1、美国地方金融监管及启示来自佐治亚州的案例谭力（审计署金融司） 韩昀（河北省审计厅） 田甜（审计署郑州办） 周开山（浙江省宁波市审计局）摘要：2007 年以来的金融危机暴露了美国金融监管中的缺陷，大量文献对美国宏观金融监管等进行了研究，提出了各种应值得重视的教训。但值得注意的是美国虽然是金融危机的中心，但并没出现银行挤兑，也没有出现重大的社会经济动荡，其金融业在联邦和州监管部门的帮助下，通过市场化方式并购或重组，能够迅速地恢复其经营的活力，目前这方面的研究还不多见。本文以美国东南部佐治亚州为例，对其地方金融监管部门的基本情况、近年来实施监管的具体情况以及金融危机对佐治亚州冲击的情况进行了研究，提
2、出由于佐治亚州对城市化进程中大量资本进入银行业未进行控制，对银行业资产过度集中于房地产开发领域以及高风险经营活动缺乏逆周期的监管，导致该州大量银行在金融危机中经营失败而被关闭。但该州在危机后积极强化监管，对发现问题的机构进行严肃处理，一旦发现机构存在资不抵债或流动性枯竭，甚至存在不稳健或不安全经营状态时，果断与联邦存款保险公司共同对金融机构予以关闭，将单个金融机构的风险及时化解和处置，避免出现系统性或区域性金融风险。通过总结该州上述正反两方面经验，结合我国当前地方金融管理的实际情况，提出了明确地方金融监管权责、整合充实地方金融监管资源、维护地方金融监管独立性以及加强日常监管与风险预警处置的有效
3、结合等政策建议。关键词：地方金融 金融监管 金融危机一、引言 什么是地方金融机构？从审计管辖权的角度看，由地方审计机关负责进行审计的金融机构，这个概念主要从金融机构国有股权权属角度进行划分，但这种概念划分排除了地方的民营金融机构；从金融监管部门管辖权角度看，由于我国实行大一统的金融监管体系，金融机构基本都被纳入中央金融监管部门的范围，除了小额贷款公司、融资性担保公司以及由地方政府自行批设的农村（民）资金互助合作社（未纳入银行业监督管理部门监管范围的合作社）等。但无论从哪个角度看，在我国中央金融监管机构管辖范围之外还存在着一些应由地方政府负责监督或管理，并承担风险处置责任的金融机构或准金融机构。
4、而且随着金融改革的发展和深化，各类地方金融机构不断发展，为地方提供金融服务的既有城市信用社改制的商业银行，又有农村信用社改制的农村商业银行和农村合作银行，还有创新的村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、农村（民）资金互助合作社等等。这些金融机构在壮大自身的同时，为支持地方经济发展，服务“ 三农”，以及为所在地方公众提供多样化金融服务等方面都发挥了积极的作用。在探索和发展地方金融的同时，中央政府将机构的监管权力和责任交给了地方政府，但地方金融监管体系建立和完善的步伐远远落后于地方金融机构在巨大市场需求引致的发展速度，甚至一些地方金融管理部门也没有将其功能定位为监管机构，普遍存在监管主体缺位、监
5、管资源匮乏以及监管理念和技术手段落后等问题。在这种监管环境下，一些地方金融机构为追逐利润，参与到非法吸收公众存款、高利转贷、骗取贷款、超范围经营等违法经营活动，以及由于内部控制薄弱导致内部人控制、经营人员挪用客户资金等情况，对公众利益和地方经济金融稳定造成较为严重的影响。审计机关作为国家治理的重要组成部分，维护金融安全、防范金融风险是国家金融审计的应有之义。温家宝总理在今年全国审计工作会议上也提出了要守住不发生系统性金融风险和区域性金融风险的底线。因此，如何推动地方金融监管体系的建立健全问题已经迫在眉睫，需要各级审计机关进行认真研究和深入探索。自 1929 年大萧条以来，美国的金融业经历了多次
