1、1苏州市区就业创业政策暨就业专项资金绩效评价市人社局 2017 年度重大行政决策后评估报告项目名称：苏州市区就业创业政策及就业专项资金绩效评价主管部门：苏州市人力资源与社会保障局委托单位：苏州市人力资源与社会保障局评价机构：上海财经大学 公共经济与管理学院2017 年 10 月2报告简述2015 年，为贯彻落实国家、省一系列创业就业政策的新要求，苏州市研究制定了新一轮就业创业政策实施意见，该项目被列为当年度苏州市重大行政决策项目，由苏州市人力资源和社会保障局负责起草。决策内容以苏州市人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见的形式下发，主要包括三方面内容：一是创新政策举措，进一步优化
2、创业环境。将创新拓宽创业融资渠道，扩大创业引导性资金使用范围，建立市场化创业培训机制，探索高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业、离岗创业有关政策。二是突出工作重点，进一步贯彻落实高校毕业生就业政策。将 2015 年底到期的小微企业吸纳高校毕业生社会保险补贴政策修订为长效政策，落实完善见习补贴政策，将求职补贴调整为求职创业补贴并提高标准等。三是坚持就业优先，进一步保持就业形势稳定。建立公共投资和重大项目建设带动就业评估机制，做好减负稳岗工作，加强就业形势研判和失业监测预警。这些政策措施将更加有利于促进就业，推动大众创业、万众创新。2017 年，市人社局决定对过去两年来政策实施情况，以及市
3、级就业专项资金使用情况进行综合绩效评估。总体绩效目标：密切结合苏州就业状况和就业工作目标，科学、高效地分配就业专项资金，进一步完善地方就业援助制度和公共就业服务体系，采取社会保险补贴、公益性岗位补贴、创业和就业补贴、小额担保贷款贴息等方式，对包括高校毕业生在内的重点群体进行就业扶持和援助，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，以促进地方经济发展与扩大和稳定就业相协调，实现社会和谐稳定。本次评价未采取专家评审的方式，主要通过预设的评价指标指标体系，根据项目申报绩效目标的完成情况设计评分标准，并结合与以前年度的绩效对比分析，进行绩效评分。最后评分 91.44 分，评价结果为“优秀” 。评估的基本结
4、论为：新一轮就业创业政策实施效果良好，市区就业专项资金的管理使用规范，较好地实现了各项预期绩效目标，对稳定和促进苏州市区就业，实现社会和谐稳定发挥了重要作用。3评价结果也表明，市区就业政策存在改进项目管理、提升资金使用绩效的空间：（1）预算执行率偏低，绩效目标申报和预算编制准确性有待提升；（2）项目资金高度依赖失业保险基金列支，缺乏制度保障；（3）政策出台和调整频繁，政策适应性有待提升；（4）政策体系碎片化，有待梳理完善；（5）评价无法全面反映就业政策和资金使用绩效。本报告相应提出以下五条政策建议：（1）加强政策预测分析，提高预算编制准确性和投入管理规范性；（2）建立项目资金来源长效机制；（3
5、）强化政策分析与评估，实行政策全过程目标管理；（4）全面梳理就业创业政策，加大宣传力度，提升政策知晓度；（5）创新优化就业创业政策扶持体系。一、项目基本情况（一）项目概况1、项目实施背景和实施依据就业是民生之本。2008 年就业促进法第十五条规定：“县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作” 。根据法律要求，结合地方就业形式和就业政策需求，苏州市区就业专项资金主要用于建立和完善地方就业援助制度和公共就业服务体系。其实施范围不断扩延，通过社会保险补贴、公益性岗位补贴、免费就业和创业培训等方式，对地方就业困难人员、高校毕业生和农村劳动力实行重点帮
6、助和优先扶持，以促进地方经济发展与扩大和稳定就业相协调，实现社会和谐稳定 1。近年来，苏州市委、市政府牢固树立以人为本、执政为民的理念，积极贯彻国务院和省政府出台的各项就业政策，切实落实就业优先战略和各项就业政策，就业规模持续扩大，就业结构更加合理。苏州市相继制定出台了系列制度、意见和办法（附件二） ，不断强化政府责任，持续加大就业专项资金的投入力度，1根据苏州市“就业困难人员 ”认定办法 （苏劳社就管20096 号）和关于进一步做好新形势下创业就业工作的若干政策意见 （苏人保就20168 号）的规定， “就业困难人员”包括八类：(1)享受低保人员；(2)女 40 周岁和男 48 周岁及以上人
