论公用企业与反垄断法豁免制度.doc

1、论公用企业与反垄断法豁免制度 摘要 公用企业是公用事业的经营者，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低不仅直接关系到公众的生活，而且是现代工业发展不可或缺的重要条件，事关国民经济的安全与稳定，因而各国在处理公用企业问题上都非常慎重。基于自然垄断的经济学理论，公用企业过去在长期都属于反垄断法豁免领域，国家允许其采用垄断方式经营。但随着时代的发展，传统模式的弊端日益突显，世界各国都对公用企业法律规制模式进行了反思。 基于此，本文在介绍何为公用企业的基础上，阐述反垄断法豁免制度及其意义，并分研究分析我国公 用企业的垄断经营状况，以及由此给人们生活带来的影响。最后分别从立法角度与市场角度说明

2、如何完善对公用企业的垄断规制机制。 关键词 公用企业 垄断 豁免制度 法律规制 目录 目录 . 2 1、公用企业与反垄断法的豁免制度 . 3 1.1 公用企业的概念和特征 . 3 1.1.1.公用企业的内涵和外延 . 3 1.1.2.公用企业的特征 . 4 1.2 反垄断法的豁免制度及其意义 . 5 2、 我国公用企业的垄断现状及其弊端 . 6 2.1 公用企业的垄断经营状况 . 6 2.2 公用企业垄断经营的成因 . 7 2.2.1 公用企 业垄断的一般成因 . 7 2.2.2 我国公用企业垄断的特殊成因 . 8 2.3 公用企业垄断经营的弊端 . 10 2.3.1 不公平竞争秩序，影响市场

3、经济健康发展 . 10 2.3.2 限制竞争，导致公用企业运行低效率 . 11 2.3.3 权利集中，引发社会腐败 . 12 2.3.4 滥用市场优势地位，损害消费者权益 . 12 3、 完善对我国的公用企业垄断规制机制 . 13 3.1 完善我国公用企业法律规制体系的一般构想 . 13 3.1.1 完善行业立法 . 13 3.1.2 制定公用企业法 . 15 3.1.3 关 于反垄断法的有效适用 . 15 3.2 构建公用企业的竞争模式 . 17 3.2.1 实现政企分离，重构公用企业的法律地位 . 17 3.2.2 放松管制，引入竞争机制 . 17 参考文献 . 20 致谢 . 错误 !未

4、定义书签。 论公用企业与反垄断法豁免制度 1、公用企业与反垄断法的豁免制度 1.1 公用企业的概念和特征 1.1.1 公用企业的内涵和外延 对公用企业含义的界定目前没有统一的认识，我国立法对公用企业的界定见诸两个规范性文件：一个是 1993 年 9 月 2 日颁布的中华人民共和国反不正当竞争法（以下简称 反不正当竞争法），其第六条规定：“ 公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者 ， 不得限定他人购买其指定的经营者的商品 ， 以排挤其他经营者的公平 竞争 。”据该法的起草者解释，“公用企业”指“包括自来水公司、煤气公司、供电公司等从事公用事业的企业”。另一个是 1993 年 12 月 24日国

5、家工商行政管理局颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定，其中明确指出：“本法所称的公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”上述两种界定均落脚于“公用事业”。那么具体来说 什么是公用事业呢？现代汉语大辞典的解释是：指城镇中为适应公众的物质生活需要而经营的各种事业。如电力、自来水、煤气、公共交通、以及住宅建筑、修桥铺路等。 根据上述法规及解释可以将公用企业定义为： 邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品 或 服务 的 行业。 关于公用企业的外延，根据我国学者徐士英的解释，狭义的公用企业主要指供电、供热、交通运输

6、等具有公共利益性的行业，广义的公用企业概念还包括水利、卫生等行业。通常而言，在谈及公用企业时是不把水利、卫生等行业纳入其中的。因此，本文所指公用企业采用的 是徐士英学者所解释的狭义上的概念。 1.1.2 公用企业的特征 公用企业同其他企业相比具有以下特征： （ 1）自然垄断性 现在大多数公用企业向社会提供服务时，都需要依托一定的公共基础设施，例如供电需要通过电网，供水需要通过水网，电话需要通过电话网，供气需要通过供气管道等。而这些基础设施需要巨大的成本投入。因此 ,传统上认为，公用企业的生产经营具有自然垄断的经济特性，随着时代的发展，学术界对公用企业的性质又有了更深入的认识，一方面认识到，部分