6、危机，但都未对整个金融体系和实体经济造成毁灭性的影响，而且在每次危机后尽量保护公众的基本权益，保持社会稳定，并使其金融体系更为完善和稳健。从现实情况上看，美国每年都有很多金融机构关闭，但这些单个金融机构的经营失败既不影响社会稳定，对实体经济的冲击也比较有限，一定程度上还促进了市场中金融资源的优化配置。而我们目前对地方金融业（包括地下钱庄、非法集资以及民间借贷等非正规金融活动）由于监管不到位、处置不及时，往往要到金融机构（或非法经营金融业务的机构）无法继续履行对公众等债权人兑付责任，也无法通过市场化方式承接处置时，才由地方政府或监管部门介入，并通过地方财政支付或中央银行再贷款等耗费大量公共资源的
7、方式维护经济社会稳定。因此，我们在研究美国发生金融危机的原因和教训的同时，也要研究其在地方金融监管、风险防范和化解机制等方面的经验，为我国构建有效的多层次的金融监管体系提供借鉴。美国金融业实行的是双线多头监管模式，即联邦和州两个层次，根据法定权限和金融机构性质分由不同监管部门实行监管，长期以来跟踪和研究美国联邦金融监管的论文很多，而专门研究州金融监管的论文相对较少。因此，我们充分利用本次培训机会，近距离观察和接触了佐治亚州银行和金融厅（Department of Banking and Finance） ，并走访了联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corpo
8、ration）亚特兰大分部和美联储亚特兰大分行（ Federal Reserve Bank of Atlanta） ，并以州银行和金融厅为重点，研究该州开展金融监管活动的情况和在 2007 年金融危机中的经验教训。此外，鉴于美国保险业基本由各州进行监管，因此大量研究美国保险的文章都是反映其各州保险监管情况，故本文未对佐治亚州保险行业监管再做重复研究，下文所述金融机构也均不再包含保险机构。二、佐治亚州金融监管概况（一）佐治亚州的地方金融机构 1。美国的地方金融机构主要包括州注册商业银行、州注册信用社、按揭机构以及货币经营机构。其中银行和信用社可以选择向联邦政府或是向州政府申请特许经营牌照(cha
9、rter)，其中向前者注册的称为联邦注册银行或联邦注册信用社，1 本文所指美国地方金融机构即州金融监管部门所监管的金融机构，下同。向后者注册的称为州注册银行或州注册信用社。按揭机构、货币经营机构则由佐治亚州银行和金融厅审批颁发许可证和注册登记。佐治亚州银行和金融厅每年年报都会详细地反映该州地方金融机构的类型及其数量，表 1 中显示了不同类型地方金融机构 2007 年以来变化情况。表 1:佐治亚州银行和金融厅监管金融机构（2007-2011）金融机构（含注册金融从业者） 2007 2008 2009 2010 2011 2012银行 291 276 251 221 199 186信托公司 2 1
10、 1 1 1 1 1信用社 3 69 68 65 61 60 54银行控股公司 4 264 265 248 241 227 220国际银行机构 5 3 3 1 1 1 1国际银行离岸账户或分支机构 6 1 1 1 1 1 1国际银行代表处 2 3 2 2 2 2非国际银行代表处 104 71 50 50 49 54支票销售商 7 26 23 23 23 27 32支付结算服务商 8 86 80 83 83 81 81支票兑付商 9 823 907 901 1005 1026 1059按揭经纪人、贷款人等 10 3013 2259 1631 5471 6471 7595合计 4683 3957
11、3257 7160 8145 9286数据来源：2007-2011 年数据根据 DBF 年报整理，2012 年数据来源于 DBF 授课资料。根据佐治亚州银行和金融厅对监管对象的分类，上述金融机构分别被归类为存款类金融机构和非存款类金融机构两大类。存款类金融机构主要包括银行、信用社、信托公司以及国际银行组织。非存款类金融机构主要包括支票销售商、支付结算服务商、支票兑付商（这三种机构合称为货币经营机构，即Money 2 该州信托业务主要是商业银行在开展，专门从事信托业务的公司只有 1 家。3 州注册信用社是在州注册的由社员拥有的金融合作社，由社员民主管理和经营，以促进节约为目的，以具有竞争力的利率
