1、 - 1 - 浅析突发事件行政应急管理体制 摘要 当今社会频繁发生的突发性事件已成为社会关注的热点问题，研究突发事件和减少其造成的巨大损失已刻不容缓。现阶段我国行政应急管理中对突发事件应对办法还不够完善，需要建立一个健全的应急管理体制。通过资料收集、调查研究的方法发现了一些应急方式上急需改进之处，结合自身工作实际并从突发事件应急管理体制的理论、制度、执法层面提出了一些建议，希望通过努力为政府进一步完善应急管理体制提供一些有建设性意义的意见。 关键词 ： 突发事件 行政应急 管理体制 2010 年 4 月 14 日 7 时 49 分，青海省玉树州玉树县发生 7.1 级地震。中国地震局网站 13
2、时 23 分发布消息称，青海省玉树县 7.1 级地震已经造成 400 多人死亡，上万人受伤，大量房屋倒塌。震中距州府所在古镇仅 30 公里，城中约有 10 万居民。目前当地已发生 7 次地震，至少 67 人遇难。地震时不少居民仍在梦中， 85%以上依山而建的土木房倒塌，很多人被埋。但因交通中断，缺少帐篷、医疗器械、药物和医护人员，导致救援十分困难。据青海玉树抗震指挥部报告，截止 16 日 17 时， 14日早晨发生的 7.1 级地震已造成 1144 人死亡， 11744 人受伤， 1.5 万户民房 倒塌，有 10 万户灾民需要转移安置。 突发性事件的高频率和巨大的社会危害性都在警示我们加大力度
3、管理突发事件的必要性，我们亟待健全突发事件行政应急管理体制。 根据中国 2007 年 11 月 1 日起施行的中华人民共和国突发事件应对法的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的 自然灾害 、事故灾难、 公共卫生事件 和社会安全事件。突发事件尤其是非常规突发事件预测困难、爆发突然、情况复杂、破坏严重，处置要求时间紧、资源需求大，且通常需多部门共同应对，而其发生通常是离散随机的极端小概率事件，几乎没有现成的程序与方法直接可用。因此，它已引起了国际学界和各国政府- 2 - 的广泛关注，其有效应对也成为前沿研究领域 。下面分别就自然灾害、事故灾难、社
4、会安全事件三个方面一一阐述我国突发事件应急管理体制目前的研究成果和可能存在的问题。 一、我国突发事件应急管理体制的现状 （一）自然灾害方面 “自然灾害 ”是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，自然灾害对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的。它们之中既有地震、火山爆发、泥石流、 海啸 、 台风 、洪水等突发性灾害；也有地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸线变化等在较长时间中才能逐渐显现的渐变性灾害；还有臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等 人类活动 导致的环境灾害。 近几年来，国际上对于突发性自然灾害事件的研究从未停止过。就我国而言，实施了 国家自然科学基金委非常规突发事件的重大专项计划的规划与资
5、助，该计划对我国应对非常规突发事件在理论方法上和实际效果上有望得到大的提升及突破，最终形成应对非常规突发事件的系统决策平台。 政府也逐渐认识到突发性自然灾害应急管理是一项系统工作，需要有灾害管理法律法规体系保障，自然灾害应急管理部门、应急救援队伍相互配合，应急指挥系统与技术平台提供 技术支持，还要有相应的应急预案。各单位的专家学者 也密切关注突发性自然在灾害事件，并就 大规模人群紧急疏散、多人多准则应急群决策方法、多层次应急物资储备体系、应急管理中控制环节的前移和前馈控制模式、航空公司应急管理体系、突发 自然灾害事件 预警评价指标 、应急避难场所的规范化 等方面 有了新 的研究成果。 对非常态