7、员；(3)特困职工家庭人员；(4)城镇零就业家庭和农村零转移贫困家庭人员；(5)残疾人员；(6) 女 35 周岁和男 45 周岁以上的被征地农民；(7)女 35 周岁和男 45 周岁以上失业登记后连续失业一年以上人员；（8）有劳动能力和就业要求的，年满 18 周岁，登记失业并提供相关证明材料的优抚对象直系亲属和军队退役人员。4以标准化手段推进公共就业服务体系建设，实施积极的就业政策。通过努力，苏州市被国务院评为“全国创业先进城市” ；我局被评为“全国就业先进工作单位” 。在经济“新常态”和落实“供给侧改革”的宏观政策背景下， 苏州市人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划提出要继续贯彻劳动者自
8、主择业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。2016 年是“十三五”的开局之年。适应我市人保事业发展战略规划的要求和新形势下中央、省级政府就业创业政策的调整，苏州市区就业政策也发生相应变化，在政策组合和资金使用结构上呈现出新的特点。2、项目用途和内容2016 年市区就业专项资金的用途包括以下四个方面：（1）通过社会保险补贴、公益性岗位补贴鼓励企业和单位招用就业困难人员，托底安置符合条件的人员就业，确保补贴受益对象的基本社会保险缴付，解决其后顾之忧，维护社会稳定；（2）通过提供就业和再就业培训补贴和职介补贴、鉴定补贴等政策，增强就业困难人员及其他重点
9、群体的的就业技能和就业机会；（3）通过提供创业培训补贴、小额担保贷款贴息和其他创业扶持和引导政策，帮助重点人群实现创业就业，鼓励创业带动就业；（4）通过对高校毕业生的专项就业扶持政策，鼓励高校毕业生顺利就业；基于上述资金用途，2016 年苏州市级就业项目实施的主要内容包括：（1）对用人单位、吸纳高校毕业生的小微企业、公益性岗位、灵活就业人员和创业培训合格人员给予社会保险补贴；（2）对公益性岗位依据规定标准按月给予定额岗位补贴；（3）对提供创业培训、再就业技能培训、外来农村劳动力技能培训、企业内训、本地在职培训、家庭服务业培训等培训服务的培训机构或企业发放补贴；（4）对符合条件的创业人员依申请发
10、放小额担保贷款及贷款贴息；（5）创业引导性资金、一次性开业扶持补贴等创业扶持政策；（6）鉴定补贴、人力资源机构职介补贴、高校毕业生一次性奖励补贴、青年就业见习补贴、家庭服务业实训基地补贴、家庭服务业特岗补贴、人力资源产业园等其他5补贴或扶持资金。（二）项目实施情况根据项目以前年度的实际资金规模和实施基础，结合十三五时期苏州市区就业政策目标要求和政策规划，经测算，我局提出 2016 年度就业专项经费预算申请，实际批复预算为 37061 万元，全年未发生预算调整事项。按照市财政“2016 年度苏州市级财政支出项目预算绩效管理计划”的进度要求，我局完成项目的事前绩效审核，按时向市财政局报送了苏州市财
11、政支出项目绩效目标申报表 ，并遵循科学性、规范性、系统性、实用性的原则，依据市财政局最终批复的项目绩效目标，对应设立可量化的评价指标体系。为保持年度绩效目标和指标数据的可比性和延续性，2016 年度在基本沿袭以前年度绩效指标体系的基础上，我局充分吸收专家评审意见，对部分指标及评价标准进行了修正和完善。为有效实施本次项目自评价，我局组织相关人员专门成立了课题组(名单见附件 1)，负责具体实施此次评价工作，并委托上海财经大学负责评价实施的具体技术操作。2016 年 1 月至 3 月，课题组相继完成基础数据填报、问卷调查、数据统计分析和评价报告撰写等项工作。由于数据统计口径变化及部门内部业务流程调整