12、提供信贷，并向其社员提供其他金融服务。4 银行控股公司是在至少拥有或控制一家银行的基础上，符合美联储或佐治亚州对银行控股公司的定义的组织。5 国际银行机构是指在佐治亚州境内从事业务经营活动的国际银行公司或其分支机构。6 国际银行离岸账户或分支机构是指美国银行设立的一个独立的账户或者外国银行在美国设立的分支机构，这些账户或机构仅仅向非美国居民或机构提供金融服务。根据佐治亚法典 Section 7-1-731 定义，上述国际银行离岸账户或分支机构是在该州境内经营，且其资金来源于（1）美国境外；或（2）其他离岸组织；或（3）向其母公司的临时借款，并将资金用于美国境外。7 支票销售商是指专门从事支票等
13、支付工具销售或发行的机构或个人，该州注册的支票销售商还可经营代理支付结算业务。8 支付结算服务商是指为客户提供安全、快捷的电汇等全球支付业务的机构并收取费用。9 支票兑付商是指专门为客户办理支票兑付或贴现业务，并收取费用的企业。10 按揭经纪人是指为按揭的借款人和贷款人提供中介服务的机构或个人，他们并不为借款人提供贷款，但他们通常一方面为贷款寻求最合适的按揭，另一方面为贷款人（如银行）寻找客户；按揭贷款人主要是指银行等金融机构。Service Businesses，简称MBSs）以及按揭经纪人、贷款人等。（二）佐治亚州金融监管的主体银行和金融厅。佐治亚州银行和金融厅建立于 1919 年，是州政
14、府部门之一，直接向州长和州首席财务官负责和报告工作，厅长由州长任命，任期 4 年。该部门负责对州注册银行、信用社和信托公司进行监督和管理，也负责管理和审批在佐治亚州注册成立的按揭经纪人、出借人和其他从业人员，货币经营机构，国际银行业组织，银行控股公司等。1.监管的使命、愿景和核心价值观。佐治亚州银行和金融厅的使命是“通过创新和尽责的监管，促进佐治亚州金融业的安全、稳健和具有竞争力”，其愿景是“ 成为美国最好的金融服务业监管者，不断进步、积极进取和服务导向”。该厅的核心价值观包括保持金融业的安全和稳健，以维护对金融体系的信心；保持对消费者、员工和选民的责任感和获得他们的信任；使用信息技术不断提升
15、监管的效率和效果；通过不断的继续教育和积极参与联邦等金融监管组织或政策制定部门工作等途径，确保员工具有很高的职业水准，以提供高质量的业绩、做出最好的决策；鼓励金融机构适度竞争；保持积极的工作环境，鼓励开诚布公的沟通交流，并提供平等的发展机会。2.组织结构和人员。佐治亚州银行和金融厅厅长由州长任命，设置高级副厅长一名，副厅长4名，共同协助厅长开展工作。部门内设机构按照功能划分为：监管处，主要负责对银行、信用社等存款类金融机构进行监督、管理，其中包括四个派出机构，分别对佐治亚州西北（办公室在Woodstock）、东北（办公室在Loganville）、东南（办公室在Dublin）、西南（办公室在Ti
16、fton）四个区域内的银行、信用社等存款类金融机构进行监管；非存款类金融机构处，主要负责对按揭机构等非存款类金融机构进行监督、管理；法律和消费者事务处；行政管理处，主要管理部门内部事务，如财务、网络与信息安全等。图1：佐治亚州银行和金融厅组织机构图资料来源：佐治亚州银行和金融厅网站。根据2011年年报统计，佐治亚州银行和金融厅当年共有人员97人，其中两个主要业务部门存款类金融机构监督和非存款类金融机构处共有人员83人（占全部员工的85%）。负责存款类金融机构监督的共有人员68名，其中主要负责官员6人，四个派出机构工作人员平均在15名左右；非存款类金融机构处没有分区监管，共有人员15名，其中按揭