6、社会中的非常态法律法规的制定及实施也是一个非常重要的课题。据专家表示， 非常态社会中，对常态法律的变通或放弃执行的应急制度是较优选择，可以提高救灾的效率，有效地消解灾难引发的危机。 然而研究发现，非常态法律法规实施中 存在 民众对相关法律法规的认知度不高 ， 灾后恢复重建相关法律法规存在立法漏洞 ， 灾后重建法律规范的社会回应度有待进一步提高 等问题。 我国应该针对上述问题逐步完善立法，建立较为全面适用的灾害预防应对体系，明确权责，使天灾之后人们的生活工作可以尽快恢复 。 - 3 - （二）事故灾难方面 事故灾难是具有灾难性后果的事故，是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引
7、发的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。 各地政府为了提高 防范和应对事故灾难的能力 ，提出了 “五个强化 ”要求，即 强化应急机构建设 ， 强化应急队伍建设 ， 强化应急平台建设 ， 强化应急预案管理 ， 强化应急机制建设 。面对消防应急，要 健全 “一个网络 ” 完成有线通信系统、无线通信系统、数据共享交互平台、GIS 地理信息平台、执勤车辆定位与管理平台等应用系统 “四大通信网络 ”建设 ， 确保公安消防应急救援工作全面覆盖 ； 建立 “两个平台 ” 应急救援数据库平台和练兵科技支撑平台 ； 规范 “三个机制 ” 公安消防部队与
8、社会单位的联合联动 机制 、与专职消防队的联勤联训 机制 、灭火救援全勤指挥 机制； 打造 “四个体系 ” 规范化应急救援预案体系、 专业化应急救援力量体系、现代化应急救援装备体系、系统化应急救援战勤保障体系 。不断 提高安全事故应对合力 ， 提升应急联动救援能力 ， 提高安全事故先期处置能力 。确立 “一个目标 ” 加强基层应急救援队伍建设 ， 提高生产安全事故先期自救能力 ； 组建 “两支队伍 ” 街道生产安全事故应急救援队 和社区应急救援队 ； 加强 “三项建设 ” 装备、技能和制度建设 ，不断依靠科减少突发事故发生率，提高事故救援能力。 （三）社会安全事件方面 突发社会安全事件是指因人
9、民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有 一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的群体性事件。 当前，我国社会安全应急管理正处在一个逐步发展的阶段，各级政府把防范社会安全事件纳入政府公共安全管理的重要范畴，从组织领导、管理体制、处置预案、防范措施等方面不断进行完善和加强。社会安全管理的理论研究成果在实践中不断得到丰富，特别是国务院颁布了国家突发公共事件总体预案，标志着社会安全应急管理正式走向法制化、正规化的轨道。但从近几年来 发生的社会安全事
10、件及采取- 4 - 的处置措施来看，当前社会安全应急指挥体制还不同程度存在指挥机构职能单一、设置庞大、专业不精、各自为政等薄弱环节，制约了各级政府对各类社会安全事件的及时高效处置。然而构建社会主义和谐社会对公共安全提出了新的要求。这就需要我们深入分析当代社会安全事件应急处理体系的薄弱环节，从而制定出更为有效的社会安全应急管理机制。 综上所述，我国的突发事件应急管理体制仍需进一步改进，反观其他国家政府，在应急管理体制上，都形成了自己一套行之有效的办法，并纷纷建立了相应的应急管理组织。例如，美国就建立了从中 央的联邦危机管理局（简称 FB）到各州的标准化应急管理系统，各地方也建立相应的地方应急操作
11、中心；印度政府专门设有“危机管理小组”。与此相比，我国政府尚未在全国范围内建立一个有效的专门性的应急管理机构，从中央到地方尚未形成一个统一的应对各类安全问题的应急管理组织体系。现在各地建立的 119、 110、 120、 122 等应急指挥中心，基本上是分散调度所属队伍，缺乏强有力的协调运作机制和主管部门；作为安全救助主要力量的警力和装备严重不足，缺乏综合救援能力。国内尚未形成一部完善的应对各类突发问题的专门性法律法规。突发问题应 急管理程序的启动、财政预算的调度以及政府间的权责及协调缺乏科学的法律依据。反思现状，实际操作中必须加大各类安全问题法律法规的建设力度，在国家层面上尽快建立具有会商决