7、公用企业已经退出了自然垄断领域；另一方面认为，公用企业的许多业务不具有公用 企业的性质。因此比较准确的说法是公用企业的生产经营具有一定的自然垄断性。 （ 2）社会公益性 前文也说到，公用企业面向社会公众的基础生活，其经营状况的好坏，服务质量的优劣及价格水平的高低不仅关系到公众的生活，更关系到国民经济的安全与稳定。正因为如此，国家相关法律法规规定，公用企业不应当纯粹以营利为目的而进行生产经营活动，而应当将为社会提供必要的公共服务作为其经营目的之一，例如自来水公司在偏远的山区修建自来水管道展开经营活动，充分说明社会公益性是公用企业的很重要的特征之一。 （ 3）需求弹性小 经济学相关理论认为 ，商品

8、的需求弹性反映的是在一定时期内，商品的价格变化对于该商品需求量变化的影响程度。公用企业提供的产品或服务如水、电、热、气、交通等，这些产品为公众所必需，同时这些产品又没有充分的可替代产品，所以产品价格的改变，对产品需求量的影响比较小，从经济学角度说就是，产品的需求弹性很小。 综上所述，公用企业由于具有上述特征，被认为具有垄断经营才能达到效率最大化，才能维护社会公平，维护消费者利益。正是在这个意义上而言，公用企业在过去长期处于反垄断法豁免领域，国家允许其采用垄断方式经营。因此，公用企业如发生短缺、质次价高 等情形，就会引起民愤、民怨和社会恐慌，影响社会秩序的稳定。 i 1.2 反垄断法的豁免制度及

9、其意义 所谓反垄断法的豁免制度，亦称适用除外制度，其核心内容是针对某些特殊行业、特定性为或特定时期的特定情况，反垄断法允许某些垄断或限制竞争行为合法存在，也即对其排除适用反垄断法的规定。 我国反垄断法有关豁免的规定主要体现在以下重要法条中，如 :第 7 条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”第 55 条规定：“经营者依照知识产权的法律、 行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法。”第 56 条规定：“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用

10、本法。” 对于反垄断法豁免制度的积极意义，可以从不同角度进行分析，主要表现在以下三个方面：第一，可以避免不必要的竞争所造成的巨大社会资源浪费；第二，可以为不同层次利益的取舍提供选择机会；第三，能增强反垄断法的适应性和灵活性。 然而，反垄断法的豁免制度虽然具有上述积极意义，但是在市场上还是产生了诸多问题： 第一， 豁免制度的差异与世界经济体制的趋同矛 盾突出。统一的大市场呼唤彼此都能接受的游戏规则，如果各国一味地为了保护本国利益而无视他国诉求，在豁免制度上搞单打独斗一，各自为政，在贸易往来中必然彼此伤害，加大交易成本。当今，世界范围内层出不穷的贸易争端就源于此。 第二，缺乏竞争机制，经营效率低下

11、在垄断豁免行业 (如一些公用事业部门 )，由于受到法律的特殊保护，其往往缺乏谋求发展的内在动力和外在压力，再加上体制和经营机制等方而的原因，其内在经济扩张动力，与私营企业相比，明显不足。因此，规模不经济，效率低下就再所难免。 第三，滥用垄断地位的现象时有发生，经营者都 是有利益要求的，为了获得高额利润，常常利用优势地位采取不正当手段进行交易，损害消费者的利益。 2、我国公用企业的垄断现状及其弊端 2.1 公用企业的垄断经营状况 关于我国公用企业的垄断经营状况，现作简要说明，在电信行业中，一直是中国电信、中国移动、中国联通三家大型国有公司联合垄断，三家巨头之间的竞争更多停留在形式上。在石油石化领

12、域，中国石油、中国石化两家公司瓜分了整个中国市场，油价一直与国际接轨，但其质量却达不到国际水平。而在交通运输领域，铁路依然被独家垄断，尽管在 2013 年进行了一次重大改革，但是依然没有改 变其垄断性质。 相较而言，公路运输中竞争因素更为活跃；水运由于各种因素运量严重不足，未能发挥应有优势；民航则是中国自然垄断行业中较早打破国家垄断的行业，中央企业和地方企业共同竞争，服务质量提升很快；管道则由于服务对象相对固定 ,应用领域相对狭小，改革进程缓慢。 2.2公用企业垄断经营的成因 2.2.1公用企业垄断的一般成因 （ 1）公用企业垄断的形成有其理论基础，即自然垄断理论。古典经济学理论认为，公用事业

13、是典型的自然垄断产业。那么什么是自然垄断呢？对此经济学上有不同的见解，有的观点是依据规模经济原理来界定的，有 的观点是依据生产成本的弱增性原理来界定的。按照第一种观点，自然垄断的基本经济特征是规模经济性，即企业的生产规模越大，单位产品的成本就越低，因此，由一个企业大规模生产，要比由几个小规模企业同时进行生产更有效率。按照第二种观点，自然垄断的基本经济特征是成本函数的弱增性，即由一个企业生产一定数量产品的总成本，要比由两个或者两个以上企业共同生产同样数量的产品的总成本低，这可能是规模经济的效果，也可能是范围经济的效果。 ii传统的经济学理论一般是用规模经济原理来描述自然垄断的经济特征的，而现代的

