1、1郭金龙市长对首都规划工作的几点要求摘录奥运会的八年筹办和成功举办的实践证明，我们提出的“人文、科技、绿色” 三大理念，本身就是落实科学发展观的重要实践，为我们深入做好首都的规划、发展、建设、运行，服务和管理等工作积累了经验，提供了启示。奥运会的举办，我们有三大收获，一是提高了两个意识，即首都意识和国际化意识，有了新的起点；二是增强了首都经济社会又好又快发展的信心，从打造中国特色社会向主义道路，到完全有能力在市场经济条件下做好广大人民群众的组织发动工作。全国人民引以自豪的鸟巢、水立方，以及蓝天白云等美好环境的实现，使大家精神振奋，信心倍增；三是增强了在新起点上继续发展的紧迫感。 “绿色奥运、科
2、技奥运、人文奥运”贯穿于奥运筹办的全过程，也融入了首都经济社会发展的各个方面，已经得到了广大人民群众的充分认可，作为科学发展观的具体体现，必须要继承好、准备好和发扬好，要在新的起点上推动首都经济向又好又快发展，加快建设现代化国际城市以及和谐社会的首善之区。市委提出的“三个北京 ”建设，是从奥运会的三大理念继承发展而来的，规划工作要结合这次深入学习实践科学发展观活动，把建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的要求，更好地体现到落实城市总体规划的具体工作中。按照总体规划制定的四个目标，国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市的要求，把以人为本、科技创新和生态文明摆在更加突出的位置。进一步创新体制机制，
3、高水平地落实好城市总体规划，加速提升首都现代化、国际化水平。奥运会后，我们在城市发展的理念方面更要提高认识。北京是首都，在国际化方面应该率先垂范，要继续坚持奥运三大理念，全面落实首都发展目标。要充分认识奥运后首都发展的新形势、新要求和新任务，进一步深化对首都建设发展特点的认识，为实践科学发展，促进社会和谐，提供更高水平的服务。我到北京认真学习了北京的市情，我认为，北京城市的功能定位和发展目标明确，总体规划做得非常好，现在要进一步在工作中加以落实。因此，我提出以下几点要求：一、始终牢记首都工作职责，全力做好“ 四个服务”今天，看了你们审批工作中的绿色通道，我感到很高兴。北京作为首都，肩负着做好“
4、 四个服务” 的重要职责，我们充分享受了首都的优势，更要自觉地做好服务。这是我一直强调的观点。比如，在目前的体制下，总部经济产生了全面的效益，昨天，我在发改委调研时讲到中央的信用资产，给北京市带来的好处，政府各部门都应该认识到这一点，我们吃的是首都饭，当然要干首都活，这是个很浅显的道理。因此，要更加积极主动地履行“四个服务” 的职责。延伸和拓展服务职能，为中央在京单位和部队做好服务；为各省、区、市的经济社会发No2-2009 总第 175 期本 期 要 目郭金龙市长对首都规划工作的几点要求摘录政协委员支招奥运主场区后期规划郭金龙：政府不为高价房托市宋春华：国办 131 号文由“房价” 到“可持
5、续”的重大转变中央将增加保障性住房投资 住宅产品结构将调整国外的廉租房规划经验关于改进我国城市用地分类标准的思考TOD：建设资源节约型城市的选择2008：中国建筑分水岭城市餐厨垃圾回收利用体系建设探讨本市去年天然气用量 52 亿立方米本市 770 亿投入交通建设本刊各期信息已刊载在北京市规划委网站，网址为http:/ 划 园 地 ”栏 ， 欢 迎 各 位 会 员 上 网 查 阅 、 下 载 ！2009 年 2 月 15 日2展做好服务；为全国人民做好服务。工作要更加主动，态度要更加积极。特别是要加强沟通协调，高举服务的旗帜，为中央重大项目落户北京创造良好的规划条件。二、充分发挥规划的引导和调控
6、作用推进科学发展，发展是第一要务。规划工作的出发点和落脚点也在于此，要突出做好促进产业结构调整和发展方式转变的相关工作，加快高端产业发展和高端功能区的建设，促进城乡统筹发展。当前，要贯彻落实中央和市委、市政府关于促进经济持续稳定增长的决策部署，积极协助配合和推动各项政策措施和项目的落实。目前，最重要的工作一是轨道交通建设，二是新城建设，三是房地产业发展，这些都是拉动内需的重大建设项目。基础设施建设，特别是轨道交通建设，是一段时期首都城市建设的重点，要抓紧做好各项规划。新城的建设要以业兴城，要控制好节奏。只靠房地产带动是难以为继的，要优先发展产业，与中心城疏散的人口和产业相结合，要认真研究新城的