12、策功能的应急管理组织体系和常设性应急管理的综合部门，在国家高度上制定长期的应对各类安全问题的应急管理计划，从而尽快建立和完善全国性的既相对分散又高度集中的应急管理体系及运行机制。 二、突发事件应急管理体制问题的提出 （一）突发事件应急管理体制理论问题的提出 目前我国的应急体制理论的构建还没有做到全面化、系统化。突发事件的发生高频率和重大社会危害性 影响的范围通常不仅仅涉及个人，还具有群体性的特点。突发事件对社会秩序、社会功能、环境与资源等造成严重的破坏，给人民群众的生产生活以及经济社会的正常运转造成强烈的冲击。对突发事件进行深入的的理论研究有客观必要性，刻不容缓。现阶段中国政府在社会突发事件管
13、理和应急上主要是- 5 - 对立法的完善，包括国家突发事件应对法、国家总体应急预案、和国家各个专项应急预案。对于应急管理体制理论的构建还没有做到全面化、系统化。一个全面的应急管理体制不应该单纯是从立法的角度上去加以规范，还要有一个全面的、高度概括的理论体系。这个理论 体系应该包括突发性事件应急管理体制制度层面的机构设置、执法体系的建立、各级政府、公众的权责明确问题和国际合作、国际援助等多方面、全方位的理论建设。 改革开放以来中国在突发事件应急管理体制制度方面虽然有了显著成果，得到联合国的高度赞扬，仍然存在一些不足，主要表现在： 1.立法上制度和技术结合度有待提升 在国内现有的关于突发事件的立法
14、上，基本上是单纯的法学思维上的立法，法律条文只涉及社会科学的知识，没有与自然科学的技术进行良好的衔接。例如中华人民共和国公路法把法律条文与公路工程技术标准 这一技术规范相结合，这对于公路建设的质量保障是很有必要的。对于突发事件的应急立法也应该与技术标准联系起来，以达到更好的预防灾害的效果，如在国家地震应急预案中就该把房屋的建筑标准结合起来，避免地震来临是对房屋造成的粉碎性摧毁。 2.机构设置有待完善，缺乏完善的纵向和横向的机构设置，多是临时组建的，缺乏完善的组织体系。 纵观每次政府应对突发事件的过程，面对突发事件各个组织系统大部分都是临时构建的，这就不可避免地使各个组织系统缺乏专业性和机动性。
15、从时间上看，临时组建应急系统，不利于突发性公共事件 的有效控制 。因为，临时组建的系统毕竟不是专业组织，它需要一个适应过程，而突发性公共事件不可能为人们提供这个时间。从组织的运行看，基本上是行政命令式的运行方式。因此建立一个常设性应急组织是必须的。一旦发生突发性公共事件，我们可以迅速的在在这个应急组织的统一指挥下展开工作，既可以降低处理危机的投入成本，又能够提高反应的速度。 3.应急财政资金管理科学需要提高 我国幅员辽阔，突发性事件频发，应对资金投入巨大。以 2003 年防治非典型肺炎（ SARS）为例，各级财政共花费了 150 亿元，其中中央财政支出 42 亿元 ，地方财- 6 - 政支出
16、108 亿元 ；同期由全国民政系统接收的捐赠款累计达 30.1 亿元 。 SARS 危机后，国家投入大量资金，公共卫生体系建设日趋成熟。 2003 2005 年，中央财政安排了 92 亿元公共卫生专项资金，用于支持突发公共卫生事件医疗救治体系、疾病信息网络体系、卫生执法监督体系、疾病预防控制体系和重大疾病预防控制工作； 2006年，又安排 51 亿元专项资金支持公共卫生体系建设 。面对各种突发公共卫生事件，我们习惯于举全国之力应对，在大规模的投入下，也暴露出了应急经费运行体制上存在着筹资渠道单一、无明确保障标准、监督 评价不力、体制不畅、无系统和科学的研究论证等问题。 4.对民众危机教育有所欠
17、缺 突发性 事件具有 突然性、 巨大社会危害 性以及不可预料性 的特点 很容易引起民众的心理恐慌和 手 足无措 ， 在平时加强对国民 突发事件 危机教育 ，增强防范危机的意识很有必要。中国 民众 存在 缺乏自救、救护的意识和能力，社会的警觉性不够 等问题。根据调查： 三、突发事件应急管理体制问题分析 (一 )突发事件应急管理体制理论问题的分析 一个全面的应急管理体制不应该单纯是从立法的角度上去加以规范，还要有一个 全面的、高度概括的理论体系。应急管理体制、机制、法制和应急预案合称“一可以看出只有 11%的公众系统的学习过应对突发性公共事件的知识，说明群众的自救互救意识比较淡薄，既要从政府的角度
