1、 1 广元市 “十三五”脱贫攻坚规划第一章 规划基础与背景第一节 发展基础“十二五” 期 间，面对 异常严峻的复杂形 势，全市各级领导干部和基层群众认真学习贯彻落实中央、省委、市委脱贫攻坚决策部署，深入推进脱贫攻坚进程，认真执行广元市“十二五” 国民经济和社会发展规划、广元市农村扶贫开发实施意见（2011-2020 年）（广府发 201225 号）、广元市 农村扶贫开发规划（20112015 年）（广府办发2012 30 号），全市经济社会总体呈现平稳，稳中有进的发展态势。20112015 年，全市地区生产总值（GDP）由 321.87 亿元增长到 605.43 亿元，按可比价格计算年均增长
2、11.54%，增速比全省平均水平高 0.74 个百分点。其中，第一产业年平均增加 4.65 亿元，增长 4.2%；第二产业年平均增加31.97 亿元，增长 16.1%；第三产业年平均增加 20.09 亿元，增长9.9%。三次 产业结构由“ 十一五”末的 23.8:39:37.2 调整为 2015年末的 16.5:47.2:36.3。广元市位于四川北部边缘，地理座标在北纬 31 31至 32 56，东经 104 36至 106 45之间，幅员 1.63 万平方公里。山地向盆地过渡地带，地势由北向东南倾斜，山脊相对高差达 2 3200 余米。土壤主要为紫色土、紫色冲积土、紫色潮土、灰棕紫泥土、红棕
3、紫泥土和黄红泥土。广元市属于亚热带湿润季风气候。广元地处秦岭南麓，是南北的过渡带，南部低山，冬冷夏热；北部中山区冬寒夏凉。年平均气温 13.516.5，七月份气温 26.1，一月份气温 4.9。年降雨量 1000-1400 毫米，日照数 1300-1400 小时，无霜期 220-260天，四季分明，但自然灾害特别是旱、涝灾害频繁。广元市境内河流属长江水系。以嘉陵江为主干，有白龙江、清竹江、东河、木门河等 75 条河流，水量丰富，流速急、落差大，水能蕴藏量为 270 万千瓦，发展水电事业很有前途。目前有宝珠寺、紫兰坝、亭子口等大中小型水电站。现已查明资源储量可供开采的矿种 38 种，具有丰富的煤
4、、电、气等能源资源，广元市被列为全省规划发展天然气的重点地区和支持的重点区域。广元市是全国中药材主产区之一，现有药用植物 2500 多种，药用动物 90 余种。旺苍县被命名为全国杜仲基 地 县 ，杜 仲 占 全 国种 植 面 积 的 10%；苍 溪 县 川 明 参 占 全 国 该 品 种 总 量 的 50%；青 川 县天 麻 、剑 阁 县 柴 胡 质 量 名 列 全 国 同 类 产 品 之 首 。广元是边远山区、革命老区、秦巴山区和地震重灾区“四区合一” 的特殊地区 ,是成都、西安、重 庆 、兰州四大省会城市交通干线的交汇点，是西南连接西北、中原地区的重要枢纽和战略要地，是北京经昆明至东南亚国
5、际大通道和渝新欧国际大通道的 3 交汇点，是长江经济带和丝绸之路经济带互动合作的重要节点，是国家“一 带一路” 战 略两线衔接的关键节 点，是 “成渝”、“ 关中天水”两大 经济区互 动合作的枢纽性节点。2007 年，广元被确定为全国 179 个国家公路运输枢纽之一，2009 年，广元被列为全省 12 个区域性次级交通枢纽城市之一。2015 年末全市境内公路总里程 19701 公里。其中等级公路 14142 公里，高速公路 392 公里，国省公路 1953 公里，农村公路 17356 公里。广元机场已开通北京、杭州、广州、深圳、上海五条航线。通过多年的持续努力，如今的广元实现了“蜀道难” 到“
