1、1福建省湿地占补平衡暂行管理办法政 策 解 读一、 制定办法的目的为贯彻落实中共中央 国务院关于印发生态文明体制改革总体方案的通知 （中发201525 号） 、 中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见（中发201512 号）、国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知 （ 国 办发 2016 89 号 ） 和 福 建 省 贯 彻 落 实 中 央 环 境 保 护 督 察 反馈 意 见 整 改 方 案 （ 闽 委 办 2017 48 号 ） 精神，确保国家下达我省到 2020 年湿地 面积保有量不少于 87.1 万公顷等目标能够实现，制定本办法 。二、 办法起草过程 办 法 于 201
2、7 年 下 半 年 由 福 建 省 林 业 厅 牵 头 组 织 开 始起 草 ， 2017 年 12 月 28 日 向 各 设 区 市 人 民 政 府 、 平 潭 综 合 实验 区 管 委 会 和 10 个 省 直 部 门 征 求 意 见 ， 2018 年 2 月 11 日 以 福 建 省 林 业 厅 关 于 上 报 福 建 省 湿 地 占 补 平 衡 管 理 办 法 （ 送审 稿 ） 的 请 示 呈 报 省 政 府 审 定 。 鉴 于 各 地 、 各 部 门 的 修 改意 见 较 多 ， 省 政 府 办 公 厅 农 业 处 组 织 了 两 次 审 核 和 修 改 ， 3 月19 日 又 将
3、反 馈 意 见 采 纳 情 况 函 告 相 关 单 位 。 同 时 ， 4 月 份 由林 业 厅 领 导 带 队 分 别 与 省 环 保 厅 、 国 土 厅 、 水 利 厅 、 海 洋 渔 业厅 等 部 门 沟 通 协 调 ， 共 同 商 议 办 法 有 关 条 款 的 修 改 。22018 年 4 月 26 日 再 次 再 次 修 改 形 成 办 法 （ 送 审 稿 ） 并 于4 月 28 日 提 交 省 政 府 专 题 会 议 研 究 ， 经 由 省 政 府 分 管 领 导 和 福建 省 湿 地 保 护 工 作 联 度 会 议 的 10 个 省 直 部 门 分 管 领 导 专 题 研究 后
4、 ， 再 次 征 求 9 个 设 区 市 人 民 政 府 和 平 潭 综 合 实 验 区 管 委 会意 见 并 吸 收 采 纳 12 个 省 直 部 门 的 意 见 ， 经修改、补充和完善，形 成 本 办 法 。三、 办法内容解读（一） 办法的主要内容和明确的主要问题。办法分为五章，共二十六条。包括制定办法的依据、适用范围、总体要求和原则；目标责任分解落实，各级政府及其主管部门职责；新增湿地储备制度和新增湿地来源，以及异地补充湿地的方式；实施占补平衡工作的程序和规则等。办法明确了五个方面问题：一是为什么要占补平衡。我省湿地保护与利用矛盾仍较突出，湿地保护形势依然严峻，湿地面积减少和功能降低的趋
5、势比较明显。为确保我省到 2020 年湿地面积保有量不少于 87.1 万公顷的目标能够实现，需要认真贯彻执行国务院关于落实湿地面积总量管控和用地单位应当履行“先补后占、占补平衡”义务。二是哪些需要占补平衡。需要占补平衡的对象，是指经批准征收、占用总量管控目标范围内具体地块湿地并转为其他用途，用地单位按照“先补后占、占补平衡”原则，恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地。三是如何实现占补平衡。 办法提出，建立新增湿地储备制度，明确新3增湿地来源，允许跨设区市异地补充湿地，明确了流转补充湿地的方式。四是谁来占补平衡。按 照 国 务 院 办 公 厅 关 于 印 发 湿地 保 护 修 复 制 度 方
6、 案 的 通 知 （ 国 办 发 2016 89 号 ） 规 定“经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照先补后占、占补平衡的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少” 。即用地单位应当履行湿地占补平衡义务。五是由谁管理占补平衡。 办法提出，各设区市人民政府和平潭综合实验区管委会各自负责辖区内湿地面积总量管控，落实湿地“先补后占、占补平衡”管理工作；以县（市、区）为落实湿地面积总量管控和履行“先补后占、占补平衡”管理的基本单位。具体管理上，根据我省条例第六条规定“有关湿地保护主管部门按照职责分工，分别负责有关湿地的保护管理”,以及中共福建省委、福建省人
