1、 1 Problems and Challenges in the Management System of Early Childhood Education in Current China Abstract: The management system plays an important role in the development of early childhood education; it leads, organizes, coordinates, monitors, guarantees, and promotes the early childhood educatio
2、n, and therefore is a key factor in the development of early childhood education. There are some problems in the management system of early childhood education in current China, such as the ill defined functions and responsibilities of government, the unreasonable dispounsoundness of organization es
3、tablishment and personnel allocation, which have been system obstacles in the development of early childhood education. The development of society and the change of situation have posed challenges to the management system of early childhood education, and its reform is under the circumstances. Keywo
4、rds: management system of early childhood education, governmental responsibilities, disposition of power and responsibilities 2 当前我国学前教育管理体制面临的主要问题与挑战 摘 要 ：学前教育管理体制在学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、监控、保障、推动等重要作用，是保障学前教育事业健康发展的关键。当前我国学前教育管理体制存在着政府职责定位不清晰、职能转变不到位、各级政府与政府各部门间职权责划分不尽合理、管理机构和人员设置不健全等问题，已成为制约学前教育事业健康发
5、展的体制性障碍。随着经济社会发展和宏观政策形势的变化，当前我国学前教育管理体制面临着前所未有的挑战，学前教育管理体制改革势在必行。 关键词 ：学前教育管理体制；政府职责；权责配置 3 引言：按照教育管理学的理论，学前教育管理体制有宏观和微观之分。宏观的学前教育管理体制指学前教育行政管理体制，微观的学前教育管理体制指学前教育机构（主要是幼儿园）内部管理体制。本文主要探讨宏观的学前教育管理体制，即学前教育行政管理体制。这个意义上的学前教育管理体制隶属于公共管理的范畴，是指国家各层级政府、教育行政部门及其它相关行政部门管理学前教育事业的组织机构体系、职权责划分及内外部关系体系的相关机制、制度的总称。
6、概括而言，宏观的学前教育管 理体制包括国家组织领导和管理学前教育事业的基本体系和工作制度，它既是我国教育体制和教育管理体制的重要组成部分，也是国家行政体制中不可或缺的一环，是学前教育体制的核心。学前教育管理体制在我国学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、监控、保障、推动等重要作用，是保障政府切实履行发展学前教育事业职责的必备条件和保障学前教育事业健康发展的关键。随着我国经济社会的发展，宏观政策形势的变化，以及财政管理体制和教育管理体制改革的推进，学前教育管理体制存在的诸多问题已经成为制约我国学前教育事业健康发展的桎梏。 一、当前我 国学前教育管理体制存在的主要问题 由于长期以来对学前教育重要
7、性认识不足，我国在经济体制改革和社会转型过程中未能充分考虑学前教育事业发展的需要，当前学前教育管理体制存在着诸多不适应事业发展需要的问题。特别是政府职责定位不清晰、职能转变不到位、各级政府与政府各部门之间职权责划分不尽合理、管理机构和人员设置不健全等问题，已成为制约我国学前教育事业健康发展的体制性障碍。 （一） 政府和市场的关系未理顺，政府职责定位不明 政府和市场的关系未理顺，导致政府学前教育管理和服务职能缺位。 20 世纪末，我国在计划经济向市场经济 转型的过程中，随着政府经济职能与政治职能相分离，原来计划经济体制下通过行政手段管理学前教育事业发展的做法受到挑战，对政府职能新的定位又未能及时