6、蜀道通”历史性跨越。京昆、兰海、广巴达三条高速公路和宝成、兰渝、广巴达三条铁路在境内交汇，渝新欧铁路、蓉欧快铁均经过广元，兰渝铁路、西成客专 2017 年将全线通车。“千里嘉陵第一港 ”广元港已 经开港，完全通航后1000 吨轮船可直抵重庆、上海等地，届时广元将成为距大西北最近的内河港口城市。第二节 主要成效一、深入实施纲要，全市贫困人口大幅减少“十二五” 扶 贫开发成效 显著，贫困人口大幅下降，全市 贫困人口从 2011 年的 63.19 万人减少到 2015 年底的 22.9896 万人，贫困发生率从 26.11%下降到 10.08%。二、片区攻坚高位推进，发展基础不断夯实 4 广元地处秦
7、巴山集中连片特殊困难地区核心区域，秦巴山片区（广元部分）区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2015 年)计划投资 3241.3 亿元，实际 5 年共投入各类资金 2113.91 亿元，其中财政投入资金 1461.3 亿元，基础设施得到全面提升，产业基础和优势产业基本形成。公共服务明显改善，发展基础不断得到夯实。三、改革创新取得突破，精准扶贫体系逐步建立完善以市委、市政府创新机制深入推进六大扶贫攻坚行动实施方案、关于大力实施脱贫奔康“六化” 行动的通知、超常推进脱贫攻坚三十三条措施、关于进一步完善脱贫攻坚工作体制机制的意见等文件确定的机制改革为基础，综合脱贫攻坚出台的各项机制，全面谋划脱贫机制改
8、革。（一）严格依照标准识别贫困人口采取“五步两公示一公告” 的工作方法精准 识别贫困村和贫困户。严格贫困户管理，做到户有卡、村有册、乡有簿、县有档、市有卷，纳入全省“ 六有” 扶贫信息系统 管理。对农村贫困人口实行动态管理，使稳定脱贫的贫困人口及时退出，低于扶贫标准的农户及时纳入，实现农村贫困人口的动态管理。 （二）坚持分类指导精准帮扶到户逐村逐户研究制定帮扶措施，明确增收目标、帮扶项目、具体措施等，做到“一村一策、一 户一法”，因地制宜、分类施策。坚 5 持精准扶贫，将专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等扶贫措施与识别结果相衔接，财政专项扶贫资金特惠到贫困户，涉农资金普惠到村到户，真正把资金用在最
9、贫困的村、最困难的户、贫困群众最紧迫的事情上。（三）创新扶贫开发工作考核机制从 2014 年起，各级党委政府对扶贫开发和移民工作进行单项考核奖励，提高扶贫开发和移民工作在目标绩效管理中的比重，并在农业农村工作、民生工程单项考核中增加考核减贫增收和脱贫解困目标任务，把贫困村和贫困人口的脱贫解困情况纳入年终综合目标考核。（四）强化干部驻村帮扶机制结合“双联 ”和党的群众路 线教育实践活 动，成立了扶贫攻坚督导工作组，组建驻村帮扶工作队。每个市、县级帮扶部门联系帮扶一个贫困村和多个非贫困村，每个贫困户有一名帮扶责任人，无市、县级部门帮扶的非贫困村的贫困户，由乡属机关、企事业单位干部职工和村、组干部及
10、当地有帮扶能力的党员联系帮扶。帮扶单位及帮扶责任人切实落实帮扶责任，制定帮扶规划，实行销号管理，原则上不脱贫不脱钩，提前脱贫提前脱钩。 （五）改革财政专项扶贫资金使用管理机制积极适应新形势，把扶贫项目资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，实行以奖代补、绩效考核等办法分配资 6 金。推行扶贫项目竞争立项，让能够用好管好资金的地方优先得到扶持。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合相关涉农项目资金，集中连片解决突出贫困问题。细化明确项目资金补助的环节和标准，属公共服务和基础建设的项目资金特惠到贫困村，产业扶贫、危房改造、技能培训、金融扶持等资金特惠到贫困户。加强项目和资金监管，完善项目
