1、1山东省德州禹城市城乡教育综合发展 PPP 项目一、项目摘要表 1-1 项目基本信息表项目名称 山东省德州禹城市城乡教育综合发展 PPP 项目项目类型 新建所属行业 教育合作内容项目总投资 34378.77 万元，建筑面积 171567 平方米，建设内容包括李屯中学、辛寨中学、安仁中学等 10 所乡镇学校以及禹城一中、综合高中、齐鲁中学等 4 所城区学校的学生宿舍、食堂餐厅、教学楼、实验楼、宿舍楼以及相关配套工程。项目的建设需符合与本工程有关的国家及行业现行施工标准、施工规范以及省市相关部门发布的各项技术验收标准以及相关规定等。项目公司成立时项目在建和已完工部分资产转入项目公司，政府已支付款项
2、作为政府出资注入项目公司（不足部分以现金补足），未付款部分作为债务由项目公司承担。项目建设完工，资产交付使用后，项目公司提供资产的维修、校园内绿化养护、保洁等后勤服务和两所幼儿园的经营管理。运营维护标准包括保洁服务、垃圾收集与处理服务、绿化养护服务、设施维护服务、公众监管五方面内容，有关细则在产出说明中约定。合作期满后，项目公司将项目设施完好、完整、无偿的移交给市教育局，并不再享有幼儿园的经营权和收费权。合作期限 合作期限 16 年，其中建设期 1 年，运营期 15 年运作方式 改建-运营- 移交（Rebuild-Operate-Transfer，ROT）回报机制 可行性缺口补助实施机构 禹城
3、市教育局2采购方式 竞争性磋商中选社会资本山东省禹城市外资机械施工有限公司和禹城市鲁泰建筑有限公司联合体签约日期 2015 年 9 月 19 日项目公司设立概况公司名称：禹城市竣安教育发展有限公司设立时间：2015 年 9 月 24 日股权结构：政府方代表禹城市众益城乡建设投资有限公司持股35%；中选社会资本方山东省禹城市外资机械施工有限责任公司持股 65%。图 1-1 交易结构图二、项目实施要点（一）项目前期准备1. 项目背景根据绩效付费禹城市众益城乡建设投资有限公司授权代表政府禹城市政府 山东省禹城市外资机械施工有限责任公司授权担任实施机构代表政府签署PPP 合同禹城市教育局禹城市竣安教育
4、发展有限公司 禹城市财政局国家开发银行山东分行本项目 社会公众特许经营协议持续提供可用性出资占股 65%相关机构衔接支持还本付息绩效信息公开公众监督投资建设运营维护幼儿园使用者幼儿收费出资占股 35%3禹城市各乡镇中学建校几十年，师资力量不断增强，学生数量逐年递增，大部分中学不同程度的存在办学条件不完善、设施落后不配套、存在缺陷校舍等问题，与校舍楼房化、标准化的要求差距较大。食堂简陋、无餐厅，就餐无场所，学生住宿条件差，师生的学习生活环境比较艰苦，严重制约着禹城市农村学校的教育教学质量。近年来，德州市政府不断加大对教育基础设施建设的投入、考核力度，前三年提出农村学校楼房化建设工程。继农村中小学
5、校舍楼房化工程之后，德州市政府开始逐步推进农村薄弱学校标准化建设，省教育厅和财政部要进行校舍标准化和教育均衡化验收。在2014 年国务院出台 43 号文，取消地方融资平台融资功能后，2015年市财政仅能拿出 6000 多万元的预算用于校舍建设支出，这对全市的校舍标准化建设来说，只是车水杯薪。在以上背景下，把全市急需市级财政解决的 10 所乡镇学校、4 所城区学校共 14 所学校教学楼、宿舍楼、餐厅、实验楼等楼房及配套设施工程打包在一起，总投资 3.4 亿元，作为禹城市城乡教育综合发展 PPP 项目进行运作。项目采用 PPP 模式化解了迫在眉睫的教育建设问题。项目符合禹城市城建规划，是禹城市发展
6、教育事业，搞好教育工作的需要；是为加快适应教育事业发展需要，充分挖掘和发挥禹城市教育潜力的需要；是适应当前社会、经济、科技发展的需要；也是保证社会和谐，经济发展，人民安居乐业的需要，同时本项目教学环境的改善将进一步的提升该区域的教学质量。该项目的建设是十分必要的。2. 发起方式2015 年 6 月由禹城市教育局发起禹城市城乡教育综合发展 PPP项目。43. 组织保障完善组织机构，建立顶层推进机制。成立了以市长为组长的政府和社会资本合作（PPP）领导小组，建立 PPP 联席会议制度，创新“N+1+5+X”推进机制， “N”是指 PPP 项目的具体业务主管部门，各业务主管部门作为 PPP 项目的实
7、施单位分别成立 PPP 项目办公室，部门“一把手”任办公室主任；“1”是指财政局，牵头协调 PPP 项目推进工作，具体负责项目汇总、指导和申报；“5”是指规划、国土、环保、发改、住建等 5 个部门，负责项目建设手续办理；X 是指涉及手续办理的其他部门，如消防、气象等部门。并且分行业成立了以分管副市长牵头的 PPP 项目领导小组，财政局内部成立 PPP模式推进领导小组，设立政府和社会资本合作（PPP）项目管理中心。相关部门各司其职，密切协作，主动作为，形成了推进 PPP 模式的强大合力。4. 物有所值评价和财政承受能力论证要点（1）物有所值评价禹城市财政局会同教育局，聘请北京大岳咨询公司协助，从