8、明确，加上对学前教育的重要性认识不足，很多地方政府发展学前教育事业的职责有一定弱化，出现了责任不到位甚至推卸责任的现象。尤其是 2003年关于幼儿教育改革与发展的指导意见中 “以社会力量兴办幼儿园为主体 ”1的政策导向，使学前教育事业发展出现了比较明显的4 社会化和市场化转向。当前我国仍处于社会主义初级阶段，属于发展中国家的事实没有改变， “九五 ”、 “十五 ”期间学前教育事 业发展的情况表明，目前我国支持学前教育发展的制度尚不完善，需要政府发挥强有力的主导作用。 2010年 11 月颁布的国务院关于当前发展学前教育的若干意见明确提出 “政府主导 ”发展学前教育，并对中央和省级政府的职责作出
9、一些规定，相比以往政策有了很大进步。但是，对究竟如何发挥政府的主导作用，对各级政府的具体职责及其在学前教育管理上的权责划分尚缺乏明确规定，学前教育管理体制有待进一步完善。从各省近期出台的政策文件来看，一些省份虽然提出要 “政府主导 ”、 “明确政府责任 ”或是 “落实政府责任 ”，但却没有对政府发展学前教育的主 要责任给出明确、具体的规定。此外，从目前的政策规定来看，一些省份将 “政府主导 ”的概念等同于 “政府办园 ”，过分强调政府在办园方面的主导责任，而在一定程度上弱化了政府在学前教育事业发展中统筹规划、政策引导、规范管理、队伍建 设、质量提升和督导评估等方面的重要职责。 （二）各级政府间
10、职责定位不清，权责配置随意性大 目前，我国学前教育实行 “地方负责，分级管理和各有关部门分工负责 ”2 的管理体制，但是由于政府整体职责定位不明晰，缺乏刚性化的法律保障，因此各级政府间权责配置随意性大，特定层级政府在发展学前教育事业中 的职、权、责、利不对称，政府职责缺位、不到位与错位问题严重。 首先，中央政府职责缺位、不到位与错位并存。主要表现在：第一，中央政府建立并完善全国性学前教育法规和政策的职责缺位。学前教育上位法缺失，政策法规、制度不健全或不完善，尤其是一些关系全国学前教育事业发展水平与质量的政策制度，如学前教育投入保障制度、学前教育督导评估制度等迟迟未出台或多年未修订。第二，中央政
11、府维护公平、促进区域间学前教育事业均衡发展的职责缺位或不到位。学前教育公平是教育公平的起点和基础，然而当前我国各级政府在推进学前教育均衡发展方面的职 责不够明确，尤其是中央政府对中西部贫困地区学前教育事业发展的扶助职责尚不够到位。我国城乡、区域、园所间学前教育发展差距大，发展水平、质量失衡问题突出，在部分地区甚至已经成为重大的民生问题而引起了社会普遍关注。第三，当前我国中央政府管理学前教育的职责错位，仍然承担着极少数的城市公办园办园主体角色。中央部委办园是改革开5 放前国家整体经济实力不强、资源有限的特定历史背景下促进学前教育事业发展的有效举措，曾在推动我国学前教育事业整体发展方面发挥过积极作
12、用。然而，随着我国经济社会发展，尤其是在当前转变政府职能、建设公共 服务型政府的行政体制改革背景下，中央政府发展学前教育事业的职责有必要重新思考与定位。 其次，地方政府间权责错位严重，责任主体重心过低。由于 1994 年我国实行了分税制财政体制改革，中央在规范与省级财政的关系后，对省与市、市与县、县与乡镇的财权与事权分配未作刚性规定，出现了财权逐年逐级上收，事权层层下放的局面，导致越到基层，财权与事权失衡状况越严重。在学前教育管理体制中，地方各级政府间权责配置缺乏统一规范，事权层层下放、导致责任主体重心过低、上下级政府间权责关系不对称等问题凸显。尽管中央多份政策文件都提出“地方 各级政府要重视
13、并扶持幼儿教育的发展 ”、 “地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长 ”，但由于具体应该由哪级政府承担主要责任及政府间关系的规定模糊，尤其是投入和支出的管理职责不明确，导致在政策文本上扶持学前教育发展、加大对学前教育投入是地方各级政府的职责，而在实际操作中上级政府往往依靠其行政权力优势把责任推给下级政府，出现 “上级请客、下级买单 ”的情况 3。 （三）政府各部门间职责定位不清，职权责划分不尽合理 2003 年 3 月出台的关于幼儿教育改革与发展的指导意见中，明确提出要建立 “由教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度 ”， 4并规定了教育部门、财政部门、价
14、格主管部门、建设部门、民政部门、卫生部门、劳动保障部门、编制部门，以及妇女儿童工作委员会和妇联组织等部门的相关职责。但是，由于政策文件中对各部门之间的职能、权限和责任配置规定得不够明确到位，导致政府各相关部门间职责定位不清，权责划分不尽合理，其中最突出的 就是权责配置交叉，多头管理、批管分离问题突出。如有研究指出，城市街道幼儿园在行政上由街道办事处管理，业务上由区托幼办指导，在人事工作的衔接上由区妇联主管。当幼 儿园经费陷入困境时，谁也拿不出解决的办法 5。在幼儿园审批方面，存在明显的 “懂行者没有审批权，有权审批者又不懂行 ”， “多头审批，批管分离 ”的现象 6。 由于现行学前教育政策与民