11、资金管理办法，强化项目村的实施主体责任，充分利用“一事一议” 调动村民参与项目建设和质量监督的积极性，组织实施好扶贫项目。四、社会扶贫开创新局面，大扶贫格局初步形成市、县区、乡镇对本行政区域内的脱贫攻坚工作负总责，把脱贫攻坚纳入当地经济社会发展战略及总体规划，依法扶贫，实行脱贫攻坚规划目标责任制。各级党委、政府强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方面力量的统筹谋划、宣传动员、组织实施，加大公共财政投入力度，加快发展社会事业，着力保障和改善民生，切实把脱贫攻坚责任担当起来。以省、市、县对口定点扶贫、浙广扶贫协作、全国扶贫日活动等为载体，着力完善工作机制，畅通参与渠道，强化服务协调，将贫困地区资源
12、禀赋、产业特点与发 达 地 区 资 金 、技 术 、人 才 等 有 效 对 接 ，增 强 贫 困 地 区 发展 活 力 ，开 创 了 社 会 扶 贫 的 崭 新 局 面 ，初 步 形 成 了 政 府 、市 场 、社 会互 为 支 撑 ，专 项 扶 贫 、行 业 扶 贫 、社 会 扶 贫 “三 位 一 体 ”的 大 扶 贫 格局 。 7 第三节 面临挑战一 、 贫 困 “面 宽 量 大 程 度 深 ”， 区 域 性 贫 困 与 结 构 性 贫 困 突出截止 2015 年底，我市还有农村贫困人口 22.9896 万人，占全省的 6.05%；贫困村 739 个，占全省的 6.43%；四县三区全部属于
13、秦巴山区连片贫困地区,其中朝天区、旺苍县、苍溪县是国家扶贫开发工作重点县。在贫困村内，局部集中性贫困得到基本缓解，余下的贫困人口居住更为偏远、更为零散，结构性、个体性贫困特征日益突出。深度贫困与自然条件、社会治理等因素交织在一起，贫困发生区域性与结构性特征明显。二 、 致 贫 返 贫 原 因 多 重 叠 加 ， 多 维 致 贫 与 多 元 返 贫 并 存我市扶贫对象致贫原因主要有五类：因病致贫占 50.06%、缺资金致贫占 21.81%、缺技术致贫占 12.21%、缺劳动力致贫占3.02%、因残致贫占 3.09%。致贫因素相互交织、多维叠加，增加了贫困人口致贫机率。重大疾病、重大灾害、缺少资金
14、、缺少技术等是造成我市农村居民贫困的重要原因，物质贫困和能力贫困并存。我市贫困地区大多处于秦巴山区山地腹地，自然灾害频发，因灾返贫风险大，稳定脱贫的基础还很脆弱。已脱贫人口抗风险能力脆弱，无法实现稳定脱贫，因病、因灾、因学返贫现象突出。 8 三 、 贫 困 地 区 发 展 制 约 因 素 多 ， 特 殊 贫 困 与 相 对 贫 困 交 织我市贫困地区主要分布在远离交通主干道与市场中心等边缘区域，剩余农村贫困人口，致贫因素更加复杂，因病、因灾等返贫因素叠加，一方面，已有的脱贫人口不稳定，相对贫困问题突出；另一方面，剩余贫困人口脱贫难度大，政策综合需求高。四、“精准发力”尚难到位，资源整合与机制创
15、新乏力扶贫政策措施的精准性、有效性需要进一步加强，突出表现在部分地区扶贫对象识别的精准性还不够高；扶持政策的分类施策力度还不够深入，部分地区存在“眉毛、胡子” 一把抓、扶持政策单一现象；扶贫资金和社会力量的整合力度还不够充分，一些地方“ 等靠要 ”思想不同程度存在，扶 贫 扶志任重道远。这些问题，都对实施精准扶贫、精准脱贫带来新的考验。脱贫攻坚需要政府、行业、社会机构等方面的力量整合，把各类资源进行识别与选择、汲取与配置、激活和有机融合，使其为脱贫攻坚行动创造价值。第四节 重要机遇一、中央对扶贫工作空前重视，脱贫攻坚上升为全局性任务党的十八大以来，新一届中央领导集体把扶贫开发工作上升到了道路和
