1、国家对今年农业农村工作的总体要求“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革、加快转变发展方式的攻坚时期，为贯彻落实国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，加快我国食品工业结构调整，实现持续健康发展，国家发展改革委、工业和信息化部组织编制了食品工业“十二五”发展规划（以下简称规划），作为“ 十二五 ”时期食品工业发展的指导性文件。一、规划编制意义我国食品工业承担着为 13 亿人口提供安全放心、营养健康食品的重任，多年来一直是国民经济的支柱产业和保障民生的基础产业。为满足我国城乡居民消费，带动相关产业发展，提高农业产业化水平，实现工业反哺农业，促进社会和谐稳定，做出了重要贡献。“十
2、二五”时期仍然是我国食品工业发展的重要战略机遇期，既面临市场空间持续扩大、农业生产稳步发展、高新技术应用加速、新兴食品行业孕育成长、宏观环境继续改善等重大机遇，也面临着食品安全风险广泛存在、能源资源环境约束加剧、转变发展方式加快、产业升级等重大挑战和压力。因此，坚持走中国特色新型工业化道路、增强创新能力、加快转型升级、优化产业结构、提高食品工业质量和安全水平、提升国际竞争力，将是“十二五”时期我国食品工业发展的重要任务。通过制定和实施规划，总结“十一五”取得的成就，客观分析存在的问题和面临的形势，有针对性地提出“十二五”时期食品工业发展的总体要求，对主要任务、重点行业和政策措施进行前瞻性和全局
3、性的部署，必将对指导我国食品工业“十二五”时期加快产业转型升级，建设具有中国特色的现代食品工业体系，更好地满足人民群众不断增长的食品消费和营养健康需求，具有重要意义。规划由“十一五”发展成就和存在问题，“十二五”面临的形势，指导思想、基本原则和发展目标，主要任务，重点行业发展方向与布局，政策措施，规划实施等七个部分组成。二、规划编制过程规划编制工作从 2010 年开始，历时近 2 年。为做好规划编制工作，我们成立了由国家发改委宏观经济研究院、江南大学、相关行业协会等几十个单位和专家组成的课题组，对影响产业发展的若干重大问题进行了系统研究，客观总结了“十一五”时期食品工业发展的状况，并就“十二五
4、” 时期产业发展面临的形势、发展思路、具体目标、主要任务、重点行业发展方向等开展了重点研究并进行了大量专题调研，完成了 50 多万字的我国食品工业“十二五” 发展战略研究报告。在此基础上，根据国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要精神，对研究报告进行了总结和提炼，经过反复修改完善，形成了规划（征求意见稿）。为使规划更加科学完善，通过各种形式广泛征求了国务院有关部门、地方、行业组织、企业和专家的意见，进一步完善了规划内容，形成了目前的规划发布文稿。应该说规划凝聚了行业的共识，是动员系统、行业和社会力量参与的结果，是集体智慧的结晶。三、“十一五” 发展成就和存在问题“十一五”期间，我国食品工业坚持
5、走新型工业化的道路，积极应对国际金融危机冲击的影响，实现了又好又快发展。一是工业生产快速增长。实现利税 10659.6 亿元，增长 214.0%，年均增长 25.7%；与农林牧渔总产值之比由 2005 年的 0.52：1 提高到 2010 年的 0.88：1。二是产业结构不断优化，品种档次更加丰富。主要食品产量稳步增长，新产品不断涌现，品种档次丰富多彩，形成了 4 个大类、22 个中类、57 个小类共计数万种食品，有效保证了 13 亿人口的食品消费需求。三是食品安全质量水平提高。党中央、国务院高度重视食品安全工作，加强了各级组织领导；食品安全法及其实施条例的发布，使食品安全有了法律保障；全国食
6、品安全形势总体稳定趋好，产品质量稳步改善，产品总体合格率不断提高，标准工作加强，食品安全基础保障不断得到夯实。四是技术装备水平得到提升。攻克了一批关键技术，自主装备水平与国际差距缩小，苹果浓缩汁、生猪自动化屠宰、饮料热灌装等一批成套技术与装备实现了从长期依赖进口到基本实现自主化并成套出口的跨越。五是骨干企业不断发展壮大。通过兼并重组、淘汰落后，涌现了一批市场占有率高、带动能力强的食品骨干企业和企业集团，生产集中度稳步提高。产品销售收入超过百亿元的食品工业企业已有 27 家。六是产业布局渐趋合理。中西部地区农业资源优势正逐步转化为食品产业优势，东中西部食品工业产值的比值由 2005 年的 58.