7、长线支撑产业，不能主观地拔苗助长，不能只起到聚集人口的作用。三、坚持以人为本，促进和谐社会首善之区建设要以保障民生为重点，推动各项事业的全面发展，在重点解决民生问题方面，要发挥好规划的积极作用。目前一个很突出的问题就是历史文化保护区的保护和发展，历史文化保护区的规划很重要，既要严格落实保护规划，协同处理好保护与发展的关系，又要创新思路，继续完善旧城有机更新模式。我们要不断的探索出一些路子。老城区不改善，老百姓有意见，用大拆大建的方式改善，又违背了历史文化保护区保护的要求。这是一个社会热点问题，我认为，不同的模式有不同的做法，要分类指导。第一要注意文物保护单位，必须落实文物法 ，第二要对文保区、
8、老旧城区提出要求；第三要对规划管理和建设的方式进行深入研究。四、围绕建设宜居城市，促进城市可持续发展1、关于规划标准问题要通过建立健全建设节约型城市的规划标准体系，促进节能减排和生态环境建设，努力实现城市节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。要促进经济社会发展与人口资源环境相协调，标准体系是一个大问题，环境保护要有符合首都实际的环境标准，规划也应该有标准，第一条是首都标准；第二条是现阶段的标准，我们是一个发展中国家的首都，还处在初级阶段，社会主义初级阶段是长期的，有很多事情和要求提得过高，在一线就难以落实。第三条是切合实际的标准；我们有 13 亿人口，是人口大国。做规划的同志，要统筹思考，
9、贯彻落实科学发展观，发挥好规划在城市建设中的龙头作用。对于这三条，在思想上应该有深刻认识，把握好北京建成现代化、国际化城市的目标、标准和要求，既不能落后，也不能过于超前，这就是我的看法。2、关于城乡统筹和城乡结合部的规划、建设和管理问题在做好中心城和新城规划的同时，要高度重视小城镇和村庄的规划编制，落实十七届三中全会精神，为统筹城乡发展、区域发展，加速首都城乡一体化进程提供规划保证。当前，北京城乡一体化的重点和难点是城乡结合部，就是绿隔地区。我多次在会上讲过，绿隔地区搞好了是巨大的发展和财富，搞不好是一个包袱，这个地区绝不能发展成城市的贫民窟。世界很多大城市周边都有城乡结合部的问题，我们是一个
10、 13 亿人口的发展中国家的首都，到现在为止我们可以很自豪的讲，北京没有贫民窟，为什么?一是因为我们国家的土地政策，我们的农民不是失去土地的游民，是享有长期土地经营权的农民，从这个层面我们真正感受到中央土地政策的英明，我们的规划，要切实重视农民的合法权益。二是依靠我们严格的城市管理，我们共产党的执政能力。因此，在城乡结合部要加强规划和实施，加强管理，尤其要加强对绿隔地区的调查研究。我们的工作思路要与时俱进，既要强调规划的延续性和严肃性，也要考虑在发展过程中的变化。五、进一步加强和改进规划管理工作要针对中央单位多、重大项目多的特点，强化服务意识，积极做好统筹协调和专家论证工作，要建立健全联合审批
11、、调度和督查的多部门协同工作机制，特别是要针对当前中央扩大内需的政策和要求，对重点建设项目要建立绿色审批通道，要按照特事特办的原则，重点服务好。要加强与市国土局、市建委、市监察局等单位的合作，利用先进的科技手段，对全市的建设情况要进行定期监测，及时准确地发现问题并妥善处理。政协委员支招奥运主场区后期规划田小平委员认为，作为大型综合项目，奥运中心区有一些前期规划没能完全落实，需要继续完善，详细论证。他特别建议，现在奥林匹克中心区南边已拆平的用地规划应从长计议，不要急于上房地产项目，而是考虑如何继续完善区域建设，形成面向公众的文化、体育、休闲娱乐场所。蒋效愚认为，奥林匹克功能区需集中发展特色。他建
12、议，功能区中可增设北京奥林匹克博物馆、奥林匹克大剧院、奥林匹克雕塑园、青少年活动基地、国家礼品宫等硬件设施，丰富和完善功能区的内涵。（2009.1.15 北京参考记者 娄奕娟 实习记者 王睿）3郭金龙：政府不为高价房托市两三万元一平米的房子，你们买不买得起？如果房价不降，更多的老百姓怎么办？ 日前，北京市市长郭金龙谈到了北京的房价问题。他明确表示，政府不会为高价房托市，调整房地产业的结构才是破解房地产业问题的核心。最终，北京的房地产市场将形成高端、中端和保障型住房 3 个层次。 郭金龙表示，“我很坦诚地在政府工作报告中说，政府高度关注房地产市场” 。 “北京的房地产市场低迷是现实，但房地产仍然