7、民政府关于福建省人民政府机构改革的实施意见 （闽委200927 号）的相关职责规定。即需要被占用的湿地，目前主管部门是谁，谁就是“先补后占、占补平衡”的监督管理部门。（二） 办法主要条款解读1.关于适用范围第二条 湿地占补平衡适用范围为占用全省湿地面积总量管控目标内具体地块的湿地。在本省行政区域及毗邻海域，经批准征收、占用总量管控目标范围内具体地块湿地并转为其他用途，用地单位按照“先补后占、占补平衡”原则，恢复或重建与所占湿地面4积和质量相当湿地的，适用本办法。依据：一是福建省湿地保护条例第二条“在本省行政区域以及毗邻海域从事湿地保护、管理和利用等活动，应当遵守本条例。 ”二是福建省湿地保护条
8、例第三十三条“禁止任何单位和个人擅自占用省重要湿地和一般湿地或者改变其用途。因国家重点基础设施建设项目确需占用省重要湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府同意，并按照占补平衡、先补后占的原则，在有关湿地保护主管部门就近指定的地点恢复同等面积和功能的湿地。因省以上重点基础设施建设项目确需占用一般湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府有关湿地保护主管部门同意。 ”三是国办发201689 号“（七）落实湿地面积总量管控。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。 ”2.关于“先补后占，占补平衡”
9、总体要求和原则第三条 按照总量管控、政府主导，综合协调、分工负责，保护优先、合理使用，属地管理、部门落实的总体要求；遵循谁主管、谁监管，谁占用、谁补充，谁破坏、谁修复原则；做好湿地“先补后占、占补平衡”工作。依据：国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通5知 （国办发201689 号） “（九）地方各级人民政府对本行政区域内湿地保护负总责，政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导在职责范围内承担相应责任” “（十三）未经批准将湿地转为其他用途的，按照谁破坏、谁修复的原则实施恢复和重建” 。同时，参考国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见 （国发201682 号） 、 中
10、共中央办公厅 国务院办公厅印发关于划定并严守生态保护红线的若干意见 （中办、国办厅字20172 号）等，并结合本省湿地保护与利用的需要制定。3.关于职责目标分解落实第四条 实行省、设区市、县三级湿地面积总量管控和落实责任目标。将全省湿地面积总量管控目标 87.1 万公顷逐级分解落实到各设区市、县（市、区） ，并通过湿地名录落实到具体地块。依据：福建省湿地保护修复制度实施方案 （闽政办2017146 号） “到 2020 年，全省湿地面积不低于 1306 万亩（不包括水稻田） 。 ”国家林业局 国家发展改革委 财政部关于印发全国湿地保护“十三五”实施规划的函(林函规字201740 号)“ 表 1
11、“十三五”期间湿地保有量任务表，福建 87.10 万公顷。 ”结合总量管控、政府主导、属地管理的总体要求，实行省、设区市、县三级管控方式，将全省湿地面积总量管控目标 87.1万公顷及其职责分解落实到位。4.关于属地管理原则及政府领导责任6第五条 明确属地管理责任。地方各级政府是落实湿地面积总量管控和“先补后占、占补平衡”的责任主体，要将其作为贯彻落实生态文明建设和相关综合决策的重要依据和前提条件，履行好湿地保护责任。各设区市人民政府和平潭综合实验区管委会各自负责辖区内湿地面积总量管控职责，统筹协调本行政区域内的占补平衡工作，对本辖区内湿地面积总量管控和“先补后占、占补平衡”工作负总责，确保湿地
12、面积不减少和质量不降低。县（市、区）人民政府各自负责本辖区内湿地面积总量管控和“先补后占、占补平衡”工作。依据：一是生态文明体制改革总体方案 “（五十一）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。 ”二是福建省湿地保护修复制度方案闽政办2017146 号）要求“将全省湿地面积总量管控目标逐级分解落实到各市、县（区） ”和（八） “负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。 ”三是生态文明体制改革总体方案 （中发201525 号） “二十二建立湿地保护制度。将所有湿地纳入保护范围，确定各类湿地功能，规范保护利用行为，建立湿地生态修复
13、机制。 ”5.关于综合协调和部门职责分工7第六条 在县级以上地方人民政府的统一领导下，同级林业、海洋与渔业、水利、住建等部门（以下统称湿地保护主管部门） ，按照下列规定履行湿地“先补后占、占补平衡”管理职责：（一）林业部门负责湿地“先补后占、占补平衡”的组织、指导、监督工作，牵头并会同其他湿地保护主管部门，定期检查或考核湿地面积总量管控目标的执行情况；负责省级湿地公园、湿地类型自然保护区等湿地的管理。 （二）海洋与渔业部门负责海岸线向海一侧职责范围内滨海湿地的管理。 （三）水利部门负责陆地江河、湖泊、河口、水库等地表水体湿地的管理。 （四）住房和城乡建设部门负责城乡规划建设用地范围内城市湿地公
