1、中华人民共和国人民防空法解读有人认为，人防属于战备建设，是人防部门的事，与自己没有关系,这种观点是不正确的。古人云：“国家兴亡，匹夫有责”。而人防与国家的兴衰存亡密不可分，是关系国家安全的大事，是国家经济腾飞、人民生活稳定的可靠保障。公民既是人民防空的受益者，又是人民防空的参与者，因此，人防与每个公民都有直接的关系。人防是国防的组成部分，人防的根本任务，是根据现代战争的特点，动员和组织人民群众采取防护措施，与敌人的空中袭击作斗争，保护人民生命安全，避免或减少国民经济损失，保存战争潜力。也就是说，一旦发生战争，当敌人对我实施突然空袭时，人防要为公民提供保护，免遭敌空袭兵器的杀伤，这就直接关系到了
2、公民的生命安全。同时，人防也是一种威慑力量。在平时加强人防建设，做好战争准备，就能使国家的反侵略战争潜力得到增强，可以起到延缓战争、遏止战争的作用，为国家争取相对和平的环境。人防建设与经济建设、城市建设相结合，实行平战结合，可以直接为公民提供服务。比如，在地下修建商场、宾馆、饭店、茶室、酒吧、咖啡厅等，可以为公民生活方便服务；在地下修建停车场（地下人防工程）、过街道、公路隧道和地铁等，可以为公民提供交通方便；在地下修建舞厅、卡拉 OK 、影剧院、录相放映厅、健身房、台球室、射击场以及游乐城等，可以丰富公民的文化生活。由此可见，人防与公民有着紧密的直接的关系。人防是一项规模浩大的社会系统工程，是
3、为全社会、为全体公民服务的，同时，人防也需要全社会、全体公民的大力支持才能搞好。如果大家都不关心、不支持人防建设，只靠人防部门孤军作战，人防建设是搞不好的。现在，一些地方流传着这样一名话，叫做“人民防空为人民，人民防空人民建”，就准确、恰当地反映了这种辨证关系。人民防空法规定：“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。”这条规定不仅意味着人防与每个公民都有着直接的关系，而且明确了公民的权利和义务。广西壮族自治区实施办法解读新修订的广西壮族自治区实施办法（以下简称新实施办法 ）已于 2011 年 9 月 23 日通过自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会
4、议审议，即将于 2012 年 1 月 1 日起施行。学习贯彻执行新实施办法 ，必须进行深入研究，才能做到准确理解和精确把握。一、新实施办法修订的主要内容此次实施办法修订涉及的条款内容多，修改幅度大。条目数量从原来的 32 条增加到 44 条。其中，18 条作了重大修改，增加了 11 条，删除了 1条，14 条作了文字技术调整和个别字句修改。（一）立法目的和立法依据新实施办法第一条规定：“为了加强人民防空建设，保护人民的生命和财产安全，根据中华人民共和国人民防空法和有关法律、行政法规，结合本自治区实际情况，制定本办法。”本条新增内容，明确了制定实施办法是为了加强我区人民防空建设和保护人民的生命财
5、产安全，充分体现了科学发展的理念，体现了以人为本、人民安危至高无上的执政理念。同时，增加有关法律和行政法规为本法的立法依据，指明了实体内容修改的合法来源。（二）推进人防建设融入经济社会发展人民防空建设融入经济社会发展体系是人民防空事业科学发展的必由之路。为了推动这一进程，新 实施办法有所创新和突破。一是明确原则。规定了人民防空贯彻与防灾救灾减灾相结合的原则（第二条）。二是建立机制。规定了县级以上人民政府应当将人民防空主管部门纳入政府处置公共突发事件应急管理体系，作为应急管理成员单位，并建立防空防灾相结合的工作机制（第四条）。应当把人民防空主管部门列入城乡规划审查部门联席会议成员单位（第十一条）