13、是北京经济的支柱产业，我们要推动房地产业平稳健康发展” 。 “前一段时间房地产商的形象确实不太好”。郭金龙一针见血地指出，高房价成为开发商形象不好的直接原因。“恕我直言，你房价涨得太离奇，老百姓不喜欢你”！他认为房地产业自身需要改进。 高房价是如何造成的？郭市长认为，不完全是开发商的原因。土地开发成本高、银行不断加息、贷款利率高等都刺激了房地产的资金驱动。 在目前经济形势不好，股市、楼市都低迷的情况下，房地产业的困境如何破解。“我不能托市，但我一定很重视这个产业。” 郭金龙说。 郭金龙认为，作为政府，面对房地产问题应该研究的不是 1 平方米卖8000 元合适还是 1 万元更好，而是要调整房地产
14、业的结构，这才是破解房地产业发展问题的核心。郭爱娣（2009.1.21 中国建设报 记者郭爱娣）宋春华：国办 131 号文由“房价”到“可持续”的重大转变研讨会上，中国房地产业协会会长宋春华发表了讲话。他认为，要坚定信心，去贯彻好、执行好国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见（国办 131 号文），就是要发挥好房地产业作为重要支柱产业的作用。 支柱性产业特点：强拉动弱波动此前的中央经济工作会议提出，要把满足居民合理改善居住条件愿望和发挥房地产业支柱产业作用结合起来。宋春华指出，尽管在提及房地产业与国民经济的关系时，此前的文件也曾用过“支柱产业” 一词，然而，将房地产业作为国家的重要支
15、柱性产业还是第一次在中央经济工作会议上正式提出。这充分肯定了近年来我国房 地产业的发展，及其在国民经济中的重要地位。 作为支柱性产业应该具有怎样的特点呢？ 宋春华认为，房地产与国民经济之间的关系，不是被动的，而是具有“ 强拉动、弱波动 ”的特点。作为支柱性产业，不仅应在总体经济中占一定的总量，还应对国民经济具有较强的拉动性，同时抗波动的能力也比较强。正因如此，宋春华对房地产业未来的走势十分乐观。他认为，首先，支撑中国房地产业可持续发展的基本层面和走向没有变。这是判断市场走势的大前提。其次，很重要的一个方面就是消费问题。一方面，2007 年我国城市人均建筑面积为 28 平方米。而目前发达国家人均
16、建筑面积基本上都稳定在 40 平方米左右，美国甚至高达 60 平方米。对我国来说，随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，这个目标应该由 28 平方米到 30 平方米，再到 35 平方米并不断提升。这是一个巨大的潜在需求。另一方面，去年年底我国城镇化水平 为 45%，按照计划，到 2010 年应达到 48%，2020 年达到 58%，即使这些目标一一实现，也仍然低于世界城市化的平均化水平，而这个发展是无法阻止的。城镇化意味着大量城镇人口的增加，同时也意味着对房地产旺盛的需求。 131 号文：调控思路的重大转变 在谈及刚出台的国务院办公厅 131 号文时，宋春华积极肯定了文件中体现出的调控理念的
17、重大变化。同以前的若干个文件相比，131 号文关注的焦点不是“房价” 了，而是从“ 房价 ”转向了 “健康发展”，也就是可持续发展。 宋春华分别列举了 2005 年和 2006 年的若干重要文件。2005 年国务院颁发了一个明传电报，要求切实稳定住房价格。随后又发布了一份名为国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知的文件（国办发200526 号）。2006 年发布的国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知（国办发200637 号文），虽然加上了调整住房结构的新要求，但最后还是落实到了稳定房价上。总体看来，近年来的相关文件基本都是围绕房价问题，
18、住房价格作为文件名也格外引人注目。 131 号文的出台，表明了一个重要的信息，即在宏观4调控的指导思路上，将更多地着眼于房地（下转第 4 页）中央将增加保障性住房投资住宅产品结构将调整政策出台缘于刺激中国经济“国务院最近出台的一系列有关房地产的政策主要涉及三个方面， ”中国房地产业协会副会长朱中一表示，“一是合理引导房地产投资规模，避免房地产建设投资降幅太大、降速太快；第二个房地产是关系到群众安居乐业的大计，最从近出台的政策重心可看到中央改进民生的目标；第三则是为了活跃市场。 ”北 京 联 达 四 方 房 地 产 经 纪 公 司 总经 理 杨 少 锋 进 一 步 指 出 ： “在 中 国 三
