1、认清形势 创新思路 加强管理 注重效益大力提高城建投融资机构财务管理工作水平樊剑平副厅长在财务工作专题会议上的讲话2008 年 12 月 30 日同志们：在全面抗击世界金融危机，认真贯彻落实中央扩大内需促进经济增长和省委省政府提出的“标 本兼治、保稳促调” 重要举措的新形势下，今天我厅和财政厅一起在这里召开建设系统城建投融资机构的财务管理工作专题会议，贯彻落实陈加元副省长批示精神和今年省审计厅对全省城建投融资机构 2007 年度投融资和财务收支审计 的审计意见，切实加强城建投融资机构财务管理工作，发挥城建投融资机构积极作用，推进全省城乡建设事业又好又快发展。下面，我讲三点意见： 一、充分肯定近
2、年来城建投融资机构在实施城市化战略，提高城市基础设施承载能力和竞争力中发挥的重要作用我省的城建投融资机构始建于 1993 年（杭州市城市建设发展公司），大都成立于 1998-2003 年间，主要是由当地建委（建设局）、财政局、国资局或当地政府投资设立的国有独资公司。主要职能和经营范围是承担政府指定的市政公用基础设施建设、旧城改造、新区开发、建设用地前期开发等项目。城建投融资机构作为城市建设资金的融资平台，弥补了财政拨款供给与建设项目资金需求间的资金缺口，肩负着当地政府进行城市基础设施建设和融资的双重使命，是政府投融资的有效载体。成绩主要体现在以下几个方面：（一）拓展了融资渠道，增加了城建资金来
3、源，创新了运营管理模式。根据对全省 45 家城建投融资机构的调查反映，到 2008 年 9 月底，45 家城建投融资机构自成立以来共投资项目 3421 个，投资总额 1282 亿元，其中已完工项目 2089 个，投资额 634.4 亿元，在建项目 1332 个，投资额 647.6 亿元。其投资总额 1282 亿元，相当于全省三年完成市政公用设施固定资产投资额（全省每年完成市政公用设施固定资产投资额大约 420 亿元左右）。同时，拓展了融资渠道，增加了资金来源。融资方式一般以商业银行贷款为主，其他融资方式为辅，主要有财政拨款、银行贷款、财政借款、企业借款、其他机构借款和其他方式等。据调查，45
4、家城建投融资机构 2008年 9 月底的融资余额为 1033.9 亿元，其中银行贷款 606.7 亿元、财政拨款 299.5 亿元、企业借款 21 亿元、财政借款 23.5亿、其他机构借款 27.9 亿元，分别占融资余额的58.7%，29%，2%，2.3%，2.7%。其他还 有杭州市、宁波市和嘉兴市等少数机构还通过发行企业债券等形式筹集资金。各地还积极盘活城建资产，对城市大型桥梁等设施进行了经营权转让，实施 BOT、BT 等模式建设、运行，积极探索建立市政公用行业投资建设、运营（经营）管理新模式。（二）建设了一大批重点基础设施，完善了城市功能，提升了社会环境效益。在全省推进城市化进程尤其是在加
5、快旧城改造、新区开发过程中，各级城建投融资机构在进一步优化城市发展空间，建设省市重点基础设施项目中发挥了重要作用。如杭州市城投集团先后完成了热力管网二通道、第二垃圾填埋场、快速公交一号线、南星水厂改扩建工程等，正在实施钱塘江引水入城、七格污水处理三期工程、钱江九堡大桥工程等。这些重大的工程对城市的形象，城市功能的提升，起着非常重要的作用。宁波市城建投资控股有限公司投资 6 亿元建设的外滩历史街区已成为宁波市的标志性建筑群，代表着宁波全新的都市形态和时尚。通过加快城市基础设施建设，加快培育城市群和推进城乡公共服务均等化等工作，城市功能得到了进一步强化，人居环境得到进一步改善，对外形象得到了进一步
6、提升，不仅优化了城市空间、美化了城市环境、提高了城市品位，更提升了城市的文化内涵，社会效益凸现。到 2007 年底，我省在全国率先全面建成了县级污水处理设施，是全国第一个县县有污水处理厂的省份。全省县城以上污水处理总能力达到 580 万吨/日，设市城市污水处理率达到 63%。供水能力达到 1624 万吨/日，垃圾无害化处理能力达到 29100 吨/日，人均拥有城市道路面积 14.23 平方米，人均拥有城市公园绿地面积 8.58 平方米。全省现拥有国家级园林城市（县城）15 个，省级园林城市 24 个。（三）加强了内部管理，完善了制度建设，增加了发展实力。经过多年的经营运作，全省城建投融资机构加
7、强内部管理，完善制度建设，发展实力不断增强。至 2008 年 9 月底 45家城建投融资机构总资产达 1641 亿元，总负债 1004.9 亿元，净资产 636.1 亿元，其中未分配利润 7.2 亿元。资产负债率为 61.2%，应该是在可控的范围内。杭州市城建集团总资产已达 560 亿元，净资产 250 亿元；宁波市城建投资控股公司总资产 240 亿元，净资产 40 亿元。富阳市城市建设投资有限公司为加强管理，从组织架构、融资筹划、债务管理、项目管理、资金管理等方面，制定了一系列的制度和办法，还成立了专门的机构、领导小组、办公室等，并且明确了具体的工作职责，为强化政府投资机构财务管理，规范收支