12、，自评价报告在完成初稿的基础上几经修改，最终于 2017 年 10 月定稿。（三）项目绩效目标项目的总体绩效目标：密切结合苏州就业状况和就业工作目标，科学、高效地分配就业专项资金，进一步完善地方就业援助制度和公共就业服务体系，采取社会保险补贴、公益性岗位补贴、创业和就业补贴、小额担保贷款贴息等方式，对包括高校毕业生在内的重点群体进行就业扶持和援助，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，以促进地方经济发展与扩大和稳定就业相协调，实现社会和谐稳定。项目申报的的 2016 年度绩效目标：（1）安置大龄失业人员就业；（2）进一步引导企业吸纳就业困难人员，引导小微企业吸纳高校毕业生就业；（3）6帮助灵活
13、就业人员，补贴其他失业人员，尤其是就业困难人员；（4）失业人员或有意提高（获得）技能人员能够得到完善的培训服务，提高就业技能，为有意创业人员提供适合的创业培训，满足市场和个人两方面需求；（5）整合社会资源，利用人力资源中介机构优势帮助更多失业人员实现就业；（6）营造良好的创业环境氛围，大力扶持创业，重视创业对促进就业的积极作用，发挥其倍增效应，市民创业实践可行性进一步增强；（7）适当减轻高校毕业生求职的经济压力，做好青年见习工作，提高技能水平，帮助大学生适应社会和工作，尽快达到企事业单位的工作要求，实现就业。根据上述绩效目标表述，2016 年申报的可量化产出和效果目标值及实际完成情况详见表 1
14、。二、项目绩效情况（一）绩效目标完成情况从项目绩效目标的完成情况看：2016 年度，苏州市区各项就业工作指标完成情况在全省继续处于领先地位。如表 2 所示，将各项指标目标值与实际业绩值一一对照，除“预算完成率” 、 “创业培训目标完成率” 、 “每万元社会保险补贴促进就业人数”三项指标外，其他指标均完成年度预期目标。表 2：2016 年绩效目标完成情况对照表目标分解 绩效指标 绩效目标值 2016 年业绩值 评价结论预算执行率 100% 72.75% 未达到目标专款专用率 100% 100.00% 达到目标配套资金到位率 100% 100.00% 达到目标财务制度健全性 健全 健全 达到目标资
15、金使用合规性 合规 合规 达到目标投入结构合理性 合理 合理 达到目标投入项目日常进度管理情况 完整 完整 达到目标企业招用就业困难人员社保补贴目标完成率 100 100.00% 达到目标产出公益性岗位安排就业困难人员社保补贴目标完成率 100 100.00% 达到目标7目标分解 绩效指标 绩效目标值 2016 年业绩值 评价结论灵活就业人员参保享受社保补贴目标完成率 100 100.00% 达到目标就业培训目标完成率 100 120.00% 达到目标创业培训目标完成率 100 86.07% 未达到目标城镇登记失业率 3% 1.89% 达到目标就业困难人员就业率 85 87.99% 达到目标就
16、业培训工作满意度 75 82.82 达到目标社会保险补贴的就业困难人员覆盖率 60% 64.21% 达到目标培训后创业带动就业率 3 3.11 达到目标每万元社会保险补贴促进就业人数 1.8 1.76 未达到目标创业服务和用人单位政策满意度 75 87.15 达到目标效果苏州籍高校毕业生就业率 95 98.52% 达到目标就业和创业培训项目适用性 适用 适用 达到目标信息化平台覆盖率 100% 100% 达到目标影响力 基层公共服务平台专职人员三级职业资格证持证率 40 67.31% 达到目标注：2016 年 10 月，因原绩效评价目标申报表结果中有三个指标设定已不符合当前政策变化要求，我局已
17、向市财政绩效处申请调整以下三项绩效指标及目标值。 （1） “社会保险补贴的就业困难人员覆盖率” ，绩效目标值从 75%调整为 60%；（2） “每万元社会保险补贴促进就业人数 ”，目标值从 2.5 调整为 1.8；（3）“创业带动就业率”名称调整为“培训后创业带动就业率” ，目标值从 6 调整为 3。项目绩效评价指标体系的构建不单纯基于对绩效目标的分解，而是试图从投入、产出、效果和影响力四个维度对项目进行综合评估。指标体系整体框架由 4 大类 23 项二级指标组成，数据均来源于 6 张基础数据表（详见附件 4） 。鉴于就业专项资金设立是为了落实地方就业政策，因此下面关于 2016 年度苏州市区
