1、论建立我国残疾人医疗救助制度的必要性及可行性摘要：由于人口增长与人口结构变动、社会与环境变化等因素的影响，我国残疾人的人口总量增加，残疾人口比例上升。随着中央构建社会主义和谐社会目标的提出，党和政府对残疾人事业高度关注。对于残疾人群体，医疗需求是其继温饱问题之后出现的又一个迫切需要解决的问题。目前我国医疗保障制度对作为弱势群体的残疾人保障有限，有病不能医，小病酿大病，严重威胁着残疾人的生存和发展。因此，有必要根据我国的基本国情，结合残疾人的特殊情况，建立残疾人医疗救助制度，助患病的残疾人一臂之力，从而促进社会公平，维护弱者人权。 关键词：残疾人；医疗困境；医疗救助 由于医疗服务市场化倾向以及医
2、保制度的不完善，残疾人的医疗得不到有效保障，残疾人因病致贫、因病返贫现象十分突出。为帮助患病的残疾人不致因为疾病而面临生存危机，各地广泛开展了残疾人医疗保障的实践探索；尽管取得了一定的成效，但残疾人仍面临重重“医疗困境” 。医疗救助是医疗保险的有益补充；通过医疗救助，残疾人就医可以获得适当的补贴和照顾，能减轻就医的经济负担，从而减少因病致贫、因病返贫现象。可见，从法律制度层面建立专门的“残疾人医疗救助制度”十分必要。 一、我国残疾人面临的医疗困境 （一）当前快速增长的医疗费用已成为残疾人沉重的负担 近年来，我国医疗费用上涨已成为一个不争的事实，“看病难、看病贵”已成为老百姓所关注的话题，同时也
3、引了起学者以及高层管理者的高度重视。从表 1（历年医院病人医药费用与城乡居民收入比较）我们可以看出，对城乡居民来说，医疗费用已成为家庭沉重的负担。医疗费用的快速增长使得医疗卫生费用成为继家庭食物、子女教育支出后的第三大消费，以致“看病难、看病贵”已成贫困人口所面临的大问题，因而“小病拖、大病扛”成为贫困人口面对健康问题时的无奈选择。 健全的人们普遍都感觉医疗费用过高，何况是身体有缺陷的残疾人？由于残废人自身的残疾特殊性，康复医疗费用大，其家庭医疗及家庭消费支出都远高于全国平均水平。 2012 年度全国残疾人状况及小康进程监测报告显示：2012 年度城镇残疾人家庭人均医疗保健支出为 1.5907
4、 万元，是全国城镇居民家庭人均医疗保健支出费用的 1.5 倍；农村残疾人家庭人均医疗保健支出为 0.8844 万元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出费用的 1.72 倍；残疾人迫切需要的救助中，排前 3 位的依次为医疗救助、生活救助、康复救助。报告同时指出，残疾人的就业形势依然严峻。2012 年度城镇残疾人登记失业率高达 9.2%，是全国城镇登记失业率 4.1%的 2.2 倍，而实际失业率还不止如此。残疾人就业难表现在：残疾人保障法中有关残疾人劳动就业的规定太过原则，使得实际工作中很难操作；安置残疾人的福利企业由于转制的原因，有的已无力承担更多的残疾人就业，使得残疾人的就业渠道进一步缩小；受
5、残疾人自身学历及身体素质的限制，适合残疾人的岗位不多，使得残疾人就业渠道很难拓展。此外，残疾人受自身条件限制，靠自己创业致富的难度很大。收支的严重失衡无疑给残疾人造成了巨大的经济负担和心理负担。 （二）基本医疗保险制度无法给予残疾人有效保障 建国后，我国在城市实行公费医疗和劳保医疗，在农村主要实行合作医疗。三大医疗制度在保障城乡居民身体健康方面功不可没，但随着经济体制改革、社会转型，原有制度的弊端逐渐暴露，我国开始对传统的医疗制度进行改革。1998 年国务院颁布关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定 ，确立了城镇职工基本医疗保险制度。2002年 11 月党中央、国务院召开全国农村卫生工作会议并
6、下发关于加强农村卫生工作的决定 ，明确要求新型农村合作医疗制度从 2003 年开始试点。2007 年 7 月，国务院决定以城镇非从业人员为对象，在全国开展城镇居民基本医疗保险试点。当前，以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗为主体的医疗保险制度已经从制度上实现了对城乡居民的全覆盖。在残疾人医疗保险方面， “参保”人数正逐年提升：城镇残疾人参加基本医疗保险的比例，2012 年度比 2011 年度增加了 14.8 个百分点（见表 2） ；农村残疾人中参加了新型农村合作医疗保险的比例不断上升，由 2007 年度的 84.4%上升到 2012 年度的97.0%（见表 3） 。
