 照 。法 例 的 规 限7. 简 易 程 序 治 罪 条 例 订 明 某 些 活 动 须 申 领 公 开 筹 款 许 可 证 ，目的 是 要 监 管 在 公 众 地 方 进 行 的 慈 善 筹 款 活 动 不 会 妨 扰 公 众 ，以 及 维 持秩 序 ；而 赌 博 条 例 的 目 的 ，则 是 限 制 赌 博 活 动 。8. 社 署 和 影 视 处 均 会 要 求 申 请 人
6、提 交 筹 款 活 动 的 经 审 核 帐 目 ，作为 批 核 筹 款 活 动 的 一 项 条 件 。两 个 部 门 都 依 靠 这 些 经 审 核 帐 目 ，确 保筹 款 活 动 所 得 的 收 益 不 会 被 非 法 挪 用 。9. 该 两 个 政 府 部 门 都 认 为 他 们 有 权 订 立 条 件 ，要 求 申 领 牌 照 或 许可 证 的 机 构 保 存 会 计 帐 目 ，公 开 有 关 资 料 。但 是 ，社 署 和 影 视 处 在 发出 公 开 筹 款 许 可 证 和 奖 券 活 动 牌 照 时 ，也 不 能 漫 无 限 制 地 订 立 条 件 ，而 且 这 些 行 政 条 件
7、 一 般 只 适 用 于 指 定 的 筹 款 活 动 ，除 了 社 署 影 视 处已 核 准 的 活 动 外 ，有 关 机 构 的 运 作 并 不 属 于 这 两 个 部 门 的 监 管 机 制 范1 一 般 慈 善 筹 款 活 动 包 括 售 卖 徽 章 、纪 念 品 或 类 似 对 象 的 慈 善 活 动 ；逐 家 逐 户 募 捐 （特 别 是在 公 共 屋 ）；在 固 定 柜 位 设 立 捐 款 箱 ；慈 善 义 载 ；以 及 传 奉 献 袋 募 捐 等 。2 奖 券 活 动 在 赌 博 条 例 中 的 定 义 包 括 抽 奖 、大 马 票 、字 花 、红 票 、铺 票 ，以 及 任 何
8、 涉 及 猜 测未 来 事 件 的 结 果 和 经 碰 机 会 而 分 发 奖 品 的 博 彩 游 戏 计 划 。3围 内 。观 察 所 得 及 意 见不 一 致 和 欠 全 面 的 监 管10. 政 府 当 局 对 慈 善 机 构 的 监 管 程 度 并 不 一 致 ，由 严 格 的 法 定 全 面监 管 ，以 至 于 对 特 定 活 动 只 作 有 限 度 的 监 察 ，或 甚 至 完 全 缺 乏 监 管 等 。对 于 历 史 悠 久 并 受 本 身 法 例 规 管 的 团 体 ，有 关 的 管 制 既 清 晰 又 全 面 ，而 有 些 接 受 资 助 的 非 政 府 机 构 则 受 其
9、相 关 的 局 部 门 规 管 。与 一 般 市民 的 想 法 不 同 ，其 它 大 部 分 慈 善 机 构 都 是 独 立 运 作 的 。只 要 这 些 机 构不 是 在 公 众 地 方 筹 款 ，又 或 者 所 举 办 的 活 动 没 有 博 彩 成 分 ，他 们 所 接受 的 慈 善 捐 款 数 额 ，以 及 这 些 款 项 如 何 运 用 ，都 无 须 受 政 府 的 任 何 监管 。11. 至 于 有 许 多 慈 善 机 构 不 时 在 领 有 许 可 证 的 情 况 下 进 行 筹 款 活 动或 根 据 牌 照 售 卖 彩 票 ，政 府 所 能 监 管 的 仍 然 是 只 限 于
10、透 过 特 定 活 动 所取 得 的 收 益 。社 署 和 影 视 处 在 其 相 关 法 例 所 赋 予 的 权 力 下 ，监 管 筹 款活 动 所 得 收 益 的 运 用 ，一 直 表 现 尽 责 ，实 在 值 得 表 扬 。不 过 ，有 关 的 监管 只 能 是 片 面 和 有 限 度 的 。缺 乏 透 明 度 和 问 责 性12. 社 会 上 有 些 人 希 望 所 有 筹 款 活 动 都 能 受 到 政 府 当 局 监 管 ，防 止营 私 舞 弊 ，但 这 是 不 切 实 际 的 。另 一 方 面 ，也 有 部 分 社 会 人 士 认 为 政府 完 全 不 应 干 预 ：捐 款 人
11、可 以 按 个 人 意 愿 及 有 关 慈 善 机 构 的 声 誉 ，选择 受 惠 的 机 构 。这 样 做 或 会 使 某 些 无 耻 之 徒 有 机 可 乘 ，冒 充 是 历 史 悠久 和 负 责 任 的 慈 善 团 体 。慈 善 机 构 如 非 在 公 众 地 方 售 卖 彩 票 或 进 行 其它 筹 款 活 动 ，便 无 须 解 释 其 收 益 的 用 途 ，因 此 捐 款 人 便 难 以 得 知 他 们所 选 择 的 慈 善 团 体 如 何 运 作 ，以 及 有 关 的 捐 款 是 否 确 如 宣 传 般 正 当地 运 用 。13. 由 于 世 界 趋 势 崇 尚 自 律 ，而 政