19、大经 济 引 擎 中 ， 投 资 一 直 扮 演 着 很 重 要的 角 色 ， 尤 其 是 当 前 国 际 经 济 低 迷 、国 内 消 费 并 不 能 大 幅 上 扬 ， 投 资 对 于中 国 经 济 的 拉 动 可 想 而 知 。 其 中 固 定资 产 投 资 在 投 资 体 系 中 占 据 较 大 比 重 ，而 房 地 产 建 设 投 资 又 是 固 定 资 产 投 资的 重 头 戏 ， 所 以 增 加 保 障 性 住 房 建 没 ，其 目 的 是 为 了 推 动 中 国 经 济 增 长 。 ”市场走势印证相关政策从市场情况看，最近的市场表现显现了与政策方向的一致性。据对当前多个楼盘调查
20、显示中小户型、中低阶位的商品房赢得了市场的认可。比如最近开盘的东部某小户型楼盘，由于户型面积在 60 平方米左右，总价较低，开盘一个多月即售出 300 多套；另外鸿坤理想城的小户型产品也取得了不俗的销售业绩。相反一些单价高、户型面积大的楼盘其销售进度非常缓慢甚至是“ 零成交” ，比如 9月 17 日开盘的龙山书院其单套面积达 49927 平方米单价 2 万元平方米，单套总价几乎达 1000 万，至截稿时 61 套房子尚未卖出一套。北京市房地产交易管理网的数据统计显示最近限价房表现持续活跃，其中 11 月 4 日成交 595 套、5 日 521套，6 日 429 套、8 日 477 套，成交量连
21、续数天站在 400 套以上。从 二 手 房 市 场 来 看 ， 受 到 新 政 的推 动 作 用 ， 11 月 2 日 以 来 二 手 房 单 日成 交 连 续 多 日 超 过 200 套 ， 其 中 11 月3 日 成 交 322 套 ， 为 半 年 以 来 的 新 高 。政策将推动住宅产品结构调整“中央这一政策出台直接的效果就是中小户型、中低总价的房了供应量将会提高， ”杨少锋表示， “而且随着大量保障房的供应，高房价会受到抑制。 ”朱中一认为，最近连续出台的相关政策将推动房地产市场的发展， “这样做一个比较明显的效果就是提高了资源的利用率”。他指出，大量商品住宅卖不出去，无形中就造成了资
22、源的极大浪费，而房地产市场成交一旦比较活跃，将会启动新一轮的资源配置。2008 年 11 月 12 日 北京参考消息 刘德炳（上接第 3 页）产市场的稳定、健康发展，而不是过度关注房价。稳定发展的核心就是发挥支柱性产业的作用，实现可持续发展。实现房地产业的可持续发展宋春华认为，要真正实现 131 号文提出的实现房地产业可持续发展目标，必须注意以下几个关键问题。 第一，稳定的调控政策。 要保持政策的稳定性，重点要体现在对市场的主动引导，而不是被动地纠正。好的政策应该具有一定的超前性和反周期性，以引导市场的稳定发展，而不能等到市场出了问题后再去校正。同时，还要注意避免矫枉过正。 要处理好统一政策与
23、因地制宜的关系。不动产具有很强的地域性，不可能“一刀切” 。 131 号文明确了中央统一政策下允许制定地方性措施的要求，赋予了地方更多的调节余地，是科学而合理的。 要积极开展房屋普查。房地产领域的上一次普查距今已有 20 多年。20 多年间，产权发生了巨大变化，很多数据早已模糊不清。产权到底多少是自有，多少是私有，目前需要享受廉租房、经济适用房到底有多少户，只有弄清这些情况，才能构成政策制定的事实依据。 要不断提高市场的透明度，这无论是对开发企业，对消费者，还是对于调控者来说都是非常必要的。 第二，适度的市场规模。即使没有金融危机，近两年连续大规模、高速度的增长是不可持续的，也得进行调整。 第
24、三，合理的价格。价格总体上要与人们的收入水平相适应，要符合人们的支付能力。消费是收入的函数，要扩大消费，一方面要有合理的房价，另一方面要提高 收入水平，让人们有钱消费。但是，过快的提高收入水平在现有国情下并不现实。因此，应该将研究重点放在合理价格的制定上。 131 号文提出，要以合理的价格促进商品住房销售。那么，什么样的房价是合理的？房价涉及到开发商、地方政府和普通百姓的多方利益，只有处理好三者关系，兼顾各方利益的房价才能是“合理价格” 。在这一点上，5公布标准地价非常重要。 第四，避免资源的过度消耗。宏观调控一方面要讲市场、产业，另一方面还要注意生产方式，要建立一种科学合理的建设模式。（本版