7、3：23.1：18.6，转变为 2010 年的 51.6：29.3：19.1。食品企业持续向主要原料产区、重点销区和重要交通物流节点集中。但与此同时，“十一五” 时期食品工业在快速发展过程中，也暴露出食品安全保障体系不够完善、自主创新能力仍较薄弱、食品产业链建设尚需加强、产业发展方式仍较粗放、企业组织结构亟需优化等矛盾和突出问题。四、指导思想、基本原则和发展目标（一）指导思想和基本原则针对“十二五” 时期我国食品工业发展存在问题和面临的形势，并结合国民经济发展和人民生活水平提高的要求，规划提出“十二五”时期食品工业发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表” 重要思想为指导，深入贯彻落实科学发
8、展观，坚持走新型工业化道路，以满足人民群众不断增长的食品消费和营养健康需求为目标，调结构、转方式、提质量、保安全，着力提高创新能力，促进集聚集约发展，建设企业诚信体系，推动全产业链有效衔接，构建绿色生态、供给充足、质量安全的中国特色现代食品工业，实现持续健康发展。遵循的原则是安全卫生，营养健康；科技支撑，创新发展；统筹兼顾，协调发展；综合利用，绿色发展。（二）发展目标规划在把握我国工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化发展趋势的基础上，综合考虑了经济发展、技术进步、人口增长、资源环境等多方面因素，提出了“十二五”时期食品工业发展的主要目标，特别是在食品安全、规模效益、科技创新、资源利用和节能减
9、排等方面，提出了比“十一五”时期更高、更严格的要求。一是质量安全目标。食品质量安全是保障民生的根本，为城乡居民提供安全放心、营养健康的食品是食品工业赖以生存和发展的前提。“十一五”时期，在党中央、国务院高度重视和各有关部门加强食品安全监管力度，以及各地区和全社会的共同努力下，我国食品安全形势总体稳定并保持向好趋势。2010 年，我国 3800 多种加工食品质量监督抽查批次抽样合格率为 94.6%，出口食品合格率一直保持在 99%以上。但是，应该看到，我国食品工业“小、散、低” 的格局没有得到根本改变，规模化、集约化水平低，小、微型企业和小作坊仍然占全行业的 90%以上，部分规模以上食品生产企业
10、没有达到 GMP 要求或 HACCP认证要求，食品安全事件时有发生，食品安全保障水平与人民群众的要求相比仍有较大差距。为此，规划将质量安全放在首位，提出要加强食品质量安全标准体系建设，明确要求规模以上食品生产企业达到 GMP 要求，60%以上达到 HACCP 认证要求，企业普遍建立诚信管理体系（CMS），同时提出食品质量抽检合格率从 2010 年的 94.6%提高到 2015年的 97%以上，大幅降低食品安全事故发生率，显著提高人民群众对食品的满意度，确保消费者吃得放心，从而保障人民群众根本利益。二是规模效益目标。规划提出到 2015 年，食品工业总产值达到 12.7 万亿元，增长101.1%
11、，年均增长 15%左右；利税达到 1.6 万亿元，增长 76.2%，年均增长 12%。“十一五”时期，我国食品工业继续保持快速增长，2010 年实现工业总产值 6.31 万亿元，比 2005 年增长 208.1%，年均增长 25.2%。展望“十二五” 时期，我国食品工业发展仍将处于重要战略机遇期，食品工业仍将继续保持较快的增长速度。但是，考虑到“十二五”食品工业发展的主线是调整优化产业结构、加快转变发展方式，促进行业发展由偏数量的增长向更加注重质的提升转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、管理创新转变，因此适当调低了“十二五” 时期的预期发展速度。同时，由于“ 十二五 ”时期我国
12、土地、劳动力、能源、原材料等资源要素价格仍将继续保持上涨趋势，农产品价格将稳步增长，食品工业企业的原料成本将不断提高，利润空间受到挤压，因此，把“十二五”食品工业的利税年均增长预期目标确定为 12%左右，比总产值增长目标低 3 个百分点。三是科技创新目标。食品科技和装备水平不仅是食品工业加快转变发展方式、实现转型升级的重要基础，也是食品质量安全的重要保障。“十一五”时期，我国各行业技术装备水平都有不同程度的提升，科技支撑能力逐步增强，对推动食品工业快速发展起到了积极作用。但是，与发达国家相比，我国食品工业自主创新能力仍然相对薄弱，产学研用结合不紧密，不少行业的一些关键设备和成套设备长期依赖进口
