1、市辖区规模菜田补贴政策后评估报告苏州市农业委员会2018 年 9 月 目 录一、规模菜田补贴制度实施的必要性 .1（一）有利于保持城乡蔬菜供需平衡，具有稳产保供作用 .1（二）有利于引导蔬菜产业标准化发展，产生规模集聚效应 .1（三）有利于增加菜农收入，调动菜农生产积极性 .1（四）有利于提升我市菜农抗风险能力 .2（五）有利于维持城市蔬菜种植的最低保有量 .2二、市辖区规模菜田补贴政策的实施情况 .3（一）市辖区规模菜田补贴政策总体情况分析 .3（二）市辖区规模菜田补贴政策实施情况问卷分析 .4（三）市辖区规模菜田补贴政策问题分析 .71.规模种植面积比例小、生产效益低 .72.部分规模化难
2、以充分实现规模经济效益 .83.规模菜田补贴存在潜在的“马太效应” .84.蔬菜种植面积确认审核中存在偏差 .95.蔬菜外来种植户流动性大，蔬菜种植收益短期化 .10三、关于优化现行规模菜田补贴政策的建议和说明 .11（一）针对规模菜田补贴准入门槛和“马太效应”的建议和说明 .11（二）针对规模菜田规模化界定的建议和说明 .12（三）针对菜田亩数测量和确定的建议和说明 .12（四）针对外来种植户流动性大且将收益短期化的建议和说明 .12（五）深入细化规模菜田补贴政策的建议和说明 .13四、关于未来规模菜田补贴政策调整的建议和说明 .13（一）建立健全与蔬菜生产成本和价格相关的市场联动机制 .1
3、3（二）理顺新型经营主体与小户散户的关系，完善菜农收入保障机制 .14（三）强化规模菜田补贴政策内容的系统性 .14- 1 -一、规模菜田补贴制度实施的必要性为稳定和增加蔬菜种植面积，保护和调动菜农种菜积极性，保障和丰富市场蔬菜供应，根据省“菜篮子”工程建设相关政策文件精神，紧密结合苏州实际，2017 年苏州在市辖区规模菜田实施补贴政策。相关意义和作用主要分析如下：（一）有利于保持城乡蔬菜供需平衡，具有稳产保供作用蔬菜产业化、规模化是当前工作的重点，而蔬菜产业标准化、特色化则是工作努力的方向。建立规模菜田补贴制度，从政策实施的总体部署来看，有利于稳定和增加市区蔬菜种植面积，保障和丰富市场蔬菜供
4、应，具有重要的稳产作用；从政策实施初衷来看，蔬菜补贴操作简便，“保供给”的成效更加显著，在很大程度上可以保持苏州城区蔬菜的供需平衡，具有积极的“保供”作用。这里所说的“保供”，实际上是针对蔬菜补贴的受益者而言的，本质上具有两层含义：其一是在规模菜田补贴的申报中，必须明确受益者的蔬菜生产，必须优先供应或保证苏州城区居民的蔬菜需求，以此来体现补贴政策的实效性；其二是在权利与义务相对等的前提下，受补菜农需承诺在一定期限内（如一年）必须在申报菜田中从事蔬菜种植，不得混种，或者另做打算，同时也要保护生态环境，减少农药化肥的使用，不能破坏土地地力等。（二）有利于引导蔬菜产业标准化发展，产生规模集聚效应农业
5、产业集群作为一种有效的区域产业组织形式，可以提高农业综合生产能力，促进区域全面发展。近几年，苏州市高度重视“菜篮子”蔬菜基地建设，建立了一大批优质、高效的蔬菜生产基地，也出现了许多优秀的蔬菜种植大户、农民专业合作社、家庭农场和蔬菜生产企业。他们作为蔬菜规模化、高质量发展的典范，对于引导蔬菜产业形成规模化、标准化、特色化的发展格局，具有示范带动作用。另一方面，政府出台的规模菜田补贴制度，通过提高补贴政策的导向性、精准性和实效性，实现“稳面积、增产量、保安全”的目标。通过蔬菜补贴，鼓励和引导辖区菜农积极发展规模化、标准化的蔬菜生产，进而产生更大范围的规模集聚效应，吸引更多的专业化蔬菜小农户适度扩大