6、。三是纳入规划 。规定了县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展规划（第五条）；人防工程建设规划应当纳入城市总体规划和详细规划（第十一条）；人民防空信息化建设应当纳入政府信息化建设总体规划（第三十四条）。 此外，新实施办法还对推进人防建设融入城市建设作出规定。第十条规定了人民防空建设融入重要经济目标建设；第十二条、第十三条规定了地下空间开发利用兼顾人防需要。新实施办法把人民防空建设融入公共安全建设作为重点，新增第三十三条规定：“县级以上人民政府应当充分利用人民防空资源为防灾救灾服务。人民防空工程和疏散地域应当为公众提供灾害避难场所。除国家规定应当保密的外，人民防空工程应当设置明
7、显标识。人民防空指挥通信系统应当为防灾救灾和应对其他突发事件的组织指挥提供保障。县级以上人民政府应当将群众防空组织纳入应急救援队伍统一建设，作为政府防灾救灾的重要力量，适时组织演练，检验和完善城市防空防灾方案，提高公众防空防灾技能，增强城市综合防护和应急能力。防空警报系统平时应当为政府防灾救灾指挥提供相关支持。”同时还在第三十四条中规定，县级以上人民政府根据需要可以组织试鸣防空和防灾警报。（三）各级政府及有关部门的责任人民防空的国防属性和社会公益属性，决定其应当由各级政府、军事机关和各相关部门共同参与、积极协作、互相配合。为了明确各级政府、军事机关和其他相关部门在人民防空中的职责义务，新实施办
8、法第三条在明确县级以上人民政府和同级军事机关领导本行政区域人民防空工作的基础上，规定发展改革、教育、住建等多个部门应当在各自职责范围内做好有关的人民防空工作。乡镇人民政府、街道办事处和各企业事业单位应当根据人民防空工作的需要，指定机构或者人员负责人民防空工作。第五条规定财政部门应当加强和规范人民防空经费保障工作，并根据人民防空事业需要明确经费保障标准。财政、审计、物价等部门应当监督检查防空地下室易地建设费的征收和使用。第八条规定自治区人民政府和广西军区根据国防需要可以增设自治区人民防空重点城市、乡镇。第三十九条规定新闻、出版、广播、电视、文化等有关部门应当积极开展人民防空宣传教育。（四）人防职
9、能部门的主体责任1.新增了人民防空主管部门在重要经济目标防护、地下空间开发利用、山洞管理等方面的职责。如人民防空主管部门要对新建重要经济目标涉及人防要求的重要工程布局和重大项目提出意见和要求（第十条）；负责城市地下空间开发利用中人民防空防护等事项的管理和监督检查，协同发展和改革、国土资源、住房城乡建设（规划）等部门按照各自职责做好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作（第十三条）；将符合人防需要的岩溶洞穴和山洞纳入人民防空规划管理（第十四条）；负责设置人防工程标识（第三十三条）等等。2.对人民防空主管部门的主要职能进行了强化。如规定人民防空主管部门参与对应建防空地下室的新建民用建筑项目的报建联
10、审，负责防空地下室的防护设计审查（第二十二条）；按照国家和自治区人民政府规定的范围和标准征收社会负担的人民防空费（第五条）；负责易地建设费的减免审批，统一组织易地修建防空地下室，并定期向社会公布防空地下室易地建设费征缴、使用和易地建设情况（第十九条）；负责人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程的维护，对其他人防工程的维护进行监督检查（第二十八条、第二十九条）；负责组织购置和安装防空警报设施（第三十五条）。这些规定进一步明确了人防部门的主体责任，有利于发挥人防部门的职能作用，树立人防干部职工的责任感、使命感，积极调动、主动作为，全力推动我区人防事业又好又快发展。（五）防空地下室建设制
11、度设计结合民用建筑修建防空地下室的范围和申请易地建设防空地下室的五种情形，是国家有关部委文件的规定，新实施办法第十六条、第十八条将其法制化，符合行政许可法的公开原则，有利于加强社会监督，满足行政相对人的知情权。为了保证第十六条、第十八条的有效执行，第十九条规定建设单位应当一次性足额缴纳防空地下室易地建设费；不符合第十八条规定的，人民防空主管部门不得批准建设单位以缴纳易地建设费代替防空地下室的建设。如此规定，有利于堵塞易地建设费收缴过程中各种缓缴、拖欠、流失的漏洞，也有利于防止行政审批职权滥用。防空地下室易地建设费的申请减免条件及其减免审批同样是国家部委文件作出的规定，新实施办法 第二十条、第二
