1、1广州市饮用水水源污染防治规定立法后评估报告广州大学地方立法研究中心二零一六年十月2项目组人员名单项目总负责人曹智 广州大学法学院副教授、广州大学地方立法研究中心副主任分课题负责人彭心倩 广州大学法学院副教授分课题组成员司国啸 广州大学法学院 2015 级硕士研究生温天元 广州大学法学院 2015 级硕士研究生余 超 广州大学法学院 2015 级硕士研究生马 杰 广州大学法学院 2015 级硕士研究生廖美婷 广州大学法学院 2016 级硕士研究生何晓莹 广州大学法学院 2016 级硕士研究生丁 高 广州大学法学院 2016 级硕士研究生何卓明 广州大学法学院 2015 级本科生分课题报告执笔人
2、3彭心倩，司国啸，温天元，何晓莹，丁高，廖美婷联系人彭心倩电 话：135-7090-0699Email：地 址：广州市番禺区大学城外环西路 230 号广州大学法学院邮 编：5100064目 录一、评估背景和指导思想 .8（一）评估背景 .81.立法后评估的必要性 .82.我国饮用水水源污染防治的立法状况 .153.广州市我国饮用水水源污染防治的立法状况 .17（二）评估指导思想 .20二、评估准备工作 .27（一）评估的进度与内容安排 .27（二）成立评估小组和专家组 .28（三）评估方法及其运用 .29三、评估过程 .36（一）召开专题座谈会 .36（二）进行个别访谈 .41（三）开展问卷调
3、查及数据统计 .43（四）实地调研考察 .46（五）量化评分 .47（六）完成评估报告 .48四、评估结果 .50（一）量化评价和意见反馈 .501.评分表数据量化评价 .50（1）评分过程和方法 .50（2）三类主体评估总得分对比 .51（3）三类主体六大指标得分对比 .52（4）各项指标具体得分情况 .54（5）三类主体的六性得分情况及对比 .742.调查问卷数据量化评价 .803.座谈会意见分析 .87（1）规定立法后评估环保局负责人座谈会 .88（2）规定立法后评估考察地饮用水管理人员座谈会 .88（3）规定立法后评估人大代表、政协委员会座谈会 .905（4）规定立法后评估相关行政管理
4、部门及组织座谈会 .93（5）规定立法后评估水厂、水源保护区内单位、居村委负责人座谈会 .95（6）规定立法后评估评估组、专家组、课题组座谈会 .974.个人访谈意见反馈 .100（二）评估分析 .1011.关于六性的量化分析 .101（1）六性的总体分析 .101（2）合法性分析 .103（3）合理性分析 .106（4）操作性分析 .110（5）实效性分析 .113（6）协调性分析 .115（7）规范性分析 .1172.对三类主体 “六性”评分的分析 .119（1）对评估组“六性”的分析 .119（2）对专家组“六性”的分析 .127（3）对实施部门“六性”的分析 .135（三）焦点问题及各
5、方意见 .138（1）饮用水水源的界定与保护范围的问题 .138（2）饮用水水源保护区划定问题 .142（3）环保局统一监管与多部门协作的问题 .144（4）饮用水水源保护跨区域协调机制问题 .146（5）饮用水水质标准的问题 .149（6）自建污水管网与公共污水管网接驳问题 .151（7）水源保护区的农村发展权的问题 .154（8）支持环保起诉问题 .156（9）法律责任问题 .160（10）监测信息公开问题 .163（11）专项资金拨付和使用问题 .165（12）其他主要制度 .166五、评估结论 .170（一）调查问卷反馈结果评价 .171（二）座谈会、访谈会、实地考察反馈结果评价 .1
6、726（三）专家组评估组反馈的评估结论 .174（四）制度规范综合评价 .178六、评估建议 .180（一）总体评价 .180（二）立法建议 .1801.修改条文 .180（1）规定第一条 .181（2）规定第二条、第三条 .182（3）规定第五条、第九条，以第五条为例分析 .183（4）规定第五条、第六条、第九条、第十七条、第二十条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十九条修改，以第五条为例分析 .184（5）规定第六条 .186（6）规定第十二条 .186（7）规定第十三条 .188（8）规定第十四条 .189（9）规定第二十一条 .190（10）规定第二十六条 .192（11）规定