6、种植规模，加入蔬菜产业集群，打造“产前、产中、产后”一体化服务平台，以此来淘汰那些不适应市场变化和产业发展的小农户，促进蔬菜产业结构的调整与优化，尽快实现全市蔬菜产业规模化、标准化、高质量发展。（三）有利于增加菜农收入，调动菜农生产积极性- 2 -在市场机制导向下，基于“经济人”假设和最直接的成本收益分析，农民从事农业生产的根本目的就是要以最小的投入获得收益的最大化。蔬菜是市场化程度较高的农副产品，在农业生产中具有比较优势，在农业产业链条中也具有较高的附加值，但是随着蔬菜价格的稳定甚至回落，种植成本的提升，以及进口蔬菜的价格优势，本地菜农的市场竞争力越来越弱，投入回报率也越来越低。苏州市辖区规
7、模以下蔬菜种植普遍面临入不敷出的状况，规模以上蔬菜种植的收益也在下降，在此环境下，一些菜农已经打算在三至五年内退出产业，自谋新的出路。而造成这种情况的原因，归根到底是由于蔬菜种植的经济效益降低，农民生产积极性受挫。对此，苏州市适时建立规模菜田补贴制度，在民生上具有十分重要的意义，以规模推动蔬菜产业集群发展，以补贴增加菜农收入，更加有利于激发和调动农民的生产积极性。（四）有利于提升我市菜农抗风险能力蔬菜是居民日常消费的主要农产品，受自然条件和市场环境因素的影响，蔬菜种植与生产也属于高风险行业。尽管蔬菜生产有着时间短，见效快的优点，但是大多数露天种植的蔬菜生产也要“看天行事”，受自然环境的影响较大
8、。而且在市场经济情况下，蔬菜生产的市场风险也在进一步扩大，比如：菜农蔬菜种植的规模不大，质量得不到保证；基于契约的流动性蔬菜种植，容易造成土地使用率的逐年降低等。然而，农民本身作为弱势群体，其应对自然和市场双重风险的能力普遍较差，政府如何进行宏观调控，关系到蔬菜产业的良性可持续发展。因此，补贴政策作为政府宏观调控的重要经济手段，其作用自然不言而喻，通过蔬菜补贴，弥补市场价格的动力不足和种植成本的提升，能够在很大程度上提升菜农的抗风险能力，进而在农业生产中，进一步凸显蔬菜生产的比较优势。（五）有利于维持城市蔬菜种植的最低保有量城市化无法消除农业。2017 年，苏州市实现第一产业总产值 424.7
9、 亿元，农业占 GDP 比重为 2.4 %，同比虽然下降 0.3 %，但是，农业作为现代化城市基础产业的地位不容动摇，我们既不能因为农业比重小而轻视，也不能因为农业比较效益差而放弃。具体到蔬菜种植上，苏州必须要有一定规模的保有量，这是城市蔬菜供应的实际需求，也是保证广大菜农权益和收益的基本前提。近年来，受到市场价格波动和蔬菜种植成本上升等因素的影响，零散、规模较小的菜农，其经济效益逐年下降，甚至面临亏本，积极性受到很大冲击。在此背景下，苏州市辖区建立规模菜田补贴制度，有利于调动菜农生产积极性，维持城- 3 -市蔬菜种植的最低保有量，保证菜农的基本经济收益。二、市辖区规模菜田补贴政策的实施情况（
10、一）市辖区规模菜田补贴总体情况分析根据苏州市市辖区规模菜田补贴制度实施意见（试行）（苏市农【2017】56 号）的文件要求，2017 年在市辖区范围内，对蔬菜种植户、农民专业合作社、家庭农场或农业生产企业等长年从事蔬菜生产、连片生产规模达到10 亩（含 10 亩）以上的菜田，市级按照每年每亩 500 元的标准，依据各区申报的蔬菜种植面积，安排规模菜田补贴资金。目前，就这一政策实施的总体情况可做以下分析总结，具体见表 2-1：市辖区 镇（街道） 常年菜地 （亩） 补贴户数 （户）应享受补贴菜地面积（亩）补贴金额（元）阳澄湖 1 85 42500望亭 10 866.6 433300渭塘 15 72
11、5.4 362700度假区 4 127.2 63600北桥 49 878.47 439235漕湖 62 2120 1060000相城区太平625724 479.6 239800合计 165 5282.27 2641135通安 5 123.71 61855高新区东渚 1314.8 2 85 42500合计 7 208.71 104355同里 179 4880.6 2408762松陵 7 301.29 150645平望 29 735.98 367990震泽 15 1217.6 608800盛泽 19 789.83 391356黎里 10 264.31 132155桃源 1 11.16 5580吴江