12、十一条将其法制化，增强了法律效力，能够更加有效地防止在减免环节上乱开口子甚至发生腐败问题。第二十条还规定了县级以上人民政府人民防空主管部门应当定期向社会公布防空地下室易地建设费征缴、使用和易地建设情况；第二十一条规定了减免易地建设费须经财政部门审核，并报上一级主管部门备案。这些规定旨在制约地方政府在招商引资中把减免易地建设费作为优惠条件和杜绝个别人员的随意减免行为，同时也对人防部门依法审批、依法行政提出了更高要求。（六）人防工程开工竣工及维护管理1.工程开工和竣工进行一前一后把关。新实施办法 第二十二条、第二十五条分别对防空地下室开工建设审批、竣工验收备案环节作出规定。即：未经（人防部门）审查
13、或者审查不合格的，住房城乡建设（规划）主管部门不得核发建设工程规划许可证、施工许可证（第二十二条）。防空地下室和兼顾人民防空需要的地下空间开发项目实施竣工验收备案制度。建设单位向建设行政主管部门报送的备案材料应当包含人民防空主管部门的认可文件（第二十五条）。2.明确工程维护及其监督检查责任。新实施办法 第二十八条、第二十九条、第三十条分别明确了不同类型、不同投资主体人防工程的维护管理责任和人防部门的监督检查责任。同时还对工程的管理者和使用者或者隶属关系变更后的维护责任作了规定。上述条款设定建设（规划）部门与人防部门联合把好人防工程开工前和竣工后的关卡，明确工程维护责任，旨在有效发挥政府各有关部
14、门的行政职能，促进人防政策法规顺利实施，保证人防工程维护责任落实，加强人防工程建设质量监督管理，符合保护国家财产和人民生命安全的根本宗旨要求。（七）宣传教育工作规定近年来，我区自然灾害频繁发生，严重威胁到人民生命财产安全，县级以上人民政府有必要结合防空教育组织开展防灾宣传教育，以提高广大民众应对突发灾难事故的知识和技能。为此，新实施办法由原来只提到人防教育，未提到宣传工作，只对防空教育提出要求，未对防灾教育作出规定拓展到同时对开展防空防灾宣传教育提出要求，规定县级以上人民政府应当将人民防空宣传教育纳入国防宣传教育、普法宣传教育、社会公共安全宣传教育计划，采取多种形式开展人民防空宣传教育，将人民
15、防空教育与防灾救灾和应对其他突发事件宣传教育相结合。（八）法律责任为依法规范人防主管部门和其他相关主管部门的行政行为，防止各种阻碍人防建设和发展的违法行为产生，同时也为加强责任追究，维护人防法规的权威性和严肃性，新实施办法对不同主体的法律责任进行了补充、完善和细化。一是强调了行政管理相对人的法律责任。对于不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程；违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能；拆除人民防空工程后拒不补建的；占用人民防空通信专用频率、使用与防空和防灾警报相同的音响信号或者擅自拆除人民防空通信、警报设备
16、设施的；阻挠安装人民防空通信、警报设施，拒不改正；向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物等几种违法行为，新实施办法第四十一条进行了列举，并规定县级以上人民政府人民防空主管部门可以对当事人予给予警告、责令限期改正、罚款等处罚，造成损失的，还应当依法赔偿损失。对于不修建或者少修建防空地下室的，可以予以警告、责令限期修建，因主体工程完工无法补建的，还应当补缴易地建设费。同时，新实施办法还增加了第四十二条，对故意损坏人民防空设施或者在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险品等违法行为，规定依照中华人民共和国治安管理处罚法的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是强调了人防