25、图文 中国建设报 记者付灿华）2009.1.21 国外的廉租房规划经验国外的廉租房多是建设在大城市人中密集的地区，很多都是在市中心的位置，这样的布局一方面解决了租户的需要，也很好地解决了生活和出行等问题。其次，要有一个完善的租住体系，避免出现要租的租不到，租到的人不出来等情况发生。廉租房是一个有生命的、循环的系统，规划建设、产品生产、租住轮换等环节环环相扣，一旦中间的某个环节出现断裂，都可能会导致循环的恶化，浪费国家和社会的资源，得不偿失。法国的“ 廉租房 ”不仅发展早，数量也惊人。全国大约有 1/4 的人住在“ 廉租房” 里。法国 “廉租房”管理和审核在地方政府。“廉租房 ”租金固定，政府提
26、供补贴，很多人出少量的钱，就可以住信上市区内“天价” 豪宅，舒适程度极高。法国“ 廉租房” 在建造过程中可得到中央政府的补贴，但建成后由各地方政府下属的“廉租房管理办公室”管理。按规定，该办公室一方面严格控制房源，大部分“廉租房” 只租不卖；另一方面对社会公开“廉租房”出租情况，接受监督。除了收入很低的移民家庭或家庭负担很重的多子女家庭外，“廉租房” 受益群体的 “上限”是那些收入相对较少的低级别公务员。弊端是法国“廉租房” 的租期是永久期的，一名低收入者在租下“廉租房” 后，即使今后成为总理，仍可长期占有该住房。而另一些急需住房的人却可能因此得不到房子。日本的“ 廉租房 ”首先照顾单亲母亲、
27、残障人和老年人的需要。不同的是，房租并不按收入多寡收取，而是按房子的造价和条件设施收，所以，还不是真正意义上的“廉租房” ，而更符合日本语所说的“公营住宅”。日本有超过 220 万公共“ 廉租房” ，占全部住宅的 4.7%，另有大批供中产阶级居住和购买的房子。还有一个特点是，在东京、大阪和名古屋三大城市，集中了日本 50%以上“ 廉租房” 。在新加坡，占很大比例的居民住宅属国家所有。新加坡将“ 廉租房 ”分为两个档次，家庭月收入在 800 新元或以下的家庭，只需缴收入 10%的钱作为房租；收入在8001500 新元的家庭，用于房租的钱为收入的 30%。房产和发展委员会还计划扩大投资，建设新的供
28、出租房产，而且这些房子与商品房混建，以平衡社区的人文居住情况。该委员会还把部分空置楼房中的多居室，改造成 1 居或 2 居室的小单元，这样就可以让更多的家庭有房可租，租金也更贴近他们的收入。2008.12.11 北京青年报/刘晶晶关于改进我国城市用地分类标准的思考徐明尧 汤晋我国现行的城市用地分类与规划建设用地标准 （GBJl3790）（以下简称练标准）于 1990 年 7 月颁布，自 1991 年 3 月正式实施。该标准是我国城市规划行业第一部国家标准，也是我国城市规划技术法规体系中一部综合性很强、具有宏观控制作用的重要法规。 标准实施近 20 年来，对指导我国的城市规划编制、规范城市规划管
29、理、引导城市用地发展起到了积极的作用。但是随着中国社会主义市场经济体制改革的不断深化，原来基于计划经济而建立起来的标准的不适应性正在被专业人士及政府领导所认识，尤其是新城乡规划法于 2008 年正式实施后，城乡规划的适用范围进一步扩大，法律地位得到进一步提高，公共政策的定位也进一步明确，与之配套的用地分类标准的创新与改革已刻不容缓。1 国外用地分类标准的经验与借鉴针对西方国家分散、相对统一和高度统一的三种规划管理体制，我们选取美、德、日三国的用地分类体系进行研究。1.1 美国的用地分类体系和规划单元开发美国没有全国统一的用地分类标准，但各州或各市的用地分类大致相同，基本上分为居住、商业（含零售
30、业和办公） 、工业、农业四大类，大类下再分小类（如居住用地大类分为独户别墅、双户别墅和多户公寓用地等小类） 。总体上看，美国的用地分类是一种相对严格的分类体系，即各类用地之间相互独立且很少兼容，因此在实施过程中略显僵化，对市场变化的应对能力较差。为解决该问题，美国主要是通过规划单元开发（Planned Unit Development，简称PUD）的手段鼓励土地混合使用，一般是先划定特定的规划单元，通过PUD 条例给出该单元允许的多种土6表 1 德国城市用地分类标准一日览表地开发用途，从而大大增强规划实施过程中的弹性，有效克服了土地利用分类标准僵化的弊端。1.2 德国的用地分类体系和对混合用地