14、经济学理论则倾向于用成本弱 增性原理来描述自然垄断的经济特征。 虽然对自然垄断有不同的描述，并且由此界定出的自然垄断产业的范围也有些差异，但这些并不影响这样一个结论：自然垄断产业应当由一个企业进行经营，不应当进行竞争。 （ 2）私人资本实力的客观不能是公用企业在早期形成垄断的经济原因。公用企业投资规模巨大、投资回报周期长、而且设施的技术专用性强从而固定成本的“沉淀性”很大，一旦投入就往往“沉淀”在该产业中 ,形成较大的沉淀成本，因此，在市场发育水平低、私人力量有限的情况下 ,一般企业或个人无承受能力，加之这些行业不具有明显的营利性质 ，商人依其逐利的原则也不愿插手。实际上，这些行业从事的都是关

15、系国民经济命脉的物质生产与服务，要求其运行的稳定性与连贯性，也不允许过多的经营主体，尤其是私人经营，因为主体过多，资金分散，加上私人投资的不稳定性，不利于规模效益的发挥，也会造成社会财富的浪费。因而一般私人投资少，政府投资多，国有国营的情况较多。 2.2.2我国公用企业垄断的特殊成因 虽然我国公用企业垄断从经济学角度看其性质仍属于自然垄断，但是其形成和发展有别于西方国家，考察我国经济发展的历史，我国公用企业垄断的特殊成因主要是： （ 1）发展原因 建 国初期，中国共产党和中央人民政府面临着巨大的困难：一方面被赶出中国大陆的帝国主义不甘心他们的失败，千方百计地孤立新中国，在经济上实行封锁禁运，在

16、军事上实行层层包围，还积极支持盘踞在台湾的国民党残余势力，对大陆进行捣乱破坏，伺机卷土重来；另一方面，新中国国内也是经济动荡、百废待兴。由于帝国主义和国民党反动派的掠夺 ,加上长期战争的破坏，旧中国留下的是个百孔千疮的烂摊子：工农业基础薄弱，规模狭小，设备、技术极差，部门行业残缺不全，物品供应紧张。为了战胜帝国主义的经济封锁和尽快恢复国民经济，党和政府依据独立发展的方 针，全面进行我国农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造 ,在我国的公用事业领域没收了官僚资本，和平赎买了民族资本，并要求外资撤走了其投资，这样就形成了单一的经济成分，即国有经济。将公用企业这些有关国计民生的重要部门都转到人民

17、政府手中，集中于国家的控制之下，国家从生产到供给，全面控制短缺物品，稳定供给和物价，这不仅有利于政局稳定、经济发展，同时也是对曾经深受压迫的广大劳动者的呵护。 （ 2）体制原因 建国以后，我国长期处于排斥市场机制、高度集中的计划经济体制之下，经济运行和资源配置高度依赖政府机构和行政力量。 在这种情况下 ,国有即等于国营，国家直接管理企业的产、供、销、人、财、物，从市场准入、原材料的提供，到价格的制定、产量的规定以及产品的销售，政府都直接进行干预和控制，形成了全局性的国家垄断。公用企业由于其对国民经济的特殊作用，成为国营企业中的一大重头戏，在经营过程中，由于政府利用行政权力既不让个人经营，更不让

18、外资进入这一领域，逐步地成长壮大，形成了袭断。实行经济体制改革以来，尽管国家提倡政企分开并实施了一系列措施，但由于改革措施的不彻底，仍然实行管理与运营“二合一”的营运模式，新旧利益养系的“脐带”并未彻底割 断。相反，随着国家赋予企业一定的经营自主权，企业有了赢利的动机，它们就必然去游说、疏通拥有庞大权力的主管当局，通过与行尽主管部门的“权钱交易”，达到满足自利的目的。如对电力工业的改革，人们形容为裁判员同时又是运动员，改革无法深入，改革的理解仅停留在“厂网分开，竞价上网”的口号上，没有明确电力体制改革的目标，几个省的试点，因销售电价不能变而增加了电力公司的收入，其结果与改革目标南辕北辙；电信市场虽然有了一点竞争，但规范电信市场的法规都是中国电信利用行政权力制定的不公平的竞争规则，凭着这些规则，中国电信得以进一 步扩大其垄断地位。 2.3公用企业垄断经营的弊端 在我国，公用企业利用市场独占地位和手中的行政权力谋取不正当利益、损害消费者权益的现象时有发生。因此，消费者在获得越来越多的产品和服务的同时也付出了相应的代价，自己的合法权益被损害却得不到有效保护，而公平竞争的市场秩序也被打乱了。公用企业垄断行为的危害如下： 2.3.1不公平竞争秩序，影响市场经济健康发展