12、区七都316081 16.76 8380合计 261 8217.53 4073668临湖 7 330.57 165285胥口 4 290 145000金庭 5 353 176500横泾 13 381.8 190900甪直 62 1668.595 834297.5吴中区东山2172333 536.27 268135合计 124 3560.235 1780117.5- 4 -总计 557 17268.745 8599275.5表 2-1 2017 年苏州市辖区规模菜田补贴情况总表根据上表，从总体上来看，2017 年度苏州市辖区规模菜田补贴的受益者达557 户，享受补贴的菜田面积达 17268.74
13、5 亩，补贴金额共计 8599275.5 元；从各辖区的具体比较来看，相城区由于菜田土地流转程度高，规模菜田的比例达到 84%，这也说明补贴政策在相城区的覆盖面广；而高新区、吴江区、吴中区的比例不足 30%，政策覆盖面相对较窄，同时也说明了这些趋于蔬菜种植的散户、小户集中，实现蔬菜规模化、高质量发展的任务更重。（二）市辖区规模菜田补贴政策实施情况问卷分析为了更好地了解和掌握苏州市辖区蔬菜种植户的需求和蔬菜产业存在的问题，分析规模菜田补贴制度的实施情况和效果，课题组先后走访了吴江区九里湖村、肖甸湖村和相城区太平镇的多个行政村。通过挨家挨户的入门走访和问卷调查，得到了一些基本信息和数据。就目前走访
14、的 50 个蔬菜种植户来看，其基本特征如下：第一，受访者的男女性别比例为 3:1，其中，46 岁以上的菜农比例超过 70%，而外来种植户的比例达到 82%（如图 2-2），与苏州市吴江区和相城区蔬菜种植的外来户总比例（82.2%）相一致，这些外来户大多是来自山东、安徽和苏北地区，他们中有 80%的农户从业时间超过 10 年。图 2-2 规模菜田种植户的来源和类型第 2，受补贴农户与未受补贴户的比例为 4:1，其中，受补贴的菜农，其承包和种植蔬菜的面积集中在 15 至 20 亩范围内，据调查，未受补贴户的蔬菜种植面积大多集中在 8 至 10 亩的临界点，而且存在前后测量标准不一带来的数据误差，有
15、利的信息是部分不足 10 亩的菜农在本政策实施后有较强意愿扩大种植- 5 -规模。目前，这些农户的蔬菜种植品种主要有茄果类、甘蓝类、白菜类、豆类和瓜类，品种丰富，但是缺乏统一的标准，难以真正实现蔬菜规模化和标准化。在蔬菜种植的方式上，以简易大棚和塑料大棚为主（如图 2-3），生产方式简单，但是抗自然风险能力能力弱，加上价格等市场风险的影响，菜农的经济效益普遍得不到保障。图 2-3 规模菜田农户的几种主要蔬菜种植方式第 3，在经济收入上，本地农户的月均收入超过 7500 元，但是蔬菜产业所占的收入比重低于 20%，仅仅是作为家庭农业生产的副业；而在外来农户当中，受到到地租和人工成本的影响，收入差
16、别较大，在吴江区，大多数外来户的月均纯收入为 2500 至 5000 元，而在相城区，外来户的月均纯收入普遍高于 5000元，经济效益明显高于其他地区，据分析，造成这种差异的原因主要有三：一是相城区的土地流转率较高，农户承包菜地面积越大，规模效益越明显，而吴江区的土地流转率低，许多受调研农户蔬菜种植规模卡在 10 亩的线上，且缺乏扩大种植面积和提高经营效率的渠道；二是相城区的土地承包租金为每亩 1200元，与吴江区 1500 元每亩的租金相比，处于相对较低水平，而且由于规模菜田补贴，土地租金的上涨势头很猛，菜农承受的租金成本压力越来越大；三是土地承包方式的差异，吴江区的土地承包依然延续着承包户