13、。为此，规划提出，“十二五”时期，食品工业要在食品安全控制、新型节能环保等关键技术领域取得突破，掌握和开发一批具有独立自主知识产权的食品加工核心技术和先进装备。到 2015 年，食品科技研发经费占食品工业产值的比例由 2010 年的 0.4%提高到 0.8%，关键设备自主化率由 40%提高到50%以上，逐步改变我国食品关键装备严重依赖进口的局面。四是组织结构目标。我国食品工业企业大中型企业偏少，生产集中度低，部分行业产能严重过剩，先进产能发展不足，组织结构不合理，制约了产业结构升级步伐。为此，规划提出要完善企业组织结构，培育形成一批辐射带动力强、发展前景好、具有竞争力优势的大型食品企业和企业集
14、团，提高重点行业的生产集中度。到 2015 年，销售收入百亿元以上的食品工业企业达到 50 家以上，形成以大型骨干企业为龙头、中型企业为支撑、小（微）型企业为基础的良性发展新格局。五是区域布局目标。食品工业布局向原料产区、重要物资节点和产业园区集中既是大势所趋，也是西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部崛起等区域发展战略鼓励和支持的方向。为此，规划提出，把东部地区的资金、技术优势和中西部地区的资源优势结合起来，形成东中西部食品工业协调发展的新格局，并鼓励和支持食品加工企业向产业园区集聚。到 2015 年中西部和东北地区食品工业产值占全国比重提高到 60%左右，在全国建成数百个具有一定规模和
15、较强区域影响力的现代食品产业园区。六是资源利用和节能减排目标。资源利用和节能减排是衡量增长方式的综合性指标。我国由于耕地资源所限，农产品供给将长期处于紧平衡，提高资源利用率是食品工业的重要任务。同时，我国食品工业部分行业单位产品的能耗、水耗和污染物排放仍然较高，必须按照节能减排的总体要求，结合行业特点，细化分解目标任务，强化污染物减排和治理。因此，规划提出，大力发展循环经济，到 2015 年全行业副产品综合利用率由 2010 年的 75%提高到 80%以上，单位国内生产总值二氧化碳排放减少 17%以上，能耗降低 10 %；主要污染物排放总量减少 10%以上。五、主要任务“十二五”时期，食品工业
16、发展的核心任务是加快转型升级，通过转变发展方式，促进食品工业结构整体优化提升，把发展建立在创新驱动、集约高效、环境友好、惠及民生、内生增长基础上，不断增强核心竞争力和可持续发展能力，加快实现由传统工业化道路向新型工业化道路的转变。针对食品工业各行业存在的突出问题，规划提出了今后五年食品工业发展的七大主要任务，即：强化食品质量安全、推进产业结构调整、增强自主创新能力、提高装备研制水平、加快企业技术进步、促进产业集聚发展、大力推进两化融合等。这七个方面是保持我国食品工业持续健康发展的关键环节。（一）提高食品安全水平食品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，关系着广大人民群众的身体健康和生
17、命安全，关系着经济健康发展和社会稳定，是不可有丝毫放松的重大民生问题。因此，“十二五” 期间，提高食品质量和安全水平始终是食品工业的首要任务。提高食品安全水平是一项系统工程，需要多管齐下采取综合性措施。其重点是提高重点行业准入门槛、健全食品安全监管体制机制、完善食品标准体系、加强检（监）测能力建设、健全食品召回及退市制度和落实企业食品安全主体责任等。（二）加快产业结构调整“十二五”期间，调整优化产业结构、加快转变发展方式将是我国食品工业发展的主线。调整产业结构的重点是完善企业组织结构、培育新兴食品产业、淘汰落后产能等。在完善企业组织结构方面，要引导和推动优势企业实施强强联合、跨地区兼并重组，支
18、持骨干企业做强、中型企业做大、小型企业做精，规范小企业、小作坊经营。在培育新兴食品产业方面，要把握食品消费变化的趋势，加快推动传统主食品工业化，培育壮大方便食品、功能食品等产业。在淘汰落后产能方面，要建立产业退出机制，严格按照产业结构调整指导目录（2011 年本）要求，重点在粮食加工、肉类屠宰加工、发酵、酿酒、乳制品等产能严重过剩领域，依法淘汰一批技术装备落后、资源能源消耗高、环保不达标的落后产能。（三）增强自主创新能力随着经济和社会的快速发展，依靠资源要素投入以及低成本比较优势支撑发展的模式已难以为继，必须依靠科技创新破解可持续发展中的诸多难题和制约因素。自主创新能力不仅是食品工业加快转变发