7、第二十八条 .193（12）规定第二十九条 .195（13）规定第三十一条 .197（14）规定第三十三条 .1992.增设条文 .199（1）增设有关法律责任的条款 .200（2）增设有关设立保护区发展利益平衡制度的条款 .201（3）增设有关生态红线与饮用水水源规定协调的条款 .202（4）增设有关违反第十六条的规定的相应罚则条款 .203（5）增设按日连续处罚的条款 .2033.调整条文 .2044.具体制度的建议 .205（1）确立保护区发展利益平衡制度的建议 .205（2）确立饮用水水源保护的官员政绩考核制度的建议 .207（3）完善政府多部门协同保护饮用水水源制度的建议 .207（
8、4）完善政府专项资金使用制度的建议 .208（5）完善投诉举报制度的建议 .2087（6）完善各部门通报制度的建议 .209（7）完善信息公开制度 .209（三）执法建议 .210（四）守法建议 .216（五）司法建议 .2188广州市饮用水水源污染防治规定立法后评估报告1、评估背景和指导思想（一）评估背景1.立法后评估的必要性广州市饮用水水源污染防治规定自 2011 年 5 月 1日起施行，目前已逾五年，对广州市饮用水水源保护起到了良好的制度保障作用。然而，随着时间的推移，上位法相关制度有所修订，同时饮用水水源保护的现实条件也已经发生变化，基础条件有了改善，新的问题也有所凸显，值得我们重新审
9、视规定的合法性、合理性、实效性、操作性、协调性及其完善问题。具体而言，本次立法后评估的必要性体现在：第一，国家政策有新的倡导。党的十八大报告明确提出了“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”的总目标。习近平同志也多次指出：要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。为加强生态文明宣传教育、推进生态文明建设指明9了方向。2016 年 10 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见，其中对环境保护责任以列举形式提出。2016 年 10 月李克强总理签批，国务院日前印发关
10、于开展第二次全国污染源普查的通知，其中指出，全国污染源普查是重大的国情调查，是环境保护的基础性工作。制定实施有针对性的经济社会发展和环境保护政策、规划，不断改善环境质量，加快推进生态文明建设，对补齐全面建成小康社会的生态环境短板具有重要意义。2016 年 10 月中共中央、国务院印发了“健康中国 2030”规划纲要，纲要要求实施农村生活污水治理工程，大力推广清洁能源。实施农村饮水安全巩固提升工程，推动城镇供水设施向农村延伸，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率，全面建立从源头到龙头的农村饮水安全保障体系。此外，各部委也高度重视饮用水源的保护。2012 年，卫生部发布关
11、于加强饮用水卫生监督监测工作的指导意见，要求各地卫生行政部门建立健全饮用水污染事件报告制度，明确报告责任和要求，完善饮用水污染事件处置措施和程序，提高应急反应速度和调查处置能力。加强饮用水卫生监测信息网络平台建设，实现网络直报和数据共享。2013 年 7 月环境保护部办公厅下发关于开展 2013 年10环境安全大检查的通知，其中重点检查保障饮用水安全。2014 年 2 月水利部会同十个部门组建了最严格水资源管理制度考核工作组，制定了考核工作实施方案，细化了考核内容、方式、程序等，并于同年月启动考核。第二，上位法相关规定出现调整。2014 年新修订的中华人民共和国环境保护法第 59 条新增“按日
12、连续处罚”制度，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”。2014 年 12 月，国家环境保护部制定了环境保护主管部门实施按日连续处罚办法，对“按日连续处罚”的依据、原则、范围、程序以及计罚方式进行了具体规定。“按日连续处罚”作为一种“创新性的处罚规则”和简便有效的执法手段，加大违法成本，对违规企业产生震慑的效果。该制度从修订法律的目的和效果上考量，都具有积极意义。新环境保护法还明确了环境公益诉讼原告。中国环境问题日趋严峻，环境公益受损事件频频发生，制度的缺失使得环境公共利益的损害无法得到及时、有效的救济。司法诉讼是保护环境利益的最终途径，2012 年新修改的民事诉讼法第 55 条虽标志着中国环境民事公益诉讼制度的正式确立。环境公益诉讼首先需要明确环境公益诉讼
