1、 海 域 使 用 论 证 技 术 导 则 国 家 标 准编 制 说 明标 准 编 制 组二一七年二月目 录一、 制定标准的背景、目的和意义 .1二、 工作简况 .2三、 标准编制原则和确定标准主要内容的依据 .7四、 技术经济论证和预期的经济效果 .18五、 与有关的现行法律、法规和强制性国家标准的关系 .19六、 贯彻标准的要求和措施建议 .191海域使用论证技术导则国家标准编制说明一、 制定标准的背景、目的和意义1、国标制定的背景海洋拥有丰富的资源和广阔的空间，对人类未来的发展具有至关重要的意义。在人口急剧增长、陆地资源日渐减少的今天，保护、开发和利用海洋已成为全球发展的新热点。 中华人民
2、共和国海域使用管理法（以下简称海域法）明确规定，海域属于国家所有，单位和个人申请使用海域需提交海域使用论证材料，海洋行政主管部门主持海域使用论证的审核，并将论证材料作为用海审批的主要依据之一。海域使用管理法的颁布实施，使我国海域使用管理步入新时代，同时也标志着我国建设项目用海的规范化管理跨入新阶段。海域论证工作从 1998 年至今已运作了约 18 年，这项工作的开展，对于规 范海洋开发与管理秩序, 依法保 护海域使用者的合法权益, 促进海域资源的集约利用和海洋经济持续快速增长, 形成合理的产业结构和生产力布局, 促进用海审批决策的科学化、民主化等方面 产生了重要的作用, 为海洋行政主管部门审
3、批用海提供了强有力的技术支持, 使以往海洋开 发中普遍存在的“ 无序、无度、无 偿”现象得到了有效的遏制。2003 年国家海洋局下发了海域使用论证报告编写大纲和海域使用论证报告书（格式）（国海管字20036 号）， 该文件只是对海域使用论证工作的实施做了框架式的规定，没有细化论证技术要求。2008 年 2 月，国家海洋局以规范性文件形式发布了海域使用论证技术导则（试行）（以下简称“试行导则（2008 年） ”），对海域使用论证的2资料基础、工作重点、工作流程、技术方法、成果形式和质量要求等进行了规范和要求。试行导则（2008 年）实施后，在指导和规范海域使用论证工作中发挥了重要作用，有力地推动
4、了海域使用论证技术的发展。但在实际执行过程中，也暴露出一些问题。2009 年 11 月启动对试行导则（2008 年）的修订工作。2010 年 8 月，国家海洋局以规范性文件形式发布了海域使用论证技术导则（试行）（以下简称“试行导则（2010 年）”），对总体结构、论证原则、论证等 级、论证范围、论证重点、论证内容、论证成果等进行了详细地规范和要求。试行导则（2010 年）实施以来，更好地指导和规范了海域使用论证工作，为海域使用论证技术方法体系的不断健全和完善提供重要基础。但是随着海洋经济的快速发展，用海需求不断增长，用海类型和方式不断增多，用海规模越来越大，海域使用论证工作面临许多新情况、新问
5、题，试行导则（2010 年）已经不适应新的形势要求，无法满足海洋管理部门科学决策、依法审批的需要。党的十八大以来，党中央国务院高度重视生态文明建设，将其纳入“ 五位一体 ”总体布局中 协调推进，中共中央、国务院先后出台了关于加强推进生态文明建设的意见、 生态文明体制改革总体方案及国务院印发的水污染防治行动计划等一系列重大决策部署，对海洋资源开发利用和保护中的生态文明建设工作均提出了明确要求。国家海洋局专门印发了海洋生态文明建设实施方案（2015-2020 年），进一步细化了具体目标和要求。近期一些新政策的提出，对海域使用论证工作，特 别是生态用海分析论证要求越来越高。因此，为了与最新的管理规定
6、、政策要求和技术标准保持一致，保证海域使用论证技术导则的时效性和适用性，有必要制定形成国家标准。二、 工作简况1. 任务来源、计划项目编号和参加单位3任务来源：根据国家标准化管理委员会下发的关于下达 2007 年第五批国家标准制修订计划的通知（国标委综合2007100 号）开展标准制定工作。计划项目名称：海域使用论证技术导则；计划项目编号：20076232-T-418。标准的制定任务由国家海洋局南海规划与环境研究院承担，国家海洋局海域管理司、天津师范大学、国家海洋环境监测中心、中国海洋大学和国家海洋标准计量中心为参加单位。2. 主要工作过程从国家海洋局南海规划与环境研究院承担海域使用论证技术导