12、府 的 政 策 又 倾 向 于 缩 减 公 共 开 支 ，若 期 望 政 府 增 拨 人 力 资 源 ，在 监 管 慈 善 机 构 的 工 作 上 担 当 更 积 极 的 角色 ，将 会 是 不 切 实 际 。可 是 ，若 全 然 不 作 监 管 ，又 会 损 害 公 众 利 益 。414. 我 们 同 意 ，最 终 应 让 捐 款 人 自 行 决 定 是 否 支 持 或 支 持 哪 些 慈 善活 动 或 慈 善 团 体 。我 们 有 理 由 相 信 ，应 取 消 政 府 目 前 拼 凑 组 合 的 监 管方 式 ，而 以 一 个 自 愿 公 开 数 据 的 机 制 取 代 。新 机 制 的
13、目 的 ，在 于 方 便发 布 各 个 慈 善 团 体 在 管 理 、运 作 和 财 政 承 担 方 面 的 基 本 数 据 ，以 便 有意 捐 款 的 市 民 都 能 够 经 过 周 详 的 考 虑 ，决 定 应 该 支 持 哪 些 有 意 义 的 慈善 活 动 。15. 就 概 念 上 而 言 ，这 个 机 制 可 以 单 纯 是 一 个 数 据 库 形 式 的 办 事 处 ，由 各 慈 善 机 构 以 自 愿 方 式 存 放 数 据 文 件 ，在 合 理 的 时 间 内 公 开 让 公 众查 阅 。这 个 办 事 处 更 可 每 年 定 期 在 当 眼 处 展 示 那 些 符 合 有 关
14、 规 定 的 机构 一 览 表 ，供 市 民 参 考 。16. 本 署 认 为 ，现 行 对 慈 善 团 体 的 监 管 制 度 尚 有 可 改 善 之 处 。不 过 ，我 们 亦 承 认 ，应 否 作 出 改 善 和 实 行 何 种 改 善 ，基 本 上 还 是 政 策 问 题 。本 署 提 出 的 观 察 所 得 ，旨 在 引 起 市 民 大 众 的 讨 论 ，以 及 促 使 政 府 研 究有 关 安 排 。结 论17. 基 于 上 述 调 查 ，本 署 得 出 以 下 结 论 ：(a) 政 府 现 时 对 慈 善 筹 款 的 监 管 只 限 于 活 动 方 面 ，而 不 包括 举 办 活
15、 动 的 机 构 ，而 且 这 些 活 动 亦 主 要 限 于 售 旗 日及 售 卖 奖 ；(b) 监 管 范 围 并 不 包 括 所 有 慈 善 团 体 ，甚 至 也 不 包 括 所 有慈 善 筹 款 活 动 ；(c) 政 府 对 慈 善 机 构 和 活 动 的 监 管 既 不 全 面 也 不 周 密 ，而且 东 拼 西 凑 ，缺 乏 成 效 ；以 及(d) 现 时 的 法 例 条 文 未 能 有 效 保 障 市 民 ，免 受 奸 诈 或 不 负5责 任 的 筹 款 机 构 欺 骗 。建 议18. 申 诉 专 员 提 出 下 列 建 议 ：社 署 及 影 视 处 方 面短 期 至 中 期守
16、则(i) 制 订 一 套 良 好 行 政 管 理 守 则 ，供 各 慈 善 团 体 参 考 ，当中 包 括 要 求 他 们 拟 备 年 报 、保 存 正 确 的 会 计 帐 目 以 及提 供 筹 款 活 动 的 财 政 记 录 ，以 便 市 民 及 政 府 查 核 ；(ii) 公 布 这 套 守 则 ，以 便 市 民 识 别 哪 些 是 负 责 任 和 声 誉 良好 的 筹 款 机 构 ；(iii) 基 于 前 述 第 (i)及 (ii)项 ，检 讨 是 否 需 要 对 申 请 公 开 筹款 许 可 证 及 奖 活 动 牌 照 的 机 构 施 加 条 件 限 制 ；加 强 透 明 度 及 问
17、责 性(iv) 社 署 应 考 虑 建 立 一 套 中 央 登 记 册 ，记 录 符 合 前 述 守 则要 求 的 慈 善 机 构 名 称 ，以 便 市 民 查 阅 ；(v) 每 年 定 期 在 社 署 展 示 上 述 机 构 的 名 称 ，作 为 慈 善 机 构诚 信 的 指 标 ；(vi) 订 立 一 套 办 法 （例 如 投 诉 机 制 ），监 察 那 些 希 望 列 入 中央 登 记 册 内 的 慈 善 机 构 的 诚 信 ；6政 府 方 面较 长 期(vii) 检 讨 政 府 现 时 监 管 慈 善 机 构 （特 别 是 他 们 的 筹 款 活 动 ）的 政 策 和 做 法 是 否 适 切 及 足 够 ；(viii) 考 虑 以 下 做 法 的 利 弊 ： 由 政 府 当 局 透 过 注 册 方 式 ，对 慈 善 机 构 实 行更 全 面 的 监 管 ； 顺 应 世 界 趋 势 ，依 靠 各 慈 善 机 构 自 律 ；以 及(ix) 考 虑 设 立 阻 吓 滥 用 筹 款 活 动 及 惩 罚 这 种 行 为 的 机 制 。申 诉 专 员 公 署档 案 编 号 ：OMB/WP/14/1 S.F.98二 零 零 三 年 二 月