17、业务审批岗位5人，按揭业务监督和检查岗位7人，货币经营业务许可和检查岗位2人，法律岗位1人。3.经费来源和财务收支情况。根据佐治亚州法典Section 7-1-41规定，该厅每年依法向接受其监管、许可和注册的金融机构和实体收取检查费、许可费、登记费。而且，该厅还可以收取合理的行政审批和相关费用、特别调查费、听证费、按揭贷款费，对提供任何会计、账户、报告等文件的副本或认证等方面费用。上述费用根据金融机构类型和工作性质分别有不同的收费标准。佐治亚州银行和金融厅实行收支两条线管理，根据佐治亚州法典Section 7-1-43规定，该厅负责收取上述监管费用，并在扣除支付给经收机构或律师的费用后，全部上
18、缴州财政厅。该厅的支出通过每年州议会批准的预算拨款解决。2012年该厅向各金融机构收取费用2136.22万美元，在收取的各项监管费用中，商业银行缴纳费用为主要收入来源，占比63%，其次是按揭机构和信用社，分别占总收入的22%和6% ；全年支出1094.93万元，在总支出中人员经费占了绝大部分，达到总支出的86% 11，其他经费主要是监管费用、办公室租金和信息技术等（见图2）。图2：佐治亚州银行和金融厅2012年收入、支出结构数据来源：DBF授课提供数据。（三）佐治亚州地方金融监管法律法规。自银行和金融厅1919年建立以来，其职责不断增加，已不仅局限于银行监督和管理，陆续被指定为1925年佐治亚
19、州信用合作社法案、1927年佐治亚州信托公司法案、1965年佐治亚州支票出售法案、1970年信托投资公司法案、1972年国际银行机构法案和佐治亚州商业发展公司法案、1990年支票兑付条例和1993年佐治亚州住宅按揭法案的监管执法机构。2002年4月22日佐治亚州公平贷款法案（GAFLA ）被签署通过成为州法，并于同年10月1日生效执行，其后又于2003年3月7日进行了修订，这部法律的实施对佐治亚州住宅按揭和经纪业务有着极为重大显著的影响，也是银行和金融厅对按揭业务实施监管中依据的重要法律。具体而言，银行和金融厅监管中所涉及的主要法律法规包括：11 主要包括雇员工资、当年离职人员补偿、兼职人员和
20、工人报酬、退休金、健康保险、责任保险、失业保险以及联邦保险捐助（FICA）等。1.佐治亚州法典。该州针对金融机构及金融监管制定的相关法律在法典第7卷，共涉及9章，分别是第一章“ 金融机构”，第二章“信用社存款保险公司”，第三章“ 佐治亚州产业贷款法案” ，第四章“ 利息和高利贷 ”，第五章“信用卡和信用卡银行 ”，第六章“信用或贷款歧视 ”，第六 A章“佐治亚州公平贷款法案 ”，第七章“贷款经纪人” ，第八章“远程服务终端的安全使用” ，第九章“佐治亚州限制商人收购银行法案”。其中第一章“ 金融机构” 的第一部分即是对州银行和金融厅的适用规定（于2012年7月1日最后一次修订），共分13小节，
21、分别对目标和基础事项，组织机构和人员，操作程序和规则，处理处罚行动事项，正常或紧急关闭、业务限制和自愿清算金融机构，金融机构名称许可和保留、注册办公场所和广告，破产清算的接管权和一般程序，破产清算中的主张、优先清偿顺序及会计核算，涉及受托基金或合并资产的破产清算，金融机构控制人变更，司法程序成本，死者账户存款以及银行收费等方面做出了具体规定。佐治亚州注重法律法规的修订完善，仅2012年州议会就签署通过三项金融监管方面的法案，分别是3月28日佐治亚州限制商人收购银行法案；5月1日通过关于银行和信托公司发行非现金作价股份需经州银行和金融厅批准等有关规定；4月19日通过关于衍生交易中信用公开以及限制
22、信用债务的规定。2.专项法规、规章。除州议会通过的上述法律外，佐治亚州银行和金融厅还针对按揭业务和货币服务业务颁布了相关法规和条例。佐治亚州住宅按揭法案于2010年7月1日生效执行，对出借人、经纪商和从业人员的注册许可做出了具体规定，州银行和金融厅非存款金融机构监管处还制定了相关细则。2012年，该厅将货币服务业务涉及的法律法规进行集结，编纂了一部粉皮书，既包括议会通过的有关法律，也包括其颁布的票据出售和签发、票据兑付、支付结算业务的管理政策。2012年，银行和金融厅还根据佐治亚州行政程序法所赋予的权力，引用乔治亚州法典相关内容，制定了州银行和金融厅条例（Rules of the DEPART