8、行为，防患财务风险，保障政府投资机构正常运转和投融资工作的有效实施奠定了很好的基础。（四）积极利用了外资，拓宽了融资渠道，弥补了城建资金的不足。截止目前，我省建设系统按照“ 积极、合理、有效利用外资” 的方针， 结合我省建设事业发 展的实际，通过加强与世界银行、日本政府的合作，已实施三个打捆的世行贷款项目和日本政府贷款项目，其中利用世行贷款 2.43 亿美元，日本政府贷款 112.56 亿日元。先后建成了一大批城市供水、污水处理、垃圾处置设施、城市道路改造和古城保护等基础设施项目，为我省生态建设和提高城镇基础设施承载能力发挥了积极作用。主要体现在五个方面：一是改善了城市环境，促进了城市化进程；
9、二是引进了国际先进发展理念和成熟管理经验、管理模式，推动了贷款领域的制度创新、技术创新。三是有效地缓解了财政资金紧张的压力。四是国际金融组织贷款优势逐步被认可。世行贷款一般具有贷款期限长（平均18 年）、资金成本相对较低等优势，比较适合于建设周期长、贷款回收慢的大型项目。五是利用世行货款还带来了一定的附加值。借助世行平台，在加强浙江参与国际经济合作力度，宣传浙江的创业富民、创新强省等战略方面，发挥了积极作用。（五）强化了沟通协调，争取了财政支持，推动了机构的发展壮大。城建投融资机构作为政府的融资平台，所筹集的资金，即政府债务，是公共财政的重要补充和组成部分，两者相辅相成，缺一不可，构成了一个有
10、机的整体。在全省城建投融资机构中，大约有 15%左右的投融资机构的主管部门是财政部门。45 家城建投融资机构 2008 年 9 月底融资余额中财政拨款 299.5 亿元，占 29%。公共财政为城建投融资机构的运行和发展壮大提供了强有力的保障。我们建设系统给财政的贡献率也很大，2007 年我省建筑业和房地产业两个行业对省地税的贡献率达到 36%左右。二、高度重视城建投融资工作中存在的问题与矛盾，切实做好审计整改工作城建投融资机构发展是在社会主义市场经济条件下开展城市建设的一种新探索，省审计厅关于全省城建投融资机构 2007 年度投融资和财务收支审计的综合报告中反映的存在债务管理包袱较重、财务管理
11、基础工作薄弱、资金使用和资产管理机制不健全、投融资体制不顺、地方性债务管理制度执行欠佳等问题是十分现实的。我们必须清醒地认识到它的客观存在，不要有无奈、不理解的情绪，而应冷静地思考，认真地分析，举一反三地查找其原因，我感到说是现象也罢，原因也罢，有四种倾向，必须引起我们的高度重视。一是重举债轻管理的倾向。只想着举债，没想到如何还贷和加强管理，对大规模的政府债务到期偿还问题缺少理性认识、认真研究和预案处理。调查的 45 家投融资机构至今年 9 月底，举债总额为 734.4 亿元，其中银行贷款 606.7 亿元，占 82.6%。 二是重建设轻融资的倾向。一般的投融资机构年初均有一个项目实施的总体计
12、划，且实行项目负责制，一个项目一个指挥部，非常重视项目建设，但缺少一个具体的融资方案。个别机构甚至年初既无项目计划，也没有详细的融资计划。三是重当前轻发展的倾向。有些投融资机构超负荷地负债、超极限地周转，财务指标已濒临警戒点。在调查的 45 家机构中有 11 家企业资产负债在 80%以上，最高达 99.4%，将濒临破产。与此形成鲜明对比的是企业缺乏优质资产，营业收入微薄，现金流不畅，财务状况差，发展后劲不足。四是重内资轻外资的倾向。我省建设系统利用外资的规模还不够大，地区间发展还不平衡，新问题、新情况还很多。欠发达地区对统筹利用好国内、国际两种资源、两个市场，发挥国际金融组织贷款资金对国内建设
13、资金的配套、补充和促进改革创新的独特作用了解不多，又没有国际金融组织贷款的实际经验，加上国际金融贷款程序复杂、手续繁琐、贷款准备成本高等原因，会产生一定的畏难情绪，积极性不高。上述问题的主要原因有三：一是部分城建投融资机构管理体制与当地经济社会发展不相协调，对举债规模缺乏控制，容易形成债务风险。我们现行的城建投融资机构运营方式多样，有既进行城建国有资产运营，又进行投融资建设的（如杭州、宁波），有只进行建设，不管融资的（如金华），但绝大部分是按政府要求进行城市基础设施建设和融资，不进行国有资产运营。成立公司制城建投融资机构，是地方政府为解决地方财力与公共基础设施项目所需高额投资的矛盾采取举债建设
