1、1银行监管的七大政策及其有效性张俊喜香港大学中国金融研究中心和北京大学中国经济研究中心No. C2003018 2003 年 7 月 21 日摘要 本文全面研究和评估世界各国在银行监管领域的七大政策，实证分析各项政策的有效性。这七大政策可分为管制、监督和参与三类，涉及活动范围、外资准入、股权限制、资本要求和具体监督措施等方面。对全球 107 个国家进行的实证研究发现，银行活动的严格管制、银行准入的苛刻限制、资本充足的依章履行、存款保险制度的设立、官方监督的有力执行和政府控股银行等监管政策，全与银行业的效率和稳定无关，但却与腐败现象成正比。其中最出人意料的结论是，官方监督的弊远远大于利。研究还指
2、出，对银行活动管制较少、对外资银行准入限制较松、对存款保险制度设计合理、鼓励和授权民间监督等政策，不但可加快银行业的发展步伐和提高效率，而且还可降低银行危机发生的概率，从而有利于整个金融体系的稳定。最后，本文还对我国当前在银行监管领域中存在的六种误解逐一剖析，呼吁在指导思想和政策方针方面做战略性的转移。关键词 银行监管；监管有效性；官方监督；民间监督；“援助之手”论；“掠夺之手”论。2银行监管的七大政策及其有效性张俊喜香港大学中国金融研究中心和北京大学中国经济研究中心内容摘要 本文全面研究和评估世界各国在银行监管领域的七大政策，实证分析各项政策的有效性。这七大政策可分为管制、监督和参与三类，涉
3、及活动范围、外资准入、股权限制、资本要求和具体监督措施等方面。对全球 107 个国家进行的实证研究发现，银行活动的严格管制、银行准入的苛刻限制、资本充足的依章履行、存款保险制度的设立、官方监督的有力执行和政府控股银行等监管政策，全与银行业的效率和稳定无关，但却与腐败现象成正比。其中最出人意料的结论是，官方监督的弊远远大于利。研究还指出，对银行活动管制较少、对外资银行准入限制较松、对存款保险制度设计合理、鼓励和授权民间监督等政策，不但可加快银行业的发展步伐和提高效率，而且还可降低银行危机发生的概率，从而有利于整个金融体系的稳定。最后，本文还对我国当前在银行监管领域中存在的六种误解逐一剖析，呼吁在
4、指导思想和政策方针方面做战略性的转移。关键词 银行监管；监管有效性；官方监督；民间监督；“援助之手”论；“掠夺之手”论。一、前言众所周知，有效和稳健的银行体系是经济增长的一个重要引擎，它可合理配置金融资源，将资金转移到最具潜力的项目中，从而产生可观的外溢效应，带动整体经济快速增长。反观之，一旦银行系统出3现严重的问题，它产生的负面影响就可想而知了。尽管银行危机是疏发事件，但自二十世纪七十年代以来，世界上众多国家（尤其是发展中国家）的银行体系还是遭受到了史无前例的严峻考验，爆发了形形色色的银行危机，给经济发展造成了巨大的创伤。其中，1997 年横扫亚洲诸国的金融风暴，以货币大幅贬值为导火线，在银
5、行体系中引爆，将经济推向了崩溃的边缘，其影响持续久远。这一桩桩接踵而来的银行危机引起了全球监管界的高度重视，一些国际机构，如巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织和世界银行等，相继提出了许多被誉为“最佳实践”的政策建议，呼吁各国监管机构尽量采纳和实施。为了避免危机的再次发生，各国监管当局也主动出击，纷纷推出了一系列加强监管的措施。一时间，社会上流传着这样的观点，只要银行监管当局严格遵循诸如此类的最佳政策的建议，银行危机便不可能再次造访，经济发展也就免受其害了。但是，我们无证据显示这些所谓的最佳政策的有效性和优越性，也无法断定它们是否放之四海而皆准。也许最佳政策根本就不存在，即使存在也可能在一个
6、国家很有效但在其它国家就无效，因此，寻找最佳政策的意义并不大，反而有必要对目前在大多数国家实施的监管政策进行总结研究，找出行之有效的共同政策。换言之，较有意义的两大问题是，到底有哪些可行的银行监管政策？哪些政策较为有效？要回答这两个问题，我们首先要了解世界各国银行监管的现状，汇总各国投放的监管资源和实施的分类政策，然后再实证分析这些政策的有效性。从 1998 底至 2000 年初，世界银行的一个专家研究小组设计了一套详尽的调查问卷，试图通过各种渠道来了解各国银行监管的状况。调查问卷共有 175 个问题，涉及银行监管的 12 个方面，包括活动范围、外资准入、股权限制、资本要求和具体监督措施等，最