16、方向的高度，高规格召开中央扶贫工作会议进行部署。习近平总书记关于脱贫攻坚的一系列讲话精神，以及“四 9 个切实”的要求（即切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织），把脱贫攻坚作为重中之重来抓，明确要求“确保 农村贫困人口到 2020 年如期脱贫” ，将采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的政策措施。中央财政扶持资金和国家重大项目向西部尤其是贫困地区重点倾斜，社会保障和基本公共服务加快向贫困地区、贫困人口延伸覆盖，对革命老区采取特殊支持政策等。二、体制机制不断创新，改革红利进一步释放不断进行机构职能调整，创新体制机制，先后出台了广元市农村扶贫开发实施
17、意见（2011-2020 年）中共广元市委关于集中力量决战决胜扶贫攻坚确保同步实现全面小康的决定等文件，推进扶贫领域改革创新，建立完善高效的扶贫开发体制机制，进一步细化全市贫困识别、资金管理、督查考核等制度办法，对贫困村、贫困户逐一建立帮扶台账，落实干部驻村帮扶，强化组织保障和法治保障，初步构建起精准扶贫、精准脱贫的工作体系。扶贫体制机制改革进入深水区，扶贫工作逐步进入良性发展态势，推进脱贫攻坚由“ 输血式” 向“造血式” 转变，贫困地区自我发展的内生动力得到激发。三、贫困地区自我发展能力不断增强，后发优势更加凸显我市贫困地区发展整体水平不断提高，特别是交通、水利、电力、通信等重大基础设施加快
18、建设，使得区域脱贫攻坚客观上 10 有了更为坚实的物质条件。在依托国家、省各项扶贫优惠政策条件下，贫困地区在招商引资、对外开放、新型城镇化建设等方面实现了长足进步。特别是近几年来贫困地区人口综合素质稳步提升 ，各 项 制 约 性 机 制 体 制 得 到 理 顺 ，区 域 资 源 优 势 、生 态 优 势 、环境 优 势 逐 步 转 化 为 经 济 优 势 和 发 展 动 力 ，后 发 势 头 和 劲 头 更 足 。四、市委作出脱贫攻坚总体部署，脱贫举措更加明确市委六届十次全会作出中共广元市委关于集中力量决战决胜扶贫攻坚确保同步实现全面小康的决定，首次以全会形式对全市脱贫攻坚工作做出了战 略 部
19、 署 ，这 是 市 委 着 眼 全 局 、深 思 熟虑 做 出 的 重 要 决 定 ，提 高 了 全 市 上 下 脱 贫 攻 坚 思 想 认 识 。市委七届一次全会进一步对 脱 贫 攻 坚 工 作 进 行 安 排 部 署 ，充 分 体 现 市 委 对脱 贫 攻 坚 工 作 的 高 度 重 视 和 战 胜 贫 困 、向 全 面 小 康 迈 进 的 坚 强 意 志和 坚 定 决 心 ，同 时 为 我 市 今 后 的 脱 贫 工 作 指 明 了 方 向 。市 脱 贫 攻 坚领 导 小 组 印 发 的 超 常 推 进 脱 贫 攻 坚 三 十 三 条 措 施 ，为 深 入 推 进 脱贫 攻 坚 工 作 提 供 了 坚 强 保 障 。第二章 总体要求第一节 指导思想坚持以邓小平理论、“三个代表” 重要思想、科学 发展观为指导，深入学习贯彻中央扶贫工作会议和习近平总书记关于脱贫攻坚系列重要讲话精神及省委、市委脱贫攻坚决策部署，按照中
