1、重庆市土地利用总体规划（20062020 年）（送审稿）重 庆 市 人 民 政 府二九年四月目 录前 言 1第一章 土地利用的现状与形势 .2第一节 土地利用现状 .2第二节 上轮规划实施情况 .4第三节 面临的形势 .7第二章 土地利用与规 划目标 .10第三章 土地利用结构调整 .14第一节 基本稳定农用地 .14第二节 保障必要的建设用地 .15第三节 适度开发未利用地 .16第四章 土地利用区域调控 .17第一节 土地利用综合分区 .17第二节 土地利用功能分区 .21第五章 土地利用管理的重点任务 .23第一节 保护和合理利用农用地 .23第二节 优化利用建设用地 .26第三节 改善
2、土地生态环境 .28第四节 协调区域土地利用 .31第六章 中心城区规划 .32第七章 重大工程安排 .33第一节 耕地和基本农田保护重大工程 .33第二节 重大基础设施项目 .34第三节 重大生态环境建设项目 .36第八章 规划实施的保障措施 .37第一节 强化规划对土地利用的整体控制 .37第二节 完善实施管理制度 .38第三节 建立规划实施的经济调节机制 .39第四节 提高规划实施的基础保障能力 .41第五节 构建规划实施的社会参与和监督机制 .42附表 .44I前 言重庆市自直辖以来，经济社会发展取得重大成就，已经站在新的历史起点上。为完成把重庆建设成为西部地区的重要增长极，长江上游地
3、区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会新的历史发展重任，进一步增强保障长江流域生态环境安全的能力，增强重庆市作为全国区域协调发展的战略支点作用，增强重庆市服务于云、贵、川、服务于长江上游、服务于西南地区的功能，建设“森林重庆” 、 “畅通重庆” 、 “平安重庆” 、“健康重庆” 、 “宜居重庆”和“两江新区” ，加强土地利用宏观调控，统筹安排各类、各区域用地，促进土地资源可持续利用，按照深入实践科学发展观和全面落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策要求，根据中华人民共和国土地管理法和全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年） ，对重庆市土
4、地利用总体规划（1997-2010 年） 进行修编，制定重庆市土地利用总体规划（2006-2020 年） （以下简称规划 ） 。本规划经国务院批准后，即作为重庆市土地利用与管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。本规划规划范围为全市行政管辖范围。包括 40 个区县（自治县） ，幅员面积 8.231万平方公里；其中，中心城区面积 1064 平方公里。规划基期年为 2005 年，规划期限为 20062020 年。1 根据土地利用变更调查数据，全市土地总面积为 822.69 万公顷（12340 万亩） 。II第一章 土地利用的现状与形势第一节 土地利用现
5、状第一条 土地利用基本情况2005年全市土地总面积822.69万公顷（12340万亩） ，其利用现状为：农用地694.50万公顷（10418万亩） ，占土地总面积84.42%。其中耕地226.27万公顷（3394万亩） ，园地23.53万公顷（353万亩） ，林地327.31万公顷（4910万亩） ，牧草地23.79万公顷（358万亩） ，其他农用地93.60万公顷（1403万亩） ，分别占土地总面积的27.50%、2.86%、39.79% 、2.89%和11.38%。建设用地56.91万公顷（854万亩） ，占土地总面积6.91%。其中城乡建设用地46.48万公顷（697万亩） ，交通水利建
6、设用地9.73万公顷（146万亩）和其他建设用地0.70万公顷（11万亩） ，分别占土地总面积的5.65%、1.18%和0.08% 。未利用地71.28万公顷（1069万亩） ，占土地总面积8.67%。其中荒草地29.76万公顷（446万亩） ，公益性水域16.69万公顷（251万亩） ，其他自然保留地24.83万公顷（372万亩） ，分别占土地总面积的3.62%、2.03%和3.02% 。第二条 土地利用特点大城市，大农村。重庆市是我国中西部地区唯一的直辖市，也是全国四大直辖市中幅员面积最大，直辖时间最短的大城市，城市化水平尚不高，城市实体正在发育成长之中。而且全市农业用地比重大，2005