17、主管部门工作人员的法律责任。对于违反规定批准免建、少建、缓建防空地下室或者降低防空地下室防护等级，或者违反规定批准建设单位以缴纳易地建设费代替修建防空地下室；违反规定批准免交、减交或者缓缴防空地下室易地建设费；违反规定出具或者不出具认可文件的；隐瞒人民防空工程安全隐患的；违反人民防空法律、法规和本办法的行为，不查处、不追究的，由主管机关或者监察机关对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，是对应第十九条、第二十条、第二十五条关于人防部门工作人员的要求而设定的，是这次修订的新增内容，要引起我们的高度重视，必须保证在实际工作中严格依
18、法审批、依法行政，否则将被追究行政或刑事责任。三是强调了其他行政主管部门工作人员的法律责任。对违反规定核发建设工程规划许可证、施工许可证，或未经人防主管部门出具认可文件接受竣工备案的；挤占、截留、挪用防空地下室易地建设费的；由主管机关或者监察机关对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这条规定同样是对应有关要求（如第二十二、第二十五条）而设定的，对其他部门工作人员是有力的约束。总之，这些规定符合有权力就有责任的原则，有利于加强各单位、各部门及其工作人员的责任意识，加快推进依法行政工作，对推动人防事业健康发展具有重要作用。二、实施办法的主
19、要特点（一）大胆创新，突出特色为了贯彻第六次全国人民防空会议关于推进人民防空建设融入经济社会发展体系的精神，新实施办法以防空防灾相结合为切入点，立足防空，拓展防灾，大胆创新，主动将人防建设融入城市建设、融入重要经济目标建设、融入公共安全建设。将“坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合”作为人防建设的原则，对健全防空防灾相结合的工作机制、利用人防现有资源为平时防灾减灾救灾服务，以及人防建设纳入国民经济和社会发展规划、人防工程建设纳入城市建设规划、人防信息化建设纳入政府信息化建设总体规划作出规定。新实施办法还十分重视结合广西实际，突出自身特色。广西多数地区属于喀斯特地貌，自然溶洞众多，山体开发较为普
20、遍。针对这一情况，新实施办法对岩溶洞穴和山体开发作出了规定，将符合人民防空需要的，城市规划区和人口疏散安置区域内自然形成的岩溶洞穴以及开采矿产资源后形成的山洞，纳入到人民防空规划管理。这些创新规定进一步扩展了人民防空的功能和人防主管部门的职能，也有利于社会资源和自然资源的综合利用。（二）注重解决存在的突出问题针对我区目前人防建设和管理中存在的一些突出问题，实施办法在公开审批条件、加强资质管理、落实责任追究等方面进行了有益探索和大胆尝试。如明确规定防空地下室易地建设条件和易地建设费减免条件，以满足公众的知情权，加强社会监督，实现 “阳光”审批；又如对人防工程的设计、施工、监理、施工图审查和防护设
21、备生产及产品检测设置资质门槛，并对其资质或者资格的审批作出规定，以加强对社会中介组织的监管，从而保证人防工程质量。再如设定了一次性足额缴纳防空地下室易地建设费的强制性规定，防止和杜绝缓交、拖欠易地建设费的现象发生；对不建、少建防空地下室的违法行为予以警告，责令限期修建，补缴易地建设费等处罚；对违法审批、发证、认可的，设定了禁止性条款和行政问责、刑事追究的制度等等。（三）注重操作性新实施办法多数条款以义务性规范、禁止性规范为主，权力和责任相互对应且具体明确，给依法行政和违法追究提供了充分依据。如第十六条、第三十一条、第三十二条、第三十五条分别设定了行政管理相对人和其他单位、组织或者个人的法律义务，其违法处罚分别对应第四十二的各项规定；第十九条、第二十条、第二十二条、第二十五条设定了国家机关及其工作人员的权力和义务，其违法处罚分别对应第四十三条的第一、第二、第三项。此外，新实施办法对防空地下室易地建设条件和易地建设费减免条件用具体的款项予以罗列，便于人防主管部门在审批中对照操作和社会力量的有效监督。