18、加强对群众的危机教育，也要发挥群众的主观能动性多获取救灾防灾的相关知识。 公众对突发性公共事件应对知识学习的情况11%27%44%18%系统的学习过，并基本掌握学过一些偶尔学一下，感觉没必要，没学- 7 - 案三制” ,共同构成了我国应急管理体系的基本框架。现在国内理论界和实务部门往往把上述不同概念混为一谈，在很多场合不予区分地相互替换使用。“一案三制”是基于四个层面的一个综合体系：体制是基础，机制是关键，法制是保障，预案是前提，它们具有各自不同的内涵特征和功能定位，是应急管理体系不可分割的核心要素。体制属于宏观层次的战略决策，相当于人机系统中的“硬件”，具有先决性和基础性，以权力为核心，以组
19、织结构为主要内容，解决的是应急管理的组织结构、权限划 分和隶属关系问题。机制属于中观层次的战术决策，相当于人机系统中的“软件”，以运作为核心，以工作流程为主要内容，解决的是应急管理的动力和活力问题。通过软件的作用，机制能让体制按照既定的工作流程正常运转起来，从而发挥积极功效。法制类似人机系统中的各种强制性规范、程序以及对人和机器的使用、管理、运行的各项规定和指南，属于规范层次，具有程序性，以程序为核心，以法律保障和制度规范为主要内容，解决的是应急管理的依据和规范问题。好的制度应确保战略执行到位。最后，预案属于微观层次的实际执行 ，它以操作为主体，以演练为主要内容 ，解决的是如何化应急管理为常规
20、管理的问题，主要是要通过模拟演练来提高应急管理实战水平。在现阶段，我国应急管理体系建设应当遵循体制优先的基本思路，在理顺应急管理体制的基础上，完善相关工作流程和制度规范，使整个应急管理体系形成系统化、全面化的理论。 （二 )突发事件应急管理体制制度问题的分析 1.立法上制度和技术结合度不够的分析 国内立法上很少把法律条文与技术规范相结合，只是单纯的人文社科的知识的构建，没有把社会科学与自然科学相统一。相比而言，日本在救灾方面颁布了 建筑基准法 与抗震救灾相结合，达到 了预防与救治相结合的目的。日本 高度重视提升建筑抗震能力，强力推行建筑物抗震标准，充分发挥新技术在建筑物抗震中的作用，大大降低了
21、建筑物倒塌所造成的人员伤亡。这就启示我们，减轻地震灾害，必须在建筑抗震上下功夫，把提升建筑物抗震能力作为重要任务，有效控制建筑物倒塌带来的严重威胁。 扩大到整个突发事件的防治与救灾也应该注重相关的技术，在完善法律的同时，兼顾科学技术的进步。 - 8 - 2.机构设置问题的分析 在应急机构设置上，国内立法没有明确强调如何建立全国性的完善的组织机构。在纵向上，法律只是规定根据实际情况制定国家突发公共 事件应急指挥机构这一中央机构，在地方上各地区并没有成立专项的常设机构。这与政府一直强调的“统一领导，分级负责”原则是相违背的。在灾害发生后才紧急成立相关机构会使得应急工作存在严重的滞后性。在横向上，国
22、家突发公共事件应急指挥机构与国务院各部委，其地方派出机构和地级机构与地方政府的各部门关系不明朗，权责不明确。这样会致使应急机构在政府体系中的定位不明确，应急机构与相关的财政机构、民政部门等单位在应急合作上没有明确的指导方针，不能实现良好的分工与合作。对比而言，俄罗斯的紧急情况部是俄罗斯的五大强力部门之一，与政府 的其它部门关系很明朗。 紧急情况部行动中心可以对突发事件做出快速反应。 （三）突发事件应急管理体制执法问题的分析 1.救灾资金储备和灾后拨款事项不明确 流量式管理、年度结余为零的总预备费模式不适合目前的突发事件应急管理需要 。 应急财政资金总体上准备不足会导致一有突发事件，就要全面调整
23、预算，不利于财政运行的稳定，并且由此带来很高的操作成本。 在拨款上，存在着救灾款的拨付不及时情况，应当兑付灾民的恢复重建资金不足额。 2.中央和地方财政救灾资金承担比例不明确 现行立法中并没有明确中央和地方财政对于救灾资金储 备和灾后拨款的具体承担比例，处于模糊化的状态。在财政救灾资金承担比例不明确的情况下，很容易造成“风险大锅饭”，进而延误突发事件的应急处理。日本的灾害救助法明确规定了财政资金在应对突发事件时的提留比例和各级政府应承担数额，为我们提供了很好的实践经验。 四、突发事件应急管理体制对策及思考 （一）突发事件应急管理体制理论 1.健全“一案三制”体系理论 完善当前应急管理体系首先要