7、年全市农用地占土地总面积的 84.42%，农村建设用地III占城乡建设用地的 77.62%，充分体现了大城市、大农村的土地利用特点。大库区，大山区。三峡工程是世界上最大的水利枢纽工程，共淹没重庆市土地 8.63 万公顷（129 万亩） ，其中耕地 1.56 万公顷（23 万亩） ，波及全市 22 个区县，占全市区县总数的 55.00%。同时，全市山地占 75.8%，丘陵占 15.2%，地形起伏、地貌各样，致使农用地中林地比重大，田坎比例高；耕地零散，坡地多；旱地多，水田少；建设用地可利用率低，基础设施投资成本高，充分体现了大库区、大山区的特点。各类用地分布各异，土地利用水平地区差异大。2005
8、 年，全市城镇工矿用地的 75%、耕地的 50%主要分布在中西部地区，而林地的 78%主要分布在渝东南、渝东北地区，土地分布地区差异明显。同时，中西部地区单位城镇建设用地二三产业增加值分别为渝东南、渝东北地区平均水平的 1.5 倍和 1.3 倍，耕地亩产量分别为1.4 倍和 1.03 倍，土地利用水平地区差异大。土地人口承载力高，人地矛盾突出。2005 年重庆人口密度每平方公里 340 人，是全国平均人口密度的 2.6 倍；人均耕地面积1.07 亩，仅占全国平均水平的 76%；土地利用率 91.34%，土地垦殖率 27.50%，均高于全国平均水平。第三条 土地利用中存在的主要问题耕地减少快，后
9、备资源缺乏。1997-2005 年间，全市耕地因生态退耕、建设占用等减少 28.26 万公顷（424 万亩） ，年均减少3.14 万公顷（47 万亩） ，耕地减少速度快。2005 年，全市可开发的耕地后备资源仅 5.00 万公顷（75 万亩）左右，而且分布零散、自然IV条件差，开发难度较大。城乡建设用地统筹不够。2005 年，全市城乡建设用地46.48 万公顷（697 万亩） ，其中，城镇工矿用地 10.40 万公顷（156万亩） ，仅占城乡建设用地的 22%,人均城镇工矿用地 82 平方米，相当于全国平均水平的 63%，仅占农村人均居民点用地的 54%，农村建设用地闲置、浪费与部分城市用地短
10、缺并存，城乡土地利用统筹不够。同时，受自然条件的制约，全市小城镇数量多、规模小，2005 年全市城镇密度为 75.97 座/万平方公里，约为全国平均水平 2的4 倍，而平均每座城镇的建设用地规模不到 2 平方公里（0.3 万亩） ，经济腹地太小， “大城市带大农村 ”动力不足。交通、水利等基础设施依然是发展的“瓶颈” 。2005 年全市交通水利基础设施用地 9.73 万公顷（146 万亩） ，占全市幅员面积的 1.18%，全市还有 40%的区县没有通高速公路，2200 多个村不通公路；另外，由于水利设施缺乏，全市望天田所占比重较大，占全市耕地的 16.86%。交通、水利设施的落后，制约了全市经
11、济社会的的均衡发展。土地生态环境脆弱， 渝东南、渝东北地区最为突出。2005年全市水土流失面积达 400 万公顷（6000 万亩） ，占幅员面积49%，其中渝东南、渝东北地区水土流失面积 295 万公顷（4425 万亩） ，占全市水土流失面积 74%；全市石漠化总面积 92.57 万公顷（1389 万亩） ，占幅员面积 11%，其中，渝东北、渝东南地区石漠化面积 83.26 万公顷（1249 万亩） ，占全市石漠化面积的 90%。2 2005 年全国平均水平 20 座/万平方公里V第二节 上轮规划实施情况自重庆市土地利用总体规划（1997-2010 年） 批准实施以来，通过贯彻实施国家加强土地
12、宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显化，促进了全市经济较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。但同时，全市人多地少，人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出问题。第四条 实施成效1997-2005 年，通过规划的实施，主要取得了以下成效：妥善处理了保障发展和保护资源的关系，耕地特别是基本农田得到严格保护。规划实施期间，全市建设占用耕地 4.07 万公顷（61 万亩） 3，年均建设占用耕地 0.45 万公顷（7 万亩） ，低于 1991-1996 年的平均水平，在城镇化进程和基础设施建设快速推进同时，耕地减少势头得到有效遏止。
13、2005 年末，全市基本农田保持在196.51 万公顷（2948 万亩） ，达到规划目标 204.53 万公顷（3068 万亩）的 96.08%，基本实现了基本农田保护目标。全市粮食产量基本稳定在 1100 万吨，实现了粮食基本自给的目标。促进了经济社会持续稳定发展。规划实施以来，在国家严格控制新增建设用地规模的前提下，统筹兼顾，保障重点，为国民经济与社会发展提供建设用地 9.34 万公顷（140 万亩） ，年均提供建设用地 1.04 万公顷（16 万亩） ，有效的保障了全市国民经济和社会发展的用地需求。土地节约和集约利用水平显著提高。2005 年与 1996 年相3 不含三峡淹没耕地 0.4