7、尽管扩面工作成效显著，但医疗保险制度仍然无法给予残疾人有效保障。其主要表现为： 首先，医疗保险制度没有做到全面覆盖。如表 2、表 3所示，2012 年度仍有 513%的城镇残疾人没有参加任何一种社会保险，其中 6.7%的城镇残疾人未参加基本医疗保险；农村残疾人参加新型农村合作医疗比例较为稳定，但仍有 3%的农村残疾人末“参保” 。 其次，医疗保险制度保障水平有限。一是保障项目偏少。残疾人群体的身体状况比较特殊，对医疗服务有着较高的要求，但就目前医疗保险制度的保障范围来看，有的地方规定较模糊，虽相对灵活，但缺乏客观判断依据；有的地方规定很明确，虽易于实施，但限制性较大（见表 4） 。尤其是新型农
8、村合作医疗保险制度，其更多地聚焦在大病医疗保险上，认为大病才会致贫，而不重视预防保健、小病、小伤的发生。由于制度设计的缺陷，往往使得常见的慢性疾病、日常多发病等不能报销，这种局限不仅影响到残疾人的“参保”积极性，也使得残疾人医疗保障制度的效用性大大降低。二是报销条件苛刻，比如起付线较高、报销比例偏低等，使得贫困残疾人看病无法及时得到补偿，无力负担住院费用中的自付金额。也有少数地方给予相对优厚的给付（见表 5） ，但在具体执行中，医疗服销也面临不小的考验。一方面其规定过于笼统，以原则性的意见居多，缺少客观指标，不利于落实；另一方面，在二元体制影响下，身份不同的两个残疾人即使在同一地区患同种疾病，
9、所享受的医疗保险待遇也会有很大区别，这也使得医疗保险制度其保障的有效性大打折扣。 （三）城市最低生活保障制度忽略了残疾人的医疗需求 城市居民最低生活保障制度发端于 20 世纪 90 年代初，推行于 90 年代中，定型于 90 年代末。城市居民最低生活保障制度的确立，是以 1999 年国务院颁布城市居民最低生活保障条例 （以下简作条例 ）为标志的。 条例规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均可从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。 ”这个条例的出台，标志着政府开始立法救助贫困人口，确认了贫困人口享有基本生活保障的权利。当前，城市居
10、民最低生活保障工作已经步入规范化、法制化的轨道。作为一项普遍的、有效的社会政策，城市低保制度对保护贫困群体与构建和谐社会发挥了巨大作用。但是值得注意的是，这项制度也暴露了很多问题，其对贫困群体医疗需求的忽略便是其中之一。 条例第六条规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤气费用以及未成年人的义务教育费用确定。 ”很明显，其将医疗问题从基本生活的项目中排除了，导致低保制度没有考虑贫困人口的医疗需求。因此，若低保人群一旦患病，他们不得不从基本生活费用中拿出一部分来支付医疗费用；而且，现有的低保制度只局限于补足家庭人均收入与贫困线之间的
11、差额，微薄的救济金面对高额的医疗费用显得杯水车薪。收入低加上医疗费用的迅猛上涨，抑制了残疾人的医疗需求。 （五）建立残疾人医疗救助制度是解决贫病恶性循环的有效途径 贫困人口抵御疾病风险的能力特别低下，尤其是贫困残疾人。他们在面对疾病袭击时，本来就残疾的身体显得更为脆弱，也最容易陷入贫病的恶性循环：贫困导致生活质量下降，从而造成营养不良；营养不良又容易生病，生病后高额医疗费用又会进一步加剧其贫困（见图 1） 。患病是贫困引起的，而贫困又是患病造成的，这是一种危险的、恶性的循环，将严重影响人口质量，威胁人的基本生存权，使得人的可持续发展成为不可能。通过残疾人医疗救助，可以在贫困残疾人患病后及时获得
12、医疗服务，这等于是给他们提供了摆脱贫困的前提和机会。残疾人医疗救助制度对于缓解贫困、提高人口质量、促进社会公平、实现社会和谐能发挥重要作用。 三、建立残疾人医疗救助制度的可行性 （一）有充分的法律依据 为贯彻落实中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见 （中发 120096 号）和国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011 年）的通知（国发200912 号）的精神，民政部联合多个部门发布了关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见 （以下简作意见 ） 。该意见指出，要合理确定救助范围；实行多种方式救助；完善救助服务内容；合理制定补助方案。在完善相关制度的同时，还应简化程