18、就业专项资金的绩效情况分析并不仅仅局限于综合评价指标体系所涉及的关键指标，课题组还力图充分利用项目相关的各项基础数据（详见附件 5） ，从资金使用效果评价和政策效益评价两个维度进行分析。（二）项目预算投入和支出结构分析1、项目资金总体投入和来源结构变动如前面表 1 所示，2016 年度项目资金投入达 3.71 亿元，比 2015 年度的83.51 亿元增长 5.51%。从项目资金来源构成看，2016 年度的项目资金主要来源于市本级财政就业专项拨款、上级财政就业专项拨款、历年专项资金结余和失业保险基金列支四个方面。其中，失业保险基金列支的占比为 48%，较 2015 年度的 68.09%下降；本
19、级财政专项拨款占比为 14%，较 2015 年度的 9.96%明显上升。2、资金应用的功能分类结构从就业专项资金的政策功能看，可大致分为两类：第一类是保障性就业政策，主要发挥稳定就业岗位，保障受益人群的社保缴付，解决其后顾之忧的作用。具体政策包括:企业社会保险补贴、公益性岗位社会保险补贴、灵活就业人员社会保险补贴和公益性岗位补贴、小微企业吸纳高校毕业生社保补贴等。第二类是促进性就业政策，主要包括三类资金：就业促进类资金，主要通过发展人力资源市场，帮助劳动者提升自身素质，增强其就业和再就业能力，以矫正结构性失业和摩擦性失业为目的，具体包括再就业培训、企业内训、外来农村劳动力技能培训、本地在职技能
20、培训、青年就业见习补贴等。创业扶持类资金，主要通过政策扶持，鼓励就业困难人员自主创业，以创业带动就业，具体包括创业培训合格人员社保补贴、创业培训、创业引导、小额担保贷款贴息等。如表 3 所示，2014 至 2016 年，我市就业专项资金支出总体以保障性就业政策为主，促进性就业政策为辅。从相对变化趋势看（表 4） ，2016 年这一结构更为凸显。这表明现阶段我市就业政策仍以稳定岗位、保障托底为主要目标。表 3：2014-2016 年苏州市区就业专项资金支出及构成 单位：万元，%2014 年 2015 年 2016 年项目名称资金 占比 资金 占比 资金 占比一、保障性就业政策 22774.1 7
21、4.24% 21991.9 64.04% 20824.1 76.97%1.企业社会保险补贴 3257.05 10.62% 2876.65 8.38% 2325.67 8.60%2.公益性岗位社会保险补贴 6675.87 21.76% 7475.09 21.77% 7559.07 27.94%3.灵活就业人员社会保险补贴 7444.16 24.27% 4839.12 14.09% 4099.59 15.15%4.小微企业吸纳高校毕业生社保补贴 0 0.00% 118 0.34% 127.2 0.47%5.公益性岗位补贴 5397 17.59% 6683 19.46% 6712.58 24.81%
22、二、促进性就业政策 7902.11 25.76% 12347.3 35.96% 6230.28 23.03%（一）就业促进类资金 1936.92 6.31% 2075.87 6.05% 3957.72 14.63%9项目名称 2014 年 2015 年 2016 年资金 占比 资金 占比 资金 占比1.就业培训补贴 1466.78 4.78% 1660.23 4.83% 2476.8 9.15%2.青年就业见习补贴 7.52 0.02% 12.99 0.04% 24.42 0.09%3.鉴定补贴 172.42 0.56% 25.75 0.07% 377.4 1.39%4.求职补贴 0.2 0.
23、00% 32.3 0.09% 74.4 0.28%5.高技能人才培养 290 0.95% 302 0.88% 687 2.54%6.人力资源机构职介补贴 0 0.00% 6 0.02% 4.1 0.02%7.高校毕业生一次性奖励补贴 0 0.00% 4.6 0.01% 13.4 0.05%8.家庭服务业实训基地补贴 0 0.00% 22.4 0.07% 28.3 0.10%9.家庭服务业特岗补贴 0 0.00% 9.6 0.03% 7.9 0.03%10.人力资源产业园 0 0.00% 0 0.00% 264 0.98%（二）创业扶持类资金 5965.19 19.45% 10271.4 29.