31、的鼓励德国有全国统一的用地分类标准，该标准将城市用地分为 4 个大类（居住用地、商业用地、混合用地、特殊用地）和 11 个小类。与美国不同，德国的用地分类不是严格独立和相互排斥的，而是尽可能地鼓励土地混合使用（表 1） 。若套用美国的分类标准，德国的 11 个小类用地中除特殊用地外，其他都应归入美国的混合用地类型。由于德国的用地分类标准鼓励对用地进行混合使用，因此在规划实施过程中具有相当的灵活性，也促进了土地使用效益的更大化。1.3 日本的用地分类体系和与用地类型结合的开发控制日本是高度统一的规划管理体制，其城市用地分类标准由国家统一制定并在规划控制体系中具有核心地位（表 2） 。和美、德两国
32、城市用地分类体系相比，日本最显著的特点是将用地类型与具体的开发限制条件相结合，尤其是直接与一部分开发控制指标相结合。此外，日本还区分土地用途的市场性和公益性，分别设置对应的调整与变更程序，在保证落实公益性项目的前提下，较好地适应了土地的市场化开发。1.4 美、德、日三国城市用地分类体系对我国的借鉴上述美、德、日三国城市用地分类体系有几点值得我国借鉴：（1）充分考虑分类标准的弹性。总体上看，上述三国的用地分类相对较粗，多为四五个大类和十余个小类，而我国的现行标准则是 10 个大类、43 个中类和 78 个小类，显然分类越细其应变能力越弱，分类越粗其弹性越大，也更容易包容新出现的用地类型。（2）考
33、虑了国内各地区不同的需求。例如，美国没有国家层面的分类标准，而是地方政府自行制订。德国虽然有国家层面的标准，但是地方政府可以根据地区实际情况对其作适当调整。（3）鼓励并规范土地的混合使用。例如，美、德两国的用地分类中都有专门的混合用地类型。同时，德国的其他类型用地也鼓励土地的混合使用，而美国则通过 PUD 手段进一步增强对土地混合使用的引导。（4）尊重市场经济的运行规律，把商业用地作为单独的大类与居住用地、工业用地等区分开。例如，美、德两国的分类中有专门的商业用地大类，日本则有专门的商业区和邻里商业区用地类型。（5）与规划管理需求紧密结合。如日本在分类标准中设定了与用地类型相结合的开发控制要求
34、，使规划编制与规划管理做到了良好衔接。2 我国城市用地分类标准的形成、问题及挑战2.1 我国城市用地分类标准的形成我国城市用地分类标准最早是在20 世纪 50 年代初参考苏联模式形成的，当时的用地分类主要包括生活居住、工业、对外交通运输、仓库、公用事业、防护、其他用地七类，该标准一直沿用到 20 世纪 70 年代末。改革开放后，中国开始由计划经济向市场经济转型，城市规划工作也面临着转型问题，尤其是 1989 年，我国城市规划法律体系中的主干法城市规划法正式颁布，直接推动了规范化、系统化的城市用地分类与规划建设用地标准 （GBJ13790）于1990 年颁布并于次年实施。 标准将城市用地分为 1
35、0 个大类、43 个中类和 78 个小类，其中 10 大类用地为：居住（R ） 、公共设施（C） 、工业（M ） 、仓储（W ） 、对外交通（T ） 、道路广场（S） 、市政公用（ U） 、绿地（G） 、特殊（P ） 、水域和其他用地（E ） 。作为城市规划法的配套标准， 标准契合了当时由计划经济向市场经济转轨的时代背景，对规范和加强我国城市规划编制与管理工作起到了积极作用。2.2 我国现行城市用地分类标准的问题与挑战标准施行近 20 年来，我国的社会主义市场经济体制逐步建立并不断完善，经济发展水平与城市化水平迅速提高，主要基于计划经济体制建立起来的（标准的不适应性逐步显现。尤其在当前快速城市
36、化的时代背景和 2008 年城乡规划法正式实施的行业背景下， 标准面临着一系列的挑战。2.2.1 计划决定还是市场决定标准制订于中国经济体制转大类 小类 无条件许可 一定条件下许可小户型居住地单身公寓或两人家庭住宅；社区必需的餐饮、修理厂等多人家庭住宅，为社区服务的宗教、文化、医疗、体育等公共设施，加油站，无污染工业排他型居住用地 居住为社区服务的宗教、文化、医疗、体育等公共设施、加油站，无污染工业普通居住用地居住；社区生活必需的小型餐饮、零售、修理厂；为社区服务的宗教、文化、医疗、体育等公共设施宾馆；无污染工业；加油站；商务、办公；绿化、园艺用地居住用地特殊型居住用地居住；零售；宾馆；餐饮；
37、其他相关商业；办公；宗教、文化、医疗、体育等公共设施；修理厂；无污染工业大型企业总部和企业配套设施；加油站7型初期，主要源于对 1990 年前若干代表性城市用地情况的总结和分析（参见标准编制说明） 。当时，城市建设用地的调配主要依靠计划手段，其特点是政府统一配置资源（包括城市空间资源） ，计划项目一旦确定，政府即按项目类型编制规划总图并予以落实。这种模式实际上假设了一个前提，表 2 日本的城市用地功能分类及开发控制要求一类低层居住专用区二类低层居住专用区一类中高层居住专用区二类中高层居住专用区一类居住区二类居住区准居住区邻里商业区 商业区准工业区 工业区工业专用区住宅、共同住宅、宿舍 住宅（商