19、展方式、实现转型升级的重要基础，也是食品质量安全重要保障。其重点是完善自主创新机制、加快建设科技创新与服务平台、大力培养创新型人才和推进关键技术自主创新与产业化。在完善自主创新机制方面，要探索多种形式的产学研用联合创新机制，建立以企业为应用主体、科研院所和大专院校为技术依托的创新战略联盟，促进科技与产业的有机衔接。在推进关键技术自主创新与产业化方面，要以中国传统食品工业化自主创新为重点，努力突破大宗食用农产品加工、特色传统食品等工业化、现代化重大关键技术。（四）提高装备研制水平装备水平是食品工业发展的基础。必须下大力气提升装备自主化率，提高食品工业整体技术装备水平。重点是突破食品装备数字化设计
20、与先进制造、智能控制与过程检测、节能减排、质量控制、监测与检测、安全卫生共性技术与标准等关键装备与配套技术，加快装备自主化进程。在通用装备方面，加大开发力度。选择一批具有良好技术与产业基础的企业，重点支持发展市场前景广阔、技术含量高、产业关联度大的关键与成套设备，建成一批国产化、智能化、成套化装备生产基地，形成具有国家竞争力的知名品牌。在行业专用装备方面，重点发展粮食加工、油料加工、果蔬加工、乳制品加工、水产品加工、禽畜屠宰加工装备和饮料制造、食品包装及食品检测与控制等装备。在包装装备方面，重点开发高速无菌灌装设备、高速吹瓶设备等。（五）加快企业技术进步企业是食品工业发展的根本。加快企业技术进
21、步的重点是鼓励和支持食品加工企业实现技术进步和产业结构升级，优化生产结构，淘汰落后工艺和装备。推进节能减排的重点是加大力度在发酵、肉类屠宰加工、酿酒、水产品加工、制糖等行业实施节能减排技术改造和大力发展循环经济。（六）促进产业集聚发展规划特别提出了发展食品工业产业集群的模式，一是以骨干企业为龙头，“专、精、特”中小企业为配套支撑的集成融合；二是上下游企业产业链相互衔接，产业链前后贯通的集成融合。与此同时，为了发挥食品产业的集聚效应，必须加快配套检验检测、人才培训、科技开发、产品设计、物流建设等生产性服务业的建设，形成优势互补、信息共享、协调发展的新格局。（七）大力推进两化融合两化融合是发展现代
22、食品工业的重要手段。其重点是提升食品工业企业信息化应用水平、推进食品安全可追溯体系建设、推进物联网技术的示范应用、完善食品生产企业的信息化服务体系等。六、重点行业食品工业门类较多，本着突出重点、体现特色的原则，结合食品工业行业分类的实际，规划提出了粮食加工业等 13 个重点行业的发展方向、产业布局和发展目标。这 13 个行业可以划分为两种类型：一是关系国计民生、转化农产品数量大、产业关联度高、带动辐射能力强的行业，主要包括粮食加工业、食用植物油加工业、肉类加工业、乳制品加工业、水产品加工业、果蔬加工业、饮料工业、制糖工业、酿酒工业等 9 个行业。二是近年来发展比较快、能够适应现代生活方式变化、
23、符合今后食品消费需求结构升级趋势要求的行业，主要包括方便食品制造业、发酵工业、食品添加剂和配料行业、营养与保健食品工业等 4 个行业。针对食品工业自主创新能力弱、产品结构与消费需求不相适应、质量安全水平不高、企业规模偏小、产业集中度低、原料基地建设滞后和低水平重复建设等问题，规划对十三个重点行业提出了下一步重点任务。（一）粮食加工业我国粮食加工业的重点任务是加快调整产业结构，大力发展粮食食品加工业，积极发展饲料加工业，严格控制发展非食品用途的粮食深加工，确保口粮、饲料供给安全。实现产品系列化、多元化。到 2015 年，形成 10 个销售收入 100 亿元以上的大型粮食加工企业集团；日处理稻谷
24、200 吨以上企业的产量比重提高到 60%以上，日处理小麦 400 吨以上企业的产量比重提高到 65%以上，均比 2010 年提高 15 个百分点。（二）食用植物油加工业我国食用植物油加工业的重点任务是稳定传统大豆油生产，着力增加以国产油料为原料的菜籽油、花生油、棉籽油、葵花籽油等油脂生产，大力推进以粮食加工副产物为原料的玉米油、米糠油生产，积极发展油茶籽油、核桃油、橄榄油等木本植物油生产，促进油脂品种多元化，提升食用植物油自给水平。到 2015 年，食用植物油产量达到 2440 万吨，其中国产油料产油量提高到 1260 万吨以上；花生油、菜籽油、棉籽油、葵籽油、米糠油、油茶籽油等植物油产量比重明显提高。淘汰油料加工落后产能 2000 万吨左右。（三）肉类加工业我国肉类加工业的重点任务是进一步调整生产结构，稳步发展猪肉、牛羊肉和禽肉加工。优化肉类食品结构，提高冷鲜肉比重，加强肉、蛋制品的精深加工，促进资源的综合利用。加强对名优传统肉类食品资源的挖掘，推动传统肉类禽蛋食品的工业化生产，提高产品质量。到 2015 年，肉类制品及副产品加工达到 1500 万吨，占肉类总产量的比重达到 17%以上。全国手工和半机械化等落后生猪屠宰产能淘汰 50%以上。形成 10 家 100 亿以上的大