8、定性和定量两方面开展物有所值评价工作。1）定性评价定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。根据项目特点，本项目定性分析共设置 7个基本指标，本项目基本指标权重之和为 80%，分别为全生命周期整合潜力 15%、风险识别与分配 15%、绩效导向 15%、潜在竞争程度15%、鼓励创新 5%、政府机构能力 5%、融资可行性 10%。根据项目5具体情况，在基本指标基础上，确定了 6 个附加指标，本项目附加指标权重之和为 20%，分别为：经验效益 3%、资源利用有效性 3%、资产利用及收益 4%、设施设备性能
9、4%、社会效益 3%、法律和政策遵守 3%。为保证评价结果的可靠性和合理性，本项目物有所值定性分析采用专家评分的方法。邀请 5 位专家参考行业经验、PPP 项目运作要求以及本项目实际情况对 7 项基本指标和 6 项附加指标进行逐一评分。其中，每项指标满分 100，要求指标评分与物有所值的可能性成正比关系，所有专家评分去掉最高分和最低分后的平均值，作为该项指标的最终评价分数。将所有指标最终评价分数进行加权统计获得物有所值定性分析最终评分结果，在 60 分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不宜采用 PPP 模式。本项目物有所值定性分析评分结果为 89 分，采用 PPP 模式在各方面
10、均不同程度的优于政府主导的传统模式，引入社会资本能很好起到提升服务质量、提高运作效率、分担政府风险、提升盈利能力，提高资本的利用效率等作用。因此，本项目通过物有所值定性评价，适合采用 PPP 模式运作。2）定量评价设定参照项目参照项目与 PPP 项目产出说明要求的产出范围和标准相同，财务模型中的数据口径保持一致，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整。参数指标选择6资本结构：项目公司中政府占股 35%，社会资本占股 65%；资本性收益：本项目投资估算 34065.29 万元，项目到期后设施全部无偿移交给政府，不考虑资产折旧残留，即项目无资本性收益；折现率：8%；合理利润率选择：
11、本次测算以目前的金融机构中长期贷款基准利率（5.4%）为基数。鉴于项目包含不确定性因素多，为了使项目利润水平接近投资人的一般要求（行业利润水平通常在 8%左右） ，合理利润率在金融机构中长期贷款基准利率 5.4%的基础上上浮至 8%。项目周期设定：项目合作周期设定为 16 年，建设期 1 年，运营期15 年。项目风险测算：采用情景分析法测算，政府风险承担支出为 4173 万元，其中：政府自留风险承担成本为 1460.5 万元，可转移风险承担成本为 2712.5 万元。根据参照项目计算 PSC 值PSC 值=初始 PSC 值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本。初始 PSC
12、值=建设净成本（建设成本-资本性收益）+运营净成本（运营成本-运营收入-其他收入）建设成本：本项目投资估算 34065.29 万元，即实际建设成本为34065.29 万元。资本性收益：按照运营期结束资产全部折旧完计算，无资本性收益。运营成本：参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、7设备、人工等成本，以及管理费用、日常维护费用和运营期财务费用等，预测本项目的运营成本现值为 8949.27 万元。运营收入：项目运营收入，根据可研报告，考虑实际情况，现值为 3400.47 万元。其他收入：本项目暂时不考虑其他收入。综上所述，初始 PSC 值为 39614.09 万元。竞争性中立调整值主要包括政府
13、比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等有关税费。本项目土地主要为学校原有土地，为划拨土地，不再考虑土地费用差异，竞争性中立调整值主要为营业税及附加和所得税，现值为 4500.37 万元。项目全部风险承担成本为 4173 万元。综上所述，PSC 值=48287.45 万元。根据财政可承受能力测算方式计算 PPP 值按照相关要求：PPP 值可等同于 PPP 项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。本项目股权投资支出为 3576.9 万元；运营补贴为政府每年支付的可行性缺口补助，按财金201521 号文中测算方法测算每年支付的可行性缺口补助金额计算