7、后搜集和整理出一个庞大的银行监管数据库。此数据库收集了 107 个国家银行监管的第一手资料，是目前此类研究中最全面的数据库，为深入的实证研4究提供了基础。 1之后，这个专家小组发表了他们的一系列研究成果，展示了实践中所用的各种有效监管政策，不仅具有一定的学术价值，而且还具有极其重要的政策含义。 2本文旨在全面介绍银行监管学术研究的最新发展，探讨各项监管政策的有效性，为我国银行监管的政策制订提供实证参考依据。余下部分的结构是，第二部分对全球的银行监管近况做一概述。第三部份总结国际社会常见的七大银行监管政策。第四和第五部分分别阐述七大政策的理论依据和实证结论。最后的第六部分结合我国的国情，分析目前
8、在银行监管方面存在的六种误解，并在战略和战术上提出一些建设性建议。二、银行监管的国际近况本节简单介绍银行监管的国际近况。在概述各国银行监管的组织架构和投放的监管资源之前，我们先比较一下各国在银行业的规模和结构方面存在的差异。1、银行业的规模一般而言，度量银行业的规模有两个指标：一是银行资产占 GDP的比例，二是每十万人所拥有的银行数目。前者反映了资本的深化程度，而后者则反映了银行业的覆盖范围，两者结合起来在一定程度上还反映了银行业的效率。 3表一摘录了部分国家的银行业规模指标数据。从表中可以清楚看出，世界各国银行业的规模相差非常悬殊。以银行资产/GDP 率计，最高的五个国家的比率都在 300以
9、上，其中瑞士更1 我国也回交了调查问卷，但由于有许多项目没有填写，所以本文讨论的实证结论基本上不包括中国。2 关于数据库的介绍，请参见巴斯、坎普里奥和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001a）。实证研究的结果主要发表在巴斯、坎普里奥和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001b, 2001c）及白克、戴莫古克康特和利文（Beck, Demirguc-Kunt and Levine, 2003）三篇文章中。除非特别声明，这三篇文章的实证研究是本文参考的主要来源。3 在一篇广为引用的文章中，利文（Levine, 2000）用银行信贷/GDP 来衡
10、量银行业的规模，用银行的平均管理费用占总资产的比例来衡量银行业的效率，表明这些指标同文中的两个可以相互替代。5高达 539；而最低的五个国家的比率则在 20以下，其中委内瑞拉和塔吉克只有区区单位数字。若以人均银行数目作为衡量各国银行业规模的指标的话，其差异也相当之大，银行资产/GDP 率低的五个国家的银行数目就明显低于比率高的五个国家。从效率的角度来看，两大阵营也相距甚远，譬如俄罗斯人均银行的数目还略高于英国的水平，但其银行资产/GDP 的比率却只有英国的 6。 4纵观世界各国银行业的发展状况，我们不难发现，相比之下，发达国家不仅规模较大，而且效率较高。众所周知，在讨论世界各国银行规模和监管方
11、式的差异时，经常提及的两个国家包括德国和美国。德国银行资产占 GDP 的比例为 313，而美国只有 66；人均银行数目方面两国非常接近，都比其它发达国家为高。正是由于前者比率差距显著这一原因，德国才被封为以银行为主导的金融体系而美国则为以证券市场为主导的金融体系。2、银行业的结构经济学家认为，银行业的集中度和股权结构两大指标可以反映银行业的结构。首先，银行业的集中度一般包括如下三个变量：（1）五间最大银行所占的存款比例；（2）国有银行所占的资产比例；（3）外资银行所占的资产比例。在许多非洲国家，银行业的集中度出奇的高，几乎接近 100，说明银行寡头垄断现象在非洲相当严重；但在欧共体，这一比例却
12、很低，低于任何其它地区，表明银行业具有一定的竞争成份。表二列出了集中度最低的五个国家的资料。如表二所示，德国的集中度只有 12，是 107 个国家或地区中最低的一个；台湾地区的比例也较低，五大银行的存款市场份额也只有 15左右；美国也4 因为我国没有银行资产/GDP 的数据，所以我们用利文的两个指标来看我国银行业的规模和效率。我国同期的银行信贷/GDP 为 1.13，甚至高于德国法系的国家，是世界上最高的国家之一，反映我国的银行业有相当的规模。但银行信贷的结构不尽合理，若只考虑对 GDP 贡献的大户 私营部门 的银行贷款的话，这一比例便迅速下降至 0.242。在效率方面则是另一番景象，银行的平