15、办教育相关政策法规在幼儿园审批登记注册方6 面规定不明确且不统一，造成实际执行中民办幼儿园可以在教育部门、民政部门和工商部门等多个部门注册。民政部门和工商部门因缺乏专业力量既不负责资格审查也不负责园所开办后的监督和管理，出现批管分离的情况。在民政和工商部门注册的幼儿园，往往因缺乏教育部门及其他相关部门对其进行严格的资质审查，存 在着诸多不规范的办园行为。由于这些园所没有到教育部门进行审批和登记备案，因此教育行政部门往往不了解这些园所的开办情况，或者即使知道这类 园所的存在，但因为不是其审批注册部门，也难以实施监管或取缔，导致社会上存在一批办园条件不达标、安全隐患问题突出的 “非法办园 ”。 多
16、头管理也对教育行政部门行政执法带来困难。审批时多部门有权，行政执法时仅教育部门有责，教育部门权小责大，加之管理力量严重不足，最终行政执法流于形式， “今天查处不规范园所，明天换块牌子照常经营 ”的情况屡禁不止。 （四）学前教育管理机构及其人员设置严重 缺位，组织程序不健全 现有政策文件中对于学前教育行政管理机构和人员配置标准的规定不明确，虽然提出各地教育行政机构应设立学前教育行政管理机构和人员，但缺乏对机构和人员设置数量、资质、归属、职责等明确的规定。仅在 1989年 12月原国家教委颁布的关于实施幼儿园管理条例和幼儿园工作规程（试行）的意见中对机构和人员配置数量和资质做出规定，要求 “各级教
17、育行政部门要有一名负责人分管 ”幼教工作，并要求各地 “建立和健全管理机构，配备和充实有一定政策水平和行政管理能力、懂专业的行政管理干部 ”，规定宽泛且操作性差。我 国 31个省（市、自治区）无论是行政区划面积、人口还是管辖的地市、区县、乡镇（街道）数量等的差距都很大，各省（市、自治区）教育行政部门管理的幼儿园数、幼儿教师数、幼儿数差距较大，管理幅度、难度各不相同 7。以 2009 年统计数据为例 8，山东省共有 15， 368所幼儿园，在全国各省（市、自治区）中幼儿园数量最多；而宁夏回族自治区仅有 334所幼儿园，在全国各省（市、自治区）中幼儿园数量最少，两地园数相差 15， 034所 9。
18、因此，应该要求各地根据管理的幅度和难度合理设置学前教育管理机构和配备管理人员，并提出相应 的指导标准，而不是仅仅提出 “建立和健全 ”管理机构， “配备和充实 ”行政管理干部。此外，意见中对学前教育行政管理干部的行政归属、编制以及专职、兼职情况规定不明，各地执行时随意性很大，导致当前我国学前教育管理职位和人员设置不合7 理、管理力量薄弱。如有研究指出 “省市幼教行政机构，除北京、天津等极个别城市外纷纷撤消，由基教处一名同志兼管，不少省市甚至没有幼教专职干部，或专职干部不 专干 ，大大削弱了该地区幼教实际领导力量 ”。 2005 年国家教育督导团派出督查组对北京、河南、山东、江苏、吉林、湖南六省
19、幼儿教育进行督导，发现除北京外，其他五省中许多市、县没有专门的幼教管理机构和人员 10。 二、当前我国学前教育管理体制面临的主要挑战 近年来，随着我国经济社会发展和国内宏观政策形势的变化，财政管理体制和教育管理体制改革的推进，以及社会对于适龄儿童接受学前教育需求的不断增长，我国学前教育管理体制改革面临新的要求和挑战，不断改革和完善学前教育管理体制势在必行。 （一） 政府职能转变，要求政府在学前教育事业发展中发挥主导作用 当前我国政府施政理念发生转变，提出要 “以人为本 ”构建 “和谐社会 ”，从 “以政府为中心 ”转变到 “以满足人民需求为中心 ”，建设公共服务型政府公共服务型政府的理念意味着
20、政府需要从过去聚焦经济建设扩展到社会服务等更为广阔的领域。在新的形势下，为满足日益扩大的社会公共需求，加强和优化公共服务理念，调整政府结构，转变政府职能已经成为我国政府行政改革的核心。自从 2004年温家宝总理明确提出 “建设服务型政府 ”以来，建构公共服务体系、提供有效的公共服务已经成为我国政府职能转变的基本目标与定位，成为现代公共服务型政府的最根本职能 11。 由于我国学前教育资源总量有限，尤其是有质量的普惠性公共学前教育资源严重不足，导致当前 “入园难、入园贵 ”问题突出，已经成为重要的教育问题、社会问题和民生问题 12。作为国民教育体系基础环节、基础教育重要组成部分的学前教育，随着社会
21、经济的发展和其强正外部效应的日益凸显，其公共产品属性不断趋强，理应受到政府的更大关注与推动。政府的公共服务职能要求其以改善民生为基本职责，积极回应公众需求，在学前教育事业发展中发挥主导作用，提供和加强基本学前教育公共服务 13。可以说，政府在学前教育事业发展中的主导职责是否切实落实，是当前我国政府职能转型背景下，教育公共服务领域中政府职责定位的必然要求，也是影响和决定我国学前教 育战略发展方向的核心关键与前置性问题。 8 （二） 财政体制改革，要求学前教育管理整体提升责任主体重心 1994 年，我国开始实施分税制财政管理体制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央