24、解决的是应急管理体制问题，在此基础上完善应- 9 - 急管理工作流程，制定相关工作制度，推动应急管理工作循序渐进地稳步向前发展。这个理论体系应该从 更基础、更根本的层面着手，充分整合各级各类应急管理组织机构以及其他应急资源，理顺不同部门之间、不同地区之间以及政府与社会之间在应急管理方面各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等，明确不同部门的责、权、利，在此基础上建立健全应急管理组织领导体制 建立横向和纵向的统一的常设应急管理机构、指挥体系和主要的工作机制，并通过预案演练和实战演练，推动应急管理体制迈上常态化、规范化、制度化的轨道，从而为应急管理工作奠定坚实的体制基础。 2.建立和完善
25、法制监督体系理论 突发事件应急理论体系的合理运 转有赖于建立和完善执法监督机制，建立专门的监督部门。法律具有着滞后性，单纯从立法角度来实施危机管理不能规范突发事件中出现的不可预知的情况，加强法制的执行力度，更好的贯彻和执行现有的突发事件的法律规范十分迫切。如在国家突发事件应对法中明文规定了学校的危机教育事项，现实生活中并没有得到良好的实行。这样一个监督体系的存在有利于整个突发事件应急管理体制的良性运作。 （二）突发事件应急管理体制制度 1.将立法上制度和技术良好地衔接起来 中国在目前的突发事件应急立法上没有对技术方面进行明确的规定，例如没有在地震频发 的地区专门规定房屋的抗震标准和技术，致使地
26、震一旦发生房屋是粉碎性倒塌，群众死伤无数。我们可以借鉴日本的经验：日本通过了建筑基准法明文规定了房屋建造时的结构等具体要求，发生地震时房屋只是倾斜，虽然地震频发造成的伤亡却不是很大。为此，中国在立法上应该把制度和技术良好的衔接起来，针对不同的突发性事件制定相关的法律来积极应对突发性事件而不单纯是发生了突发性事件后被动的应对，例如在有些地方的灾后重建中我们就要考虑建筑物的构造以备灾害的再次发生，要把技术纳入法律的领域，以法律的强制力来保证技术与制度的结合。形成一套 完备的应对突发性事件的法律体系，尽可能的减少突发性事件造成的危害。 - 10 - 2.完善机构设置，建立和健全完善的组织体系 在机构
27、的纵向设置上，中央要有一个全国性的、统一的、专职的、常设的中央领导机构。可以借鉴俄罗斯“紧急情况部”的设立经验，组建一个国务院下设的正部级机构专门管理和统筹救灾的各项事务，统筹国内与国际，统筹中央与地方，统筹救灾的人力物力资源与科学技术；地方上要有中央的派出机构或地级专门常设机构，处理地方的突发事件的各项常态的和非常态的事务，不应该是灾难发生后时候临时组建。在机构的的横向设置上，要明确中央领 导机构与国务院其他各部委如财政部的关系，明确职权范围和分工，以免灾情发生后资金不到位或是责任的相互推诿；地方机构或中央派出机构也要做到明确和地方财政部门、民政部门的财力物力人力关系，以免资源的闲置和浪费。
28、完善的组织机构有利于政府在平时储备救灾的人力物力资源和研究救灾技术，在灾情发生时更快速的投入到救灾事项中。 （三 )突发事件应急管理体制执法 1.对应急财政资金进行科学化管理 （ 1）明确救灾资金储备和灾后拨款事项 现行的流量式管理模式不利于资金的持续储备，难应付频发的突发事件。要在中央和地方设立救灾资金库，从 中央财政和地方财政中预留出一定比例的资金用作本年度专项救灾资金。上一年的救灾资金结余不得转付政府的其他支出，避免救灾资金不足额拨付现象，而要实行滚动式管理，进入下一年度的预留，实现每年度救灾资金不低于上一年度的救灾资金。派专门的工作人员管理救灾资金储备事宜，以图在灾害发生时迅速调动资金。 （ 2） 明确中央和地方财政救灾资金承担比例 突发性事件发生时中央和地方财政救灾资金承担比例分担不清，致使 中央和地方救灾责任不清 ，易造成 “风险大锅饭”的现象。事先明确什么级别的灾害由谁来承担资金，以免灾害发生后的推诿现象和资 金不到位现象。 重特大自然灾害救灾资金由中央政府和省级政府承担，中小灾害救灾资金由省及其以下地方政府承担。对于救灾应急资金和恢复重建资金，中央与省的承担比例基本是 3： 1 。做到权责明确，使救灾资金切实发挥应有的作用。