23、MENT OF BANKING AND FINANCE）。该条例长达204页，共分10个部分，分别对金融机构、信用社、支付结算、建筑和贷款协会 12、控股公司、外资银行、代理组织和程序、现金交易报告、记录保留、住宅按揭经纪人和出借人等金融企业和业务制定了具体的规定和监管要求。（四）佐治亚州银行和金融厅与联邦金融监管部门的关系。目前美国的金融监管体系仍是联邦与州监管并存，重叠监管、分级监管。州注册的金融机构和金融服务提供者在遵守联邦法律、服从联邦的监管要求以外，还要接受州金融监管部门的监督和管理，但州金融监管部门不能对联邦注册银行、联邦注册信用社、其他州的州立银行、联邦储蓄银行进行监管。州注册银
24、行也可以选择加入联邦存款保险体系，接受 FDIC 监管 13；也可以选择加入 FRS（联邦储备体系） ，因此州注册银行可能同时接受州银行和金融厅和FED 或 FDIC 的监管，如果银行从事证券交易或是上市银行，还要受证券交易委员会（SEC ）的监管。佐治亚州银行和金融厅与美国联邦存款保险公司（FDIC） 、美国联邦储备银行（FRB）和国家信用社管理局（NCUA）等联邦政府机构在有所分工、各有侧重的基础上共同承担对银行、信用社等该州特许金融机构的监管责任。但对于佐治亚州的按揭经营机构和货币经营机构来说，除涉及反洗钱和其他金融犯罪案件查办外，该部门是唯一负责进行日常监管的部门。实践中，联邦金融监管
25、部门和州金融监管部门比较注重沟通和合作，为弥补监管重叠、监管真空、监管标准不一致等问题，建立了联邦-州金融监管工作组，共同制定监管标准和监管实务规范等。从佐治亚州情况看，所有银行控股公司和 3 家加入了联邦储备体系的大型银行接受亚特兰大联邦储备银行和佐治亚州银行和金融厅共同监管，由于大型银行规模大且业务复杂，联储银行在监12 建筑和贷款协会是根据依法成立的地方互助协会，接受协会会员存款，并将存款的大部分用于以住房或存款做抵押的贷款，但不能从事第三方支付业务。13 根据佐治亚州银行和金融厅接管银行的公告，该州所有银行均加入了联邦存款保险体系。管资源上更占优势，因此州银行和金融厅虽然有 3 个专门
26、负责大型银行的监管员，但仍主要采取与联储联合检查等方式；其余州注册银行接受联邦存款保险公司亚特兰大分部和州银行和金融厅共同监管，这两家机构合作更为紧密，在日常监管上采取两家轮流检查的方式（Alternative Examine Plan） ，互相承认对方的检查结果，在关闭银行的时候通常联合行动，密切配合，以实现银行的平稳关闭；州注册信用社通常由银行和金融厅与国家信用社管理局（NCUA）进行联合检查。以 2011 年为例，佐治亚州银行和金融厅对银行实施的 150 个检查项目中，其单独进行的有 30 个，与 FED 和 FDIC 联合检查的有 120 个；对信用社实施的 49 个检查项目中，单独进
27、行的有 47 个，与 NCUA 共同开展的有 2个。三、近年来实施金融监管的具体情况（一）对金融机构进行检查和处理处罚。1.实施监督检查的基本情况。从存款类金融机构来看，自 2007 年金融危机爆发以来，佐治亚州银行和金融厅在州注册银行数量不断减少的同时，对其实施的安全和稳健性检查项目不断增加，实施检查项目的数量占银行数量的比重从 2007 年不足 40%上升到 75%左右（如图 3 所示） 。而对信用社安全和稳健性检查的项目在绝对数上虽然有所减少，但检查项目数量占信用社家数的比重基本维持在 70%至 85%之间（如图 3所示） ，保持着较高的覆盖率。图 3：2007-2011 DBF 对银行和信用社检查情况图数据来源：DBF2007 至 2011 年年报