7、则国家标准的制定工作以来，大体经过了 20112013 年国家行业标准制定和 2014 年国家标准制定两个工作阶段。现将这两个阶段的工作过程分述如下。（1）行业标准制定的工作过程2011 年研究院申报海洋使用论证技术导则为海洋行业标准，并获得批准立项。根据国家海洋局下发的关于下达 2011 年第一批海洋行业标准制修订计划的通知，研究院于 2011 年 8 月成立了标准起草工作组。 标准起草工作组在 2010 年下发的规范性文件（国海发201022 号） 的基础上，根据试行 1 年来的海域使用论证技术导则存在问题， 对其进行了修改完善，制定形成了海洋行业标准海域使用论证技术导则（工作组讨论稿）。
8、于 2011 年 8 月和 9 月召开了两次专家讨论会，就“ 调查资料要求”、 “论证范围” 等内容进行了讨论，标准起草工作组根据专家意见进行了修改完善。2012 年 5 月再次召开专家讨论会， 对修改完善后的海域使用论证技术导则（工作组讨论稿）进行讨论， 同时邀请国家海洋局海域管理司有关领导参会，标准起草工作组按照专家和主管部门的意见，对海域使用论证技术导则（工4作组讨论稿）进行进一步完善，形成了海域使用论证技术导则（征求意见稿），于 2012 年 6 月上报全国海洋标准化技术委员会秘书处。2012 年 7 月全国海洋标准化技术委员会秘书处对海域使用论证技术导则）（征求意见稿）提出修改意见，
9、标准起草工作组对海域使用论证技术导则）（征求意见稿）进一步完善，于 8 月向全国海洋标准化技术委员会秘书处正式提交海域使用论证技术导则（征求意见稿）。2012 年 9 月初按照要求征求了包括中国海洋大学、河海大学、中国科学院南海海洋研究所、国家海洋标准计量中心、国家海洋局第一海洋科学研究所、国家海洋局第二海洋科学研究所、国家海洋局第三海洋科学研究所、上海东海海洋工程勘察设计研究院、国家海洋环境监测中心、广 东省海洋与环境监测中心、深圳市海洋与渔业环境监测站、国家海洋局南海工程勘察中心等共四十九家单位的意见。同时，按照要求在国家海洋标准计量中心网站公开征求意见。三十九家单位反馈了具体修改意见，均
10、未反馈重大分歧意见；其中回复总体意见的共三十九家单位。标准起草工作组归纳的具体修改意见 249 条；其中采纳 96 条，部分采纳 52 条，未采纳 101 条（详见意见汇总处理表）。并于 12 月 1 日召开了标准起草工作组讨论会，讨论征求意见的修改情况。标准起草工作组在充分吸纳各有关单位和专家意见的基础上，认真修改了相关内容，于 2012 年 12 月 12 日形成了海域使用论证技术导则（送审稿）。2013 年 3 月 29 日全国海洋标准化技术委员会在北京主持召开了海洋行业标准海域使用论证技术导则（送审稿）审查会议。与会的 9 名专家审查了海域使用论证技术导则（送审稿）， 海域使用论证技术
11、导则（送审稿）修订编制说明， 海域使用论证技术导则（送审稿）5意见处理汇总表；审查组认为， “海域使用论证技术导则” 填补了国内标准空白，达到了国际先进水平，一致同意通过审查。会议要求标准起草单位根据审查组提出的修改意见进一步修改完善海域使用论证技术导则（送审稿）并形成报批稿，按规定程序报批，建议作 为推荐性海洋行业标准尽快批准发布。 ”。标准起草组按照审查会提出的 18 条修改意见，认真修改了相关内容，并按照会议中专家提出的其他意见和建议，对送审稿进行了修改，于 2013 年 9 月形成海域使用论证技术导则（报批稿）上报海标委。（2）国标制定工作过程2013 年 3 月海洋行业标准专家审查会
12、上，海标委领导根据当前海域管理新形势，提出海域使用论证技术导则直接制定成国家标准的意见，与会 专家均表示认同。会后，国家海洋局海域管理司经研究决定，将海域使用论证技术导则制定成国家标准是必要的、紧迫的，要求尽快申报并制定国家标准。国家海洋局南海规划与环境研究院于 4 月编制了国家标准申报书并上报海标委。在立项的过程中，发现海域使用论证技术导则制定国家标准的任务已在 2007 年申请并取得立项。2013 年 12 月，应国家海洋局海域综合管理司的要求，从最新的管理规定和政策要求的角度出发，在对行业标准海域使用论证技术导则（报批稿）进行修订的基础上，制定国家标准。2014 年 1 月和 4 月针对
13、国家标准进行了两次讨论，专家一致同意将“ 项目用海 风险分析 ”及相关内容删除，但与会 专家对海域使用论证报告中是否保留“资 源环境影响分析” 的内容意 见尚未统一。标准起草小组针对以上问题，编制了行标报批稿和国家标准的对比分析，以6便进一步说明海域使用论证技术导则中对海域使用论证报告书大纲设置的思路。2014 年 5 月经专家再次讨论，明确“资源环境影响分析” 章节保留，标准起草小组再次对导则进行了修改完善。2014 年 7 月 28 日，海域司组织专家对修改后的导则结构框架进行讨论，会上明确了导则框架结构仍按照 2013 年 9 月行业标准报批稿时的结构框架编制，但增加了编制“项目用海 资