14、3 万公顷。VI比，每公顷耕地的农业产值从 1.06 万元增加到 1.58 万元，增长了49%；每公顷建设用地二三产业增加值从 18.67 万元增加到 45.81 万元，增长了 145%，亿元固定资产投资新增占地由 32.9 公顷（494 万亩）降至 5.33 公顷（80 万亩） ，降低了 84%，土地节约和集约利用水平有较大提高。实现生态环境质量总体稳定和部分地区的改善。通过加强国土综合整治和土地生态建设，有效地改善了农业生产条件，提高了耕地质量，促进了生态环境的保护和改善。1997-2005 年全市土地开发整理新增耕地 3.40 万公顷（51 万亩） ，累计退耕还林 22.13 万公顷（3
15、32 万亩） 4，森林覆盖率增长到 30%，自然保护区占土地幅员面积比例突破 10%。切实加强了土地利用规划管理，提高了土地利用管理能力。建立了土地利用年度计划、建设项目用地预审、土地利用规划审查等管理制度，土地利用规划法制建设取得重要进展，各级政府和广大群众依法按规划用地的意识得到增强，为进一步加强土地利用管理奠定了良好基础。第五条 存在的问题从规划实施情况来看，主要存在以下问题：社会对规划的地位和作用认识不足，规划引导项目用地的机制尚未确立。由于新土地管理法实施的时间还不长，社会对规划的重要性认识还不足，在传统的用地管地意识驱动下，规划跟着项目走的现象时有发生，导致规划频繁的调整、修改，影
16、响了土4土地利用变更调查口径VII地利用规划的严肃性和权威性。土地利用总体规划与相关规划关系尚未完全理顺， “让路”的现象广泛存在。土地利用总体规划的编制和实施涉及城市规划、交通、水利、环境、农业、林业、园林等众多部门之间的协调，在现行土地管理体制下，规划间的协调机制尚未建立，相关规划之间的冲突时有发生。经济社会发展明显提速，发展条件多方面变化，规划管理在服务经济社会发展方面的能力不足。在西部大开发、重庆市直辖以及三峡工程实施等重大战略发展机遇下，一批国家级重大基础设施建设项目提前实施，经济社会发展的基本目标提前实现，城镇化进程加快，原规划主要控制指标已经突破，现行规划已经不能适应经济社会发展
17、的需要，矛盾日益突出。土地规划管理法制建设滞后， “龙头”作用未能充分发挥。土地利用总体规划是城乡建设和土地管理的纲领性文件，是实行土地用途管制的依据，但规划实施 9 年来，尚未制订土地规划管理专门的法律法规，影响了土地规划的权威性， “龙头”作用难以发挥。第三节 面临的形势本世纪头二十年，是重庆市建成西部地区重要增长极、长江上游经济中心、全面建设小康社会的关键时期，也是资源环境瓶颈制约的矛盾凸显期，土地利用和管理必将面临新的挑战和机遇。第六条 面临的挑战在新形势下，重庆市经济社会快速发展过程中，土地利用将面临着以下严峻的挑战：VIII建设长江上游经济中心，保护资源和保障发展的矛盾将日益突出。
18、规划期间，全市将处于城镇化和工业化快速发展的重要阶段，到 2020 年，城镇化率将达到 70%，城镇工矿用地需求量将持续增加；建设长江上游地区综合交通枢纽和国际贸易大通道，将拉动区域性基础设施用地的大幅增长。建设用地的大量增加将不可避免地占用部分农用地特别是耕地；与此同时，加快农业结构战略性调整，构建现代农业产业体系以及三峡库区生态环境建设等还需要占用部分耕地，耕地保护和经济社会发展的矛盾将日益突出。城乡二元结构矛盾突出，统筹城乡土地利用的任务艰巨。要把我市建设成为城乡统筹发展的直辖市，必将统筹城乡土地利用。但是，目前我市农村建设用地分布面广、布局散乱，而部分城镇人均用地不足、人居环境差，统筹
19、城乡的土地利用机制体制还有待完善，优化城乡用地结构和布局的难度大，城乡土地利用实现统一安排、整体发展面临较大的压力。耕地保护与生态建设矛盾日益突出。重庆市农垦历史悠久，农用地面积大、农业人口多，农业的基础地位将长期不变，并且解决三峡库区和生态脆弱区农民长远生计问题，仍须积极保护耕地、发展农业。但是，我市地形地貌以山地丘陵为主，坡耕地比重大 5，而且地处三峡库区腹地，生态区位特别重要，生态环境脆弱，水土流失严重，生态环境建设和耕地保护矛盾将日益突出。协调和解决这一矛盾，提高环境承载力，改善生态环境，也是土地资源配置和管理不可回避的现实问题。土地利用转型与传统利用方式的矛盾需要妥善化解。由于5 2005 年满足生态退耕条件的耕地面积为 294 万亩，占全市耕地面积的 8.66%。