14、的一种融资平台。但也存在对举债规模缺乏控制，未纳入财政统一管理，未形成有效的协调机制，易形成债务的较大风险。二是一些工程项目管理体制不健全影响了项目经济目标的实现。由于部分建设项目管理往往由临时机构（指挥部）负责，人员大都从其他单位抽调组成，具有临时性、流动性的特点，致使责任难以全过程落实到人。同时，项目责任主体跟踪考核制度很难建立并落实，对资金使用和建设项目进度缺乏有效监督。三是监督体制不完善，造成了投资主体监管脱节。部分国有城建投融资机构自身政企不分，工作人员多为政府委派、单位兼职或没有正式编制的临时工，缺少高素质的投融资经营管理人才，未能建立、完善、执行各项内控制度。同时，有关职能部门缺
15、乏对地方城建投融资机构日常监管，致使有些城建投融资机构的投资管理和财务管理混乱，发生的问题也未能及时有效地纠正。因此，各级城建投融资机构一定要按照陈省长指示精神和审计报告的要求，正视问题、研究问题、解决问题，切实做好整改工作。三、充分认清面临的新形势新任务，推进城建投融资工作又好又快发展（一）充分认清形势，切实增强推进科学发展的使命感、责任感和压力感。按照党的十七大和省第十二次党代会的部署，未来五年，我省将加快全面建设惠及全省人民的小康社会。但源于去年 8 月在美国爆发的次贷危机引发的金融危机愈演愈烈，已从金融领域扩散到实体经济，酿成了一场历史罕见、冲击力极强、涉及范围很广的国际金融危机。在国
16、际国内经济环境的变化下，我省的建筑业、房地产业等建设行业也受到了很大影响。住宅产品已不再是供不应求，市场观望氛围浓厚，房地产销售量明显下降，房地产市场已由卖方市场转为买方市场。近年来，全省建筑业总产值每年增长都在 20%以上，去年 总产值已接近 7000 亿元，今年增速明显回落，预计总产值达 8200 亿元，预计增长达 18%。建筑业的税收每年都占全省地方税收的 15%以上，今年预计将下降为12%左右。对于城建投融资机构来说，个别项目由于房地产市场低迷，土地出让存在瓶颈，造成资金缺乏，无法按计划开工建设。面临这样的形势，我们作为政府的投融资机构，政府的融资平台，要有责任感、压力感和使命感。（二
17、）力争转危为机，为新一轮扩大内需建设做出积极贡献。为抵御当前国际经济形势对我国经济发展的不利影响，党中央和国务院高屋建瓴、审时度势，出台了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的重大决策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在两年内投资 4 万亿元，具体实施安居工程、三农问题、基础设施、环境保护等项目建设。按照中央“保增 长、扩 内需、调结构” 的部署要求，省委、省政府提出 “标 本兼治、保稳促调”的总体工作思路，着重抓好投 资工作。“ 全面小康六大行 动计划” 、“三个千亿”工程，对未来五年的投资项目进行了安排。初步安排 4000 亿元投资，其中今明两年初步安排投资 1500 亿元以上。省
18、政府在原安排“三个千亿” 工程 预算资金的同 时，省级财政新增 100 亿元用于重大项目建设。扩大投资就是要上项目，就是要搞建设，尤其是保障性住房、基础设施和环境保护项目，中央的方向是非常明确的。这给我们城建投融资机构带来了历史性的重要机遇。因此，我们各级城建投融资机构一定要着眼全局、审时度势、把握关键、转危为机，成为新一轮扩大内需建设的主力军。（三）大胆改革创新，推进城建投融资可持续发展。一要深化投融资机构管理体制改革。首先要定好位，投融资机构是政府出资成立的国有独资公司，代表政府进行投资和融资，其负债主要是政府债务，并不仅仅是财政、建设、国资或投融资机构自身的债务。因此，应成立由市政府领导
19、挂帅，财政、建设、国资、投融资机构等部门组成的政府投融资领导小组协调办公室，建立以财政等职能部门为主体的政府投融资政策、计划、协调和监管体系，按市场化运营方式，灵活经营、自负盈亏、可持续发展的投融资机构为主体的政府投融资平台。二要深化工程项目管理体制改革。要严格按照项目审批和建设程序办事，建立政府重点投资项目统一决策和协调制度，对所有政府重点投资项目的投资事前进行专家咨询论证并经过集体审议决策，防止盲目建设和低水平重复建设。要建立项目协调例会制度、项目进展情况通报制度、项目执行督查制度和项目责任主体跟踪考核制度。财政、审计等监督部门要加强项目资金审核，强化项目财务监督和绩效评价。三要推动城建投融资机构可持续发展。要深化财务预算管理体制改革，通过预算来控制建设规模。要进一步拓宽融资渠道，在条件成熟的情况下，可发行企业债券或运用信托基金等市场化融资手段。要区分项目收益情况，将有一定投资回报的基础性设施和公益性项目纳入市场化运作