14、园等湿地的管理。（五）经济和信息化部门依法依规履行盐田湿地管理，对盐田保护区外不适宜继续生产食盐的少量零星盐田，办理废转申报工作。（六）农业部门负责宜农滩涂、宜农湿地、农业生物种质资源原生境等湿地的管理。上述各部门和发改、财政、环保、国土、交通、旅游以及其他有关部门，在各自职责范围内做好湿地“先补后占、占补平衡”相关工作。依据：根据福建省湿地保护条例 “第六条县级以上地方人民政府林业主管部门具体负责湿地保护的组织、指导和监督工作。林业、海洋与渔业、水利等部门（以下统称有关湿地保护主管部门）按照职责分工，分别负责有关湿地的保护管理。 ”福建省湿地保护修复制度方案闽政办2017146 号） “将全
15、省湿地面积总量管控目标逐级分解落实到各市、县（区） ”和（八）“负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。 ”自然保护区条例 “第八条 国家对自然保护区8实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。 ”等制定本条款。本条规定明确了县级以上地方人民政府应当对湿地“先补后占、占补平衡”负总责和发挥统一领导作用；明确了县
16、级以上人民政府林业主管部门作为牵头和综合协调部门的组织、指导、监督职责；明确了林业、海洋渔业、国土、水利、住建等湿地保护主管部门应当按照各自职责分工和遵循“职、权、责合一”要求，做好湿地“先补后占、占补平衡”的管理工作。6.关于新增湿地来源、储备与使用第九条 新增湿地储备，以县（市、区）为单位建立储备库。新增储备湿地由县（市、区）人民政府林业主管部门会同其他湿地保护主管部门组织湿地保护专家进行验收。验收合格的，县（市、区）人民政府林业主管部门应当建立新增湿地验收卡等档案制度；同时，以新增湿地登记薄形式进行登记、汇总和报备。新增湿地要及时录入全省湿地资源信息库，供相关部门和社会共享。依据：考虑我
17、省经济发展需要和福建省湿地保护条例第三十三条“因国家或省以上的重点基础设施建设项目”确需占用湿地的占补平衡问题，特地设计了“实行新增湿地储备制度” ，9为履行福建省湿地保护条例第三十三条的占用湿地提供解决方案。提出县（市、区）人民政府“有计划建设人工湿地，作为新增湿地面积纳入储备”来源。同时，指出实现湿地占补平衡的可用于补充湿地来源，以及使用方式。7.关于占用湿地的申请程序第十三条 申请征收、占用省重要湿地和一般湿地并转为其他用途的，应当符合福建省湿地保护条例第三十三条规定。申请程序如下：（一）征收、占用省重要湿地并转为其他用途或临时占用省重要湿地的，用地单位向管辖该湿地的县级湿地保护主管部门
18、提出申请并经合法性审查，设区市人民政府或平潭综合实验区管委会湿地保护主管部门审核，由省级湿地保护主管部门提报省人民政府同意。 （二）征收、占用一般湿地并转为其他用途或临时占用一般湿地的，用地单位向该湿地所管辖的县级湿地保护主管部门提出申请并经合法性审查，报设区市人民政府或平潭综合实验区管委会湿地保护主管部门审核，由省人民政府有关湿地保护主管部门同意。依据：福建省湿地保护条例第三十三条“禁止任何单位和个人擅自占用省重要湿地和一般湿地或者改变其用途。因国家重点基础设施建设项目确需占用省重要湿地或者改变其用途的，应当经省人民政府同意，并按照占补平衡、先补后占的原则，在有关湿地保护主管部门就近指定的地
19、点恢复同等面积和功能的湿地。因省以上重点基础设施建设项目确需占用一般湿地或者改变10其用途的，应当经省人民政府有关湿地保护主管部门同意。 ”制定了申请占用湿地，经由县 设区市 省级主管省政府的具体流程。同时，明确了临时占用省级重要湿地和一般湿地的申请程序，弥补了福建省湿地保护条例对临用占用湿地的模糊表述。8.关于临时占用湿地第十四条 临时占用湿地的，期限不得超过 2 年。临时占用湿地期限届满，占用单位应当对所占湿地限期进行生态修复。依据：国家林业局湿地保护管理规定第三十条第二款“临时占用湿地的，期限不得超过 2 年；临时占用期限届满，占用单位应当对所占湿地限期进行生态修复。 ” 9.关于实施“先补后占、占补平衡”的方法和程序第十五条 申请征收、占用湿地并转为其他用途的，应当提报湿地占补平衡方案；申请临时占用湿地的，应当提报湿地修复方案。湿地占补平衡方案应当明确补充湿地的湿地名称、所在行政区域、湿地类型、湿地面积、湿地图斑、四至范围、矢量数据以及其他相关材料；湿地修复方案应制定明确的恢复修复措施。依据：根据落实湿地面积总量管控和实施“先补后占、占补平衡”的工作需要，本条规定“申请征收、占用湿地并转为其他用途的，应当提报湿地占补平衡方案；申请临时占用湿地的，应当提报湿地修复方案。 ”湿地占补平衡方案和湿地修复方案是落实湿地面积总量管控