14、，现值为 38335.27 万元；PPP 模式下，政府承担的风险支出责任为传统采购模式下自留风险承担成本。政府自留风险承担成本为 1460.55 万元；本项目政府部门负责项目用地的选址、规划、土地征用、拆迁安置等工作，相关费用计入项目总投资，政府并无额外的配套投入支出责任，配套投入支出为 0。8综上所述，PPP 值=股权投资+运营补贴+风险承担+配套投入=43372.68 万元物有所值定量分析结论通过比较，政府采用 PPP 模式下测算的 PPP 值（43372.68 万元）比采用传统采购模式下的 PSC 值（48287.45 万元）更低。因此，本项目符合物有所值（VFM）的要求，适宜采用 PP
15、P 模式进行运作。综上所述，通过物有所值定性及定量分析，本项目采用 PPP 模式运作的评价结果优于传统采购方式。因此，本项目符合物有所值（VFM）的要求，适宜采用 PPP 模式进行运作。（2）财政承受能力论证禹城市财政局会同教育局，聘请北京大岳咨询公司协助，识别、测算项目各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，开展财政承受能力论证工作。识别、测算财政支出责任财政支出责任包括四部分：股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任。本项目股权投资支出责任为政府方出资，项目公司注册资本金暂定为 10220 万元，政府方由市属投资公司出资 35%，暂按
16、 3577 万元预估。本项目采用可行性缺口补助模式，根据关于印发的通知 （财金201521 号）的补贴支出计算公式： 9项目全部建设成本为 34065.29 万元；合理利润率 8%；折现率 8%；本项目运营补贴周期为 15 年；年度运营成本预估金额为 308 万/年。当年使用者付费金额为每年幼儿园收入，即 97.2 万元。根据以上测算，各年运营补贴支出数额合计为 75455.29 万元。各年运营补贴支出数额测算结果如下：年份 运营补贴支出数额 年份 运营补贴支出数额2016 2884.357 2024 5138.42017 3096.27 2025 5530.6372018 3325.137
17、2026 5954.2532019 3572.312 2027 6411.7582020 3839.262 2028 6905.8642021 4127.568 2029 7439.4972022 4438.938 2030 8015.8222023 4775.218 合计 75455.29采用情景分析法测算，政府风险承担支出为 4173 万元，其中：政府自留风险承担成本为 1460.5 万元。风险承担支出为政府自留风险，为 1460.5 万元。政府并无额外的配套投入支出责任，即配套支出责任为 0。10根据上述分析及测算，全部支出责任为 80492.65 万元。明细如下： 单位：万元支出类别
18、股权投资 支出 运营补贴 支出 风险承担 支出 配套投入支出 费用合计合计 3576.86 75455.29 1460.50 0.00 80492.652015 3576.86 1460.50 5037.362016 2884.36 2884.362017 3096.27 3096.272018 3325.14 3325.142019 3572.31 3572.312020 3839.26 3839.262021 4127.57 4127.572022 4438.94 4438.942023 4775.22 4775.222024 5138.40 5138.402025 5530.64 553
19、0.642026 5954.25 5954.252027 6411.76 6411.762028 6905.86 6905.862029 7439.50 7439.502030 8015.82 8015.82能力评估根据禹城市 2010 年2014 年地方财政支出计算，地方财政支出年均增长率为 18%,最低为 10%。出于保守原则，按年均增长率为10%，对 20152030 年地方财政收支进行预计。本项目在 20152030 年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例为 0.69%-1.81%，在禹城市区域内已实施或拟实施的 PPP 项目除本项目外只有禹城市城乡环卫一体化项目；两个项目占一般公共预算支出比例之和在 10%以内，故而通过财政承受能力论证。行业领域平衡性评估