13、均管理费用占总资产的比例在我国为 12.2，远远高于次高的法国法系的国家的 5.4。这两点向我们展示了一个严酷的现实，与其它国家相比，我国的银行业虽有规模但无效率。6不高，大约 21。尽管如此，许多实证研究还是发现，银行业的集中度与各国的收入水平关系不大。其次，在银行股权结构方面，我们发现有两大特点。第一，政府控股银行在全世界范围内相当普遍，尤其是在发展中国家。拉波塔等人（La Porta et al., 2001）对 92 个国家的政府控股行为进行了研究，发现国有银行占总资产的比例近年来虽然不断下降，但还是相当的高。在 1970 年世界的平均值为 58.9，到了 1995 年这一比例下降至
14、41.6，即使不计一些东欧或前苏联社会主义国家也还达38.5。另外，在本文采用的 107 个样本数据中，可以看出国有银行资产比例与收入水平密不可分：随着收入水平的不断提高，呈现出节节下降的趋势。表三给出了国有银行占有率最高的五个国家的资料。南亚国家的国有银行资产比例在全球平均最高，如印度和孟加拉就分别高达 80和 70。相反，在许多发达国家，国有银行的资产比例都很低（如日本只有 1），有的几乎为零（如美国和英国）。德国是个特例，她的国有银行资产比例为发达国家中最高的，达到 42，显示出德国政府参与银行业的程度远远深于其它发达国家。第二，在世界各国，外资银行的占有率差异很大，反映出各国对外资的态
15、度、政策和依赖程度很不同。印度的外资银行占有率基本是0，而新西兰的占有率就高达 99；当然占有率特高的还有一些几乎全为外资银行的离岸中心。一般来说，在发达国家外资的占有率普遍比较低，如欧共体比例为各地区中最低的，其中德国和美国的比例分别为 4和 5，日本也只有 6，但从总体而言此比例与国家的收入水平无关。3、银行监管的组织架构世界各国银行业规模和结构上的巨大差异，造就了监管的组织架构、资源和政策的显著不同。在 107 个国家或地区中，89 个（占83）只有一个监管机构，其中三分之二是央行直接监管，剩余的 187个有两个或以上的监管机构。至于行政架构方面，监管机构隶属财政部管辖的居多，但其它的则
16、五花八门。负责部门包括如下数类，有政府（如瑞典、韩国和新加坡），有国会（如奥地利、芬兰、法国和印尼），有总统（如白俄罗斯和洪都拉斯），有国家主席（如所罗门群岛），有行政院长（如台湾），有央行行长（如越南、加纳和摩洛哥），有存户（如葡萄牙），还有社会大众（如波兰和菲律宾），甚至有的根本无需向任何人负责（如荷兰和秘鲁）。4、监管资源银行业的监管资源是指每家银行所拥有的职业监管者人数。 5在表四中，台湾是全球单位银行监管者之冠，每家银行平均有 18 个监管人员，显著高于第二位洪都拉斯的 12 人。而在发达国家中，这一数字明显为低，如美、英和德分别为 0.1、0.7 和 1 人。平均而言，发展中国家的
17、单位银行监管者人数是发达国家的三倍左右。在地区中，南亚国家最高，而欧共体国家却为最低。三、银行监管的七大政策银行监管政策大体可分为三大类 管制类、监督类和参与类，涉及活动范围、外资准入、股权限制、资本要求和具体监督措施等七项具体政策。1、管制类（1）银行业务范围和银商联系的限制银行业务范围的限制，是指对商业银行从事传统的存贷业务以外的限制，即对其参与证券、保险和房地产等非传统业务各方面的限制。5衡量监管资源除用每家银行的监管人数外，还有一些其它指标，如每家银行的监管人员的服务总年数、每位监管人员的平均服务年数、实地检查的频率等。数据显示各国的差异相当大，由于篇幅所限，在此就不赘述了。8具体而言
18、，证券业务方面的限制，是指对银行从事证券承销、经纪业务、直接股票买卖及基金相关业务的限制；保险业务方面的限制，是指对银行从事与保险有关的承销业务的限制；房地产业务方面的限制，是指对银行从事房地产投资、开发和管理业务的限制。管制的方式一般有四种：完全禁止、部分限制、承认许可和全无限制。部分限制是指只有部分非传统业务可在银行或附属子公司经营；承认许可是指虽然银行可从事全部非传统银行业务，但只能在附属子公司进行。银商联系的限制，是指对非金融公司控股银行和银行控股非金融公司的限制。同样，管制的方式一般有四种：完全禁止、部分限制、承认许可和全无限制。对非金融公司控股银行，部分限制是指持股比例有一最高上限