24、91% 2272.56 8.40%1.创业培训合格人员社保补贴 1404.07 4.58% 1592.28 4.64% 1535.95 5.68%2.创业培训补贴 405.79 1.32% 399.48 1.16% 380.3 1.41%3.创业引导性资金 101.96 0.33% 131.27 0.38% 192.12 0.71%4.一次性开业扶持补贴 16.6 0.05% 122.92 0.36% 114 0.42%5.创业贷款贴息 36.77 0.12% 25.45 0.07% 50.19 0.19%6.补充小贷基金 4000 13.04% 8000 23.30% 0 0.00%合计 3
25、0676.2 100.00% 34339.1 100.00% 27054.4 100.00%注:就业培训补贴=就业和再就业培训补贴-创业培训补贴3、社会保险补贴的总体结构和变动趋势分析在各类项目支出中，社会保险补贴政策的资金规模最大。2016 年社会保险补贴共计 1.56 亿元（总规模较 2015 年的 1.69 亿元有所下降） ，占全部项目资金支出的 59%。具体分析社会保险补贴支出结构（表 4） ，呈现以下变化趋势：（1） “企业社会保险补贴”和“灵活就业人员社会保险补贴 ”金额和占比呈现持续递减；（2）其他三类社会保险补贴的金额和占比呈现持续增长。表 4：2014-2016 年社会保险补
26、贴的总体结构和变动趋势 单位：万元，%企业社会保险补贴公益性岗位社会保险补贴灵活就业人员社会保险补贴创业培训合格人员社会保险补贴小微企业吸纳高校毕业生社保补贴年份四类社保补贴合计 金额 占比 金额 占比 金额 占比 金额 占比 金额 占比2014 年 18781 3257 17.34% 6676 35.55% 7444 39.64% 1404 7.48% - - 2015 年 16901 2877 17.02% 7475 44.23% 4839 28.63% 1592 9.42% 118 0.70%2016 年 15629 2326 14.87% 7559 48.31% 4099 26.20%
27、 1536 9.82% 127 0.81%表 5: 2015、2016 年社会保险补贴支出规模及受益人数变动10补贴支出（万元） 受益人数（人）项目2015 年 2016 年 增长率 （%） 2015 年 2016 年 增长率 （%）社会保险补贴支出合计 16783.14 15629.4 -6.87% 32876 27519 -16.29%1.企业社会保险补贴 2876.65 2550.2 -11.35% 4168 3578 -14.16%2.公益性岗位社会保险补贴 7475.09 7508.7 0.45% 9263 9057 -2.22%3.灵活就业人员社会保险补贴 4839.12 4038
28、.2 -16.55% 16917 12498 -26.12%4.创业培训合格人员社保补贴 1592.28 1532.3 -3.77% 2528 2386 -5.62%（3）从总体趋势来看（表 5） ，社会保险补贴支出和受益总人数逐年下降。在现有补贴政策下，预计这一趋势还会延续。（三）项目财务管理和实施管理分析从项目财务管理的合规性看，2016 年度市区就业专项资金管理的政策制度体系和规范操作规程基本健全，资金管理不存在违纪违规情况，且能够做到按规定及时足额拨付资金，社保补贴、公益性岗位补贴和各项培训补贴等补贴资金到位率均为 100%，专款专用率达 100%，财务管理合规。如前所述，从“A1 预
29、算执行率”看，2016 年度市本级就业专项资金的“年初预算数”为 37061 万元，年末资金“实际使用数”为 25955 万元，预算执行率为 72.75%。表明项目预算编制和执行的准确性有待提高。此外，项目各项支出建立了保障项目顺利实施的制度和措施（详见附件 2） ，从政策受益人群资格认定、补贴申领程序、补贴对象退出、补贴结果公开、项目实施后的效果回访和跟踪管理基本上都能遵照相关制度严格执行。特别是各项社会保险补贴、就业和创业培训补贴、创业补贴和小额贷款贴息的申领流程设计严密，严格执行补贴标准和补贴程序，并建立了专门的资金拨付和发放台账，管理制度健全，确保专款专用。（三）项目的绩效情况分析1、项目产出分析“B1 企业招用就业困难人员社保补贴目标完成率(%)” 、 “B2 公益性岗位安排就业困难人员社保补贴目标完成率(%)” 、 “B3 灵活就业人员参保享受社保补贴目标完成率(%)”三项指标衡量各项社保补贴应补尽补的情况。从指标数据看，