22、与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度。分税制改革在理顺中央和地方的分配关系，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控上发挥了一定的积极作用。然而，虽然分税制改革使中央、省级政府财政收入所占份额逐步提高，中央财政收入比重甚至上升到占财政总收入的 50%以上，但是在整个学前教育投入格局中，却是地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。这在一定程度上缩减了政府财政对学前教育的投入。根据事权与财权相匹配的原则，中央政府应该在学前教育事业发展中承担更多的责任。 随着财政体制改革，我国市县以下政府财政收入所占份额不断降低， 2000年，为减轻农民负担，中央明确提出了对农村税费制度进行改革，并从 2
23、001 年开始逐步在部分省市进行试点、推广。农村税费改革是党中央、国务院做出的重大决定，符合绝大多数农民的利益，从长远来看，取消农村教育费附加和农村教育集资，将农村教育经费纳入各级政府预算。予以保障，对稳定农村教育投入保证农村教 育发展起着积极作用。但是从目前来看，随着税费改革后教育经费筹措渠道的减少，农村教育经费也随之减少，教育系统发展承受了比以往更大的财政压力，尤其是区县、乡镇一级压力更大、问题更为突出。目前，作为我国五级政府体制的最基层单位 乡镇（街道）承担着学前教育管理的主要和直接责任，但是乡镇（街道）的财力最为薄弱，学前教育发展的经费投入和资金筹措没有保障，管理层级过低，事业发展无法
24、有效统筹。因此，当前我国亟须整体提升学前教育管理责任主体重心：一方面应明确县（区）为学前教育管理的责任主体；另一方面中央政府应加强宏观调控 和加大转移支付力度，省市政府应加强统筹，在学前教育管理中扮演更加积极的角色。 （三） 多种形式扩大学前教育资源，要求政府相关部门明确职权责划分 我国学前教育资源本来就不充足， “九五 ”、 “十五 ”期间出现的社会化、市场化转向，更加剧了优质、普惠性公办学前教育资源的减少。近几年， “入园难、入园贵 ”问题凸显，成为重要的民生问题和社会问题。人民群众普遍反映孩子入园难，尤其是进入收费合理、质量有保障的公办园更是难上加难；一些地方甚至9 出现了幼儿园收费高昂
25、，甚至超过大学学费的情况。为了积极发展学前教育，着力解决当前存在的 “入园难 ”、 “入园贵 ”问题，满足适龄儿童入园需求，党中央、国务院先后召开多次会议，出台政策，积极探讨扩大学前教育资源的多种形式，这进一步对政府相关部门明确职权责划分提出了要求。 首先，大力发展公办园，提供 “广覆盖、保基本 ”的学前教育公共服务 13。 城镇小区配套幼儿园和农村乡镇中心幼儿园作为扩大学前教育资源的重要途径，需要政府及其相关职能部门统筹规划，协调管理，明确各自的职权责划分。在农村，乡镇中心幼儿园的建设和发展应该由县级政府牵头，协调处理好教育、规划、土地、建设、财政和人事等部门的关系，统筹并充分、有效利用现
26、有农村富余教育资源，多渠道扩大学前教育资源；在城市，小区配套幼儿园应该在明确其性质、用地和产权的基础上，由政府牵头，建立起教育、规划、建设、财政、国土、发展改革等相关部门联合的专门机构，统筹领导与协调小区配套幼儿园的建设和管理工作，加强部门间的协调机制。并明晰各自职责，明确审批验收和产权移交程序，切实保障配套幼儿园的建设与管理，尤其是要充分发挥教育部门的审批、验收和管理职权。其次，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，积极扶持民办幼儿 园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园。在对民办园的扶持和管理中，为了 吸取 “九五 ”“、十五 ”期间学前教育事业发展的前车之鉴，也需要明确教育、民政、工商
27、、税务、卫生等各个相关部门各自的职权责划分，避免出现权责配置交叉，多头管理、批管分离等问题。为了保证教育行政部门的行政执法权，上海、广东、江苏、湖北、四川、贵州、甘肃、宁夏等省市区确立了教育部门归口管理的学前教育管理制度，可以为我国学前教育管理体制改革提供借鉴。 10 参考文献 1 国务院办公厅 .转发教育部等部门关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知Z（ .国办发 200313号） .2003-3-4. 2 宋 立，刘权杰 .各级政府公共服务事权财权配置 M.北京：中国计划出版社，2005.24-25. 3 周红 .实行归口管理确立幼教改革的制高点 J.学前教育研究， 1999，（ 2） .
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