17、与土地所有者签订短期合同的方式，管理难度大，相城区则以村委会为中介，在承包户与所有者之间实现土地流转，进行统一管理，统一协调。第 4，由于补贴金额较少、发放效率低下、手续繁琐和补贴转化为租金等诸多理由，受访的蔬菜种植户对于苏州市辖区规模菜田补贴制度实施效果的整体评价为中等偏上水平，即一般或比较满意（如图 2-4），整体满意度仅为 44%，这也说明菜农对该政策的认知和了解还不足，同时，政策在执行中出现的问题没有得到解决，比如大家普遍反映的问题：随着补贴制度的落实，土地租金上涨过快，造成菜农主观上认为补贴转化成租金，为土地所有者谋利的误解；整- 6 -体来看蔬菜种植达到 10 亩以上的规模菜田比例
18、相对较小，补贴覆盖面也较低；对散户来说，由于得不到补贴，抗风险能力弱，但他们却是城市蔬菜供应的中坚力量。图 2-4 苏州市辖区规模菜田补贴制度实施效果满意度评价第 5，在补贴制度正式实施以后，菜农在主观意愿和实施效果的选择上，具有明显的倾向性（如图 2-5）。值得一提的几点：一是出于“经济人”的利益考量，菜农们普遍存在的心理是“多多益善”、“有胜于无”，因此，他们希望补贴门槛降低和提高补贴金额的意愿是无可厚非的；二是为了获得补贴，有86%的菜农想要扩大种植规模，只是由于身份和其它原因，缺乏有效的渠道；三是大多数菜农认为现行规模菜田补贴制度并不能完全起到淘汰散户，引导菜农实现规模化的作用，由于补
19、贴金额较少和变相转化，菜农承受的自然风险和市场风险依然很大，因此，需要进一步完善规模菜田的补贴制度以及相关配套措施，留住菜农，促进蔬菜产业的健康发展。图 2-5 规模菜田补贴制度的实施效果及菜农的意愿选择（1）您是否已经享受到规模菜田的蔬菜补贴 74%（2）您认为种植面积达到 10 亩的补贴门槛是否应该降低 90%（3）您认为 500 元/亩的补贴金额是否应该提高 96%（4）您认为蔬菜补贴是否可以根据种植面积采取梯度化补贴 34%（5）以现行的补贴方案您是否打算提高蔬菜种植面积 86%（6）您是否打算加入专业合作社或实现联合生产的经营模式 56%菜农意愿（7）您是否打算退出蔬菜产业 16%（
20、1）稳定和增加了蔬菜种植面积 50%（2）保护和调动了菜农的种菜积极性 70%（3）保障和丰富了市场蔬菜供应 22%（4）降低成本，增加了菜农的经济收入 58%（5）提升了菜农的抗风险能力 36%实施效果（6）淘汰散户，显现了初步的规模集聚效应 10%- 7 -（三）市辖区规模菜田补贴政策问题分析1.规模种植面积比例小、生产效益低总体而言，蔬菜生产基本还是以小农户种植为主。经统计，市辖区常年蔬菜地面积为 60902.8 亩，蔬菜种植达 10 亩以上的总面积为 17268.745 亩，仅占全市菜田总面积的 28%左右；懂技术、善经营的种植大户、专业合作社和农业企业等新型经营主体缺乏，蔬菜规模化种
21、植、标准化生产、商品化处理及品牌化经营水平不高。此外，由于机械化水平低、劳动强度大，蔬菜生产效益普遍较低，蔬菜平均产量约为 2.1 吨/亩，远低于发达国家蔬菜产量的平均水平，并且由于部分蔬菜产量过剩，地产蔬菜受到外来蔬菜的冲击，生产效益受到很大影响。图 2-6 苏州及市辖区常年蔬菜地面积、应享受补贴菜地面积及其比例（单位：亩）注：相城区应享补贴比例较高是因为该区除部分自留地外，大部分菜田都已实现土地流转，规模化、集中程度较高。2.部分规模化难以充分实现规模经济效益规模化经营可以说是推行蔬菜标准化生产，提高生产效率，降低生产成本，提高农业蔬菜竞争力的一剂良药，也在一定程度上决定了农户的基础竞争力。目前苏州市辖区规模菜田种植户由于只是从“规模”上界定的，而 10 亩以上经