38、店、办公室）附有一定规模的设施 幼托、学校（小学和初、高中） 养老院、托儿所、浴池、诊所1 1 面积小于150m2 的商店、餐厅 面积小于500m2 的商店、餐厅 除上述项目的商店、事务所 2 3 注：表示允许建设的项目，表示不允许建设的项目；数字表示一定条件下允许，如“1”表示须在一定规模下建设， “2”表示不超过 2 层且单层面积小于 1500m2， “3”表示不超过 2 层且单层面积小于 3000m2。资料来源： City Planning Osaka City, Osaka City Government,1997即城市规划应当并且可以控制每一个地块的具体开发用途。如今，市场已成为资源
39、配置的主体，瞬息万变的市场对城市用地的功能、结构、布局等影响越来越大。同时，国家土地使用制度的改革和物权法的出台也推动了城市土地权益的“物权化” 。因此，市场需求的变动和多元利益的驱动使土地开发用途具有很强的不可预见性，相应的，城市规划也很难对每块土地的具体开发用途进行精准把握。这在一定程度上导致了既有标准下的规划管理过程中，许多建设行为需对规划用地性质进行调整，但在刚实施的城乡规划法中，规划用地布局被视作规划的重要内容之一，规划用地性质则属于控制性详细规划的强制性内容，其修改面临着严格的程序要求，很难适应市场对效率的追求。因此，必须充分考虑市场对城市土地用途的影响，给予城市用地分类标准适度的
40、弹性，从而使规划由被动调整转化为主动引导。2.2.2 城乡割裂还是城乡统筹在我国城乡二元结构的影响下，规划编制中城市用地分类采用城市用地分类与规划建设用地标准（GBJl37 90 ， 而 村 镇 用 地 分 类 则采 用 村 镇 规 划 标 准 （ GB5018893） ，这客观上造成了城、乡规划在技术衔接和空间衔接上的障碍。事实上，城市和农村之间并没有固定的一成不变的空间边界，不应在技术标准上设置界限。同时， 城乡规划法也明确指出要建立“城乡统筹的规划体系” ，并规定 “城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详
41、细规划和修建性详细规划”。如果这一系列规划没有统一的用地分类标准，将很难实现整体空间布局和规划控制的有效衔接。因此，有必要考虑适度拓展既有城市用地分类标准使其涵盖村镇用地分类标准，或将既有城市用地分类标准与村镇用地标准作更好的衔接。2.2.3 物质规划还是综合规划据研究，西方发达国家城市规划编制的重点一般分为六个阶段：注重物质空间的规划、注重经济发展的规划、注重环境保护的规划、注重社会公平的规划、注重生态建设的规划和注重文化特色的规划。随着中国经济社会的发展，城市规划所处阶段已经由之前注重物质空间规划逐步转向注重经济发展、环境保护和社会公平的8规划。既有标准由于制定于 1990年，其指导思想是
42、以土地功能配置的技术合理性为主，对土地利用过程中的经济因素和环境因素考虑较少。而基于分类标准的用地类型不仅是一个技术概念，更是贯穿于规划编制、管理与实施全过程，并与土地供应制度、项目立项制度等直接关联的综合概念。尤其是近几年，国家土地“招拍挂 ”制度不断完善，项目投资体制也做出重大改革， 标准有必要结合当前的土地供应制度、投资建设方式、产权归属及地价差异等政策、经济因素，作进一步调整和优化。3 我国城市用地分类标准的改进建议针对新形势下城市用地分类标准面临的问题和挑战，借鉴西方国家的成熟经验，笔者对我国城市用地分类标准提出如下改进建议。3.1 坚持城 乡统 筹原则，建立覆盖城乡的分类标准一方面
43、，按照城乡规划法提出的“ 城乡统筹的规划体系” 要求，建议在既有标准的基础上整合城市和村镇用地分类标准，探索建立一套覆盖城乡空间的用地分类标准，以保证城、乡规划的无缝衔接，并为上位规划指导下位规划、下位规划遵循上位规划奠定技术基础。当然，由于城、乡建设中存在客观差距，在用地分类标准覆盖城乡的基础上，可对建设用地指标、建设强度和适建内容等根据城乡实际有所区别。另一方面，现有标准在制定时主要目的是应用于城市总体规划（参见标准第 1.0.2 条） ，但实际上大量控制性详细规划由于没有专门的用地分类标准，也沿用了该标准 。从技术标准与规划体系的配套角度考虑，建议建立与不同层面规划对应的用地分类体系。例