19、，而承认许可是指持股比例虽无上限但需事先申请批准。对银行控股非金融公司，部分限制是指银行只可持有部分股份，而承认许可是指银行可全资持股但不能超过其自有资金。世界各国对上述两种限制态度迥然，做法不一。在银行业务范围方面，大部分国家较容易接受商业银行从事证券业务，但对房地产业务却严格限制。譬如，在 107 个国家中，只有 7完全禁止证券业务，但却有 37完全禁止房地产业务，显示出许多政府 无论是发展中国家还是发达国家 均对银行参与房地产投资、开发和管理存有戒心。限制银行参与证券业务的大部分国家都属于发展中国家。在反映银商联系的交叉持股方面，各国政府持较开明的态度，只有极少数严格限制这一联系。有趣的
20、是，许多国家似乎更倾向于让非金融公司无条件控股银行（占 36），明显高于让银行无条件控股非金融公司的比例（占 13），其中低收入国家对非金融公司控股银行的限制竟最为宽松。（2）银行准入的限制准入限制既适用于外资银行，也适用于新申请银行。对外资银行来说，它从事的业务范围、资产规模、地域、设立分行或支行等方面9都受到一定的限制。对新申请银行来说，限制包括申请银行执照所需的法律文件：经营细则、组织架构、首三年的财务展望、新银行的资金来源、新银行独特的经营方式、主要股东的财务信息、未来董事会成员和高管人员的背景与经历等。在具体操作中，除极少数国家禁止外资银行外，绝大部分国家均欢迎外资的加入，认为外资银
21、行的加入不仅为本国存户和企业提供了可选择的机会、增加了银行业的竞争程度，而且最主要的贡献是带来了科学的管理方式和经营模式。数据表明，限制外资银行准入基本上都发生在发展中国家，它们还对外资银行持股内资银行设立了诸多限制。另外，各国对新申请银行提交的法律文件的要求都比较严格，尤其表现在未来董事会成员和高管人员的背景与经历、经营细则、组织架构、首三年的财务展望、主要股东的财务信息等方面，但对新银行有无提交独特的经营方式的计划则不太关心。总体而言，数据显示银行申请的拒绝率在低收入国家中最高。（3）资本充足的管制此项管制一般涉及三大方面。首先，对银行总资本的要求。常见的管制包括：自有资本占总资产比例的最
22、低要求需与巴塞尔协议一致，最低比例需随市场风险改变，贷款坏帐、证券和外汇投资的帐面亏损值需从发布的会计资本中扣除。需要指出的是，上述管制有些是基于会计帐面概念，有些则是基于市场价值概念。其次，对原始资本的要求。在有的国家，除现金或政府债券外，所有注入银行的资本不可包括其它类型的资产（如房产抵押），有的明文规定不可用外借资金作原始资本，还有的要求受监管的资金来源需经监管机构核实。10第三，对单一股东投入的最高资本比例的要求。单一股东投入的最高资本比例愈高，表示管制愈严格。一般而言，这一比例在发达国家里略高于发展中国家。迄今为止，我们一致发现世界各国在银行监管方面的实践大相径庭，但各国对资本充足的
23、管制则比较趋同。在被访问的 107 个国家中，93 个明确表示严格遵守巴塞尔协议建议的 8的最低资本充足率，其中有的国家甚至高于 8（最高的为 14），只有 6 个国家低于 8。除此之外，在实际执行时，96的国家超过了其建议的最低要求，说明许多国家对资本充足的高度重视。但是，如此近乎一致的比率不禁使人怀疑数据的准确性和可比性，其主要问题在于总资本的定义上，即对不良贷款（并无完全变成坏帐）的处理上。事实确是如此，在提交的 104 个国家中，57 个将不良贷款从银行资本中扣除，而其余 47 个则不扣除。总而言之，尽管资本充足的限制差异不大，但发达国家在此方面的要求还是相对严格一些。（4）存款保险的
24、设立为了确保其它监管措施能有的放矢，许多国家都设立了存款保险制度，但在投保范围和执行程序上大相径庭。在投保范围方面，有的国家严格要求存款需共同担保，有的勒令外汇存款必须受保，还有的要求银行间存款也需要购买保险。由于投报项目和保费的不同，存款保险金占银行总资产的比例就相差很大。在执行程序方面，有的国家给予存款保险机构颇大的自主权，如授予介入权、处分权和采取法律行动权等，有的甚至要求在出现银行破产时对非担保部分做出适当赔偿和硬性规定赔偿时间。这些执行程序上的差异，结果导致了各国存款保险机构在资金类型、资金来源、管理方式和会员规模等方面的不同。显性的存款保险制度目前在世界上并不普遍，有相当一部分国家没有设立此项制度。据世界银行的一份报告，截止 2000 年底，在大约200 个国家或地区中，有 70 个国家并无显性的存款保险制度存在。在