14、源环境现状评价与影响分析附册” 的要求。2014 年 10 月 22 日专家对修改后的导则进行了审查，主要是对附册的大纲规定和正文文字的措辞提出意见。标准起草小组根据专家意见对导则做了再次完善。2015 年 4 月和 5 月分别向海域综合管理司汇报修改情况,并计划上报海标委。2016 年 3 月海域综合管理司组织海域使用论证技术导则研讨会，主要是邀请沿海省市海域管理部门代表参会，会上对导则的简化情况进行了讨论。2016 年 4 月召开专家研讨会，对海域使用论证技术导则的修改情况进行审查，把原来“ 项目用海资源环境现 状评价与影响分析附册”改为“ 项目所在海域概况附册” ，同 时，这次会上提出为
15、适应生态文明建设的要求，增加“ 生态用海分析”内容。根据该次会议精神，修改形成国家标准海域使用论证技术导则（初稿）。2016 年 6 月、9 月和 2017 年 1 月，多次组织召开专家研讨会，对生态用海分析的内容进行讨论，并于 2017 年 1 月形成了国家标准海域使用论证技术导则（征求意见稿）。3. 标准主要起草人及所做工作7贾后磊：国家海洋局南海规划与环境研究院，项目负责人，负责资料收集、 标准编写、统稿及相关协调工作；谢 健：国家海洋局南海规划与环境研究院，技术负责人，全面负责标准编制过程中的各项工作；王 平：国家海洋局南海规划与环境研究院，承担部分章节的编制工作。刘百桥：天津师范大学
16、，专家顾问，技术审查；王健国：国家海洋环境监测中心，专家顾问，技术审查；李 珊：国家海洋局南海规划与环境研究院，承担资料收集工作和编制部分章节。赵明利：国家海洋局南海规划与环境研究院，承担部分章节的编制工作。张绍丽：国家海洋局南海规划与环境研究院，技术指导；郭海波：国家海洋局海域综合管理司，业务指导，技术审查；王 冰：国家海洋局海域综合管理司，业务指导，技术审查；马宝强：国家海洋局海域综合管理司，业务指导，技术审查；吴建政：中国海洋大学，专家顾问，技术审查；于永海：国家海洋环境监测中心，专家顾问，技术审查；郑兆勇：国家海洋局南海规划与环境研究院，协助部分章节的修改和反馈意见的整理；汤海荣：国家
17、海洋标准计量中心，技术审查。程传周：国家海洋局海域综合管理司，协助收集资料。三、 标准编制原则和确定标准主要内容的依据1 标准编制原则本标准的制定除符合国家和行业有关方针、政策、法律、法规，遵8守 GB/T 1.1-2009标准化工作导则第 1 部分：标准的结构和编写规定的原则外，还遵循以下编写原则：（1）普遍实用性和可操作性。标准起草工作组成员配套合理，有经常编写海域使用论证的技术人员，有经常参加海域使用论证评审的专家，也有 审批项目用海的管理者。同时， 导则编制过程中采纳和集淬成熟的技术方法，不盲目追求技术指标、技术标准和技术方法的最前沿、最热 点和最高水平，制定的导则实用性和可操作性较强
18、。（2）求实创新，博采众长。萃取和吸纳国内各相关行业执行现行导则，并提出适合海洋行业的技术要求；同时，广泛征求意见，认真吸纳修改意见和建议。（3）前瞻性。随着用海需求不断增加，用海类型和方式不断增多，导则制定过程中考虑到将来项目用海方式可能增多的情况，所以在论证等级判定中给出了若项目用海存在论证等级判据表中未包含的项目用海方式时，可根据用海特征、用海规模和对海域自然属性的影响程度等，按相近的用海方式界定论证等级。2 导则结构框架的确定项目用海进行海域使用论证工作是在海域法中所明确的，其论证工作主要是解决两方面的问题：一是海域资源的合理利用；二是项目用海权属问题。海域使用论证导则框架的制定应该紧紧围绕如何实现海域资源的合理利用、如何对项目用海进行权属确定这两个方面展开。为解决这两大方面问题，需要充分了解项目用海基本情况、项目用海所在海域概况和项目用海影响等，这些都是项目用海合理性和可行性的重要基础支撑。标准起草小组围绕这两大问题，对海域使用论证报告章节设置问题进行了反复讨论。最终确定章节设置的思路具体见下图。海域使用论证报告项目用海权属海域资源合理利用该不该利用资源项目用海必要性摸清海域资源现状海域资源利用是否合理资源环境现状调查项目用海合理分析性用海权属是否有冲突用海权属界定是否合理海域开发协调分析用海面积合理性宗海图绘制利用资源程度情况资源影响分析