44、如，可仿照德国模式，建立全国统一的适用于总体规划层面的用地标准，地方则在国标基础上以地方规范形式建立主要适用于控制性详细规划的地方标准。3.2 突出公共政策属性，区 别政府行为和市场行为城乡规划法明确了城乡规划的公共政策属性，这也是市场经济体制下转变政府职能的要求，即规划管理的目标是协调多方权益，保障公共利益。为适应这一要求，标准应区别对待政府行为（公益性项目）和市场行为（市场性项目） 。首先，在大的用地类别划分上，应区分政府提供的设施用地和市场化行为所需要的设施用地，将市场化的各类公共设施用地归并为商业用地，将计划性的（政府提供的）各类公共设施用地归并为另一大类，以提高规划公共管理的针对性；
45、其次，在控制力度上，也应区别对待上述两类用地，强化对公益性用地的保障与控制（如对市场难以有效配置资源的公益性公共设施和市政设施用地可进一步细分，以利于政府的直接调控和项目落实） ，同时增加市场应对的弹性（如对商业办公等市场化用地可进行类别归并或作粗分类，以利于依靠市场力量进行调控） 。例如，南京在近几年控制性详细规划编制中就着力突出了对公益性公共设施和市政设施用地的控制。我们在既有标准基础上，结合地方实际制订了南京市城市用地分类和代码标准（NJGBBC02 2005） ，并在标准中适当细化了医院用地（C51 ） 、其他公共设施用地（C9） 、邮电设施用地（U3） 、其他市政公用设施用地（U9）
46、等公益性用地类型。在依据地方用地分类标准编制控制性详细规划的过程中，我们还规定土地利用规划中的公益性公共设施和市政设施用地必须细分至最小类别，以强化规划控制，而对经营性公共设施用地则可划分至中类，一定程度上增强了市场性用地的弹性。3.3 适应 社会发 展要求， 进步完善城乡用地分类随着社会的不断发展，城市功能必将不断完善和充实，一些新的功能空间相应产生。因此，用地分类标准也应与时俱进，不断纳入新增用地类型，并为未来发展留有余地。首先，建议适应当前社会发展需求，增加近年来新出现的用地类型，或在国标制订时为地方标准留出余地，由各地结合具体情况增加或细分部分用地类型。其次，近年来我国城市建设中普遍存
47、在土地混合使用情况，这有利于提高土地使用效率和使用强度，符合土地集约、节约利用的要求。但为规范土地的混和使用，建议在标准中增加混合用地分类。再次，建议增加规划预留地类型以应对某些特殊地区未来发展的需求，做好规划用地的预留和控制。例如， 南京市城市用地分类和代码标准中新增了物流用地（Wa）和居住社区中心用地（Cc）等新兴用地类型，以及“住宅混合用地（Rb） ”和“商办混合用地（Cb ） ”等混合用地类型，此外还增加了“预留地（K） ”这一大类，并将它细分为“公共设施预留（ Kc） ”和“ 市政设施预留（Ku） ”，进一步完善了城市用地的分类体系，较好地适应了当前工作要求。3.4 面向规划管理需求
48、，提高实施过程的可操作性为提高标准在实施过程的可操作性，建议面向规划管理需求，进一步加强用地分类标准与其他相关标准，以及有关政策、法规的衔接。首先，建议加强城乡规划用地分类标准与土地利用规划分类标准的衔接。 城乡规划法第五条规定了“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制与土地利用总体规划相衔接” ，规划标准的衔接是规划内容衔接的前提。且国有土地供应时主要依据国土部门土地利用规划的用地分类标准来核定地价、确定供地方式等，而标准如不衔接易导致规划方案与具体实施之间存在障碍；其次，建议标准能够关注城镇建设用地以外“绿色空间” 的控制和引导。当前标准较关注建设用地，对建设用地外的绿色空间考虑较少。事实上这类空间也有少量建设活动，同样需要进行规划管理，9对其控制和引导有利于城乡空间的合理布局和功能协调，也有利于加强对城市绿色空间的保护和利用。在这方面，南京地方标准中新增了“郊野绿地（Eg ） ”类型，并进一步细分为“ 风景名胜区用地”、 “郊野公园用地”和“其他绿地” ；再次，当前规划管理中常把用地兼容性和项目适建性混淆，建议进一步明确相关概念和准则，并借鉴德国、日本经验，在确定用地分类标准的同时，制定不同用地类型准予或限制建设项目的列表，增强规划管理的可操作性。4 结语20 世纪 80 年代末20 世纪 90年代