13、序，充分发挥医疗救助的便民救急作用；应加强配合，做好医疗救助与相关基本医疗保障制度的衔接；应加大资金投入力度，强化资金的管理；应加强协议监管，控制医疗费用不合理支出；应加强组织领导，密切配合，确保医疗救助工作顺利开展。 随着中央构建社会主义和谐社会目标的提出，党和政府对残疾人事业的重视大大提高，一系列支持残疾人、保障残疾人权益的法律法规得到制定或修订。2007 年 2 月 14日，国务院第 169 次常务会议通过了残疾人就业条例 ，该条例自 2007 年 5 月 1 日起施行；2008 年 4 月 24 日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订通过了中华人民共和国残疾人
14、保障法 ，并自2008 年 7 月 1 日起施行。 中华人民共和国残疾人保障法第四十八条规定：“各级人民政府对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予生活、教育、住房和其他社会救助” ；“各级人民政府对贫困残疾人的基本医疗保险、康复服务、必要的辅助器具的配置和更换，应当按照规定给予救助” ；“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴” 。该规定不仅明确了对残疾人实施社会救助的内容，即生活、教育、住房及其他社会救助，也明确了对残疾人实施医疗救助的具体项目，主要包括残疾人参保、康复服务、辅助用具等。 这一系列法律法规和政策措施的出台，既为残疾人医疗救助制度的建立奠定了坚实的制
15、度基础，也对进一步制定和实施残疾人医疗救助制度提出了明确的要求。 （二）有广泛的实践基础 为帮助患病的残疾人不因疾病而面临生存危机，防止因病致贫、因病返贫现象的发生，各地广泛开展了建立残疾人医疗救助制度的实践探索。 在救助对象方面，主要有两类：专门针对贫困残疾人群体或贫困残疾人群体与非贫困残疾人群体兼顾。从各地通行的做法来看，城市残疾人医疗救助对象主要是获得城市居民最低生活保障但未参加城镇职工基本医疗保险的残疾人和已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的残疾人。农村残疾人医疗救助方式则主要是为没有能力参加新型农村合作医疗的残疾人缴费，资助他们参加这项保险性质的医疗保障；对已参加新型农村合
16、作医疗、经过新农合补偿后医疗费用负担仍然沉重的农村贫困残疾人给予医疗救助。 在救助类型方面，主要有两种类型：救济型和综合型。传统的救济型主要是大病救助（包括住院救助和按病种救助两种亚模式） 。住院救助是锁定贫困人口的住院费用进行补偿。按病种救助即选择若干致死率高、疗程长、花费巨大、对健康造成严重影响的病种进行救助，主要包括尿毒症、恶性肿瘤、再生障碍性贫血、急性脑中风、重症状肝炎、急性坏死性胰腺炎、糖尿病并发症等重大疾病。综合型则除大病救助外，还包括门诊救助。 在救助方式上，可谓多种多样。目前，我国残疾人医疗救助方式主要包括：减免医疗费用；临时救济、医疗费补助；专项补助；医疗救助基金；团体医疗互
17、助；平民医院、福利医院、特困病房；慈善救助，主要有慈善医院、慈善募捐、定期义诊等三种形式；接受国际无偿援助项目，实施城市社区卫生与医疗救助项目。2000 年 10 月，中、英两国政府共同签署了中英城市社区卫服务与贫困救助项目（即 UHPP 项目） ，这是我国借助外国力量开展贫困人口医疗救助机制新探索的典范。在实践操作中，各地通常使用其中几种形式的组合。 在救助标准方面，各地通行的做法都是遵循“广覆盖、低标准”的原则，制定适当的医疗救助基本标准。救助标准一般以政府财力可承担的医疗救助费用为限。由于医疗救助资金的有限性，政府必须利用各种手段对医疗救助费用予以限制。其中，起付线和封顶线、共付额是控制医疗救助标准的三个常用手段。目前各地都在尝试降低或者直接取消起付线，提高封顶线，降低医疗救助对象的共付额。在救助资金的筹集方面，主要有以下一些做法：政府通过多方筹资发动社会力量资助、城市医疗救助基金给予适当补助、医疗机构自愿减免有关费用等，通过多种形式对救助对象给予医疗救助；通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立城市医疗救助基金；地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算，中央和省级财政对困难地区给予适当补助；城市医疗救助基金
