1、我国劳动争议调解制度 存在问题的分析及改革设想摘要：对我国劳动争议调解制度的运行状况进行了实证分析，认为劳动争议调解机构功能弱化，化解劳动争议的能力不足是目前存在的突出问题。对劳动争议调解制度的改革提出构想：当前要增强现有调解组织的社会化程度，强化调解机构的调解功能。长远改革目标是改革调解机构，成立企业外部的、独立的、中立的劳动争议调解组织。建立劳动调解协议的信用保障机制，促使当事人在达成调解后自觉履行协议义务。建立合格的“调解人”选用和培养制度。 关键词：劳动争议；调解制度；改革 在我国处理劳动争议的“一调一裁二审”的处理制度和模式下，劳动争议的调解程序作为第一道处理程序，调解成功的争议数量
2、和比例都远远没有达到制度设计时的预期，已经在劳动争议处理程序中被边缘化。实有检讨和改革的必要。 一、我国劳动争议调解状况 （一）当事人的求助率较低 根据国家统计局公布的数据，至 2014 年年底，我国就业人员 7.748 亿人，其中第一产业（工业）就业人员 3.654亿人。根据全国总工会近年来对全国劳动争议发生率的全国性抽样调查，我国劳动争议发生率为 1.68%（即发生劳动争议的人次数占职工总人数的百分比） ，其中，集体争议的发生率为 1.12%。以劳动争议发生率计算，2014 年全国仅在第一产业企业发生的劳动争议涉及的劳动者数量就可能超过 500 万人。而在这一年，全年全国劳动争议进入劳动调
3、解程序的统计数据为 318609 件，其中集体争议 5357 件。以同期劳动仲裁的人案比例换算（同期劳动仲裁案件350182 件，涉及劳动者 65.3472 万人） ，涉及的劳动者人数也就在 50 万人左右，即自愿接受劳动调解机构调解的劳动者人数只占争议总人数的 10%左右。劳动争议当事人寻求劳动调解机构的调解比例是比较低的。 （二）劳动争议进入调解程序的比例下降，维持在一个较低的水平 自 1987 年我国恢复劳动争议处理制度以来，我国劳动争议调解机构受理的劳动争议数量基本上是逐年有所增加，但接受调解的争议与（不愿调解或经调解不成）进入劳动仲裁机构仲裁的案件数量相比，总体比例是下降的。 199
4、2 年，全国劳动调解机构受理劳动争议受理争议与同期进入劳动仲裁程序的争议数量之比约为 3.5：1；这说明当时当事人在发生争议后接受劳动调解机构调解的积极性还是比较高的。2014 年，调解的争议数量与仲裁案件的数量比例为 0.9：1，反映出调解收案率与仲裁收案率的比例关系在近年来基本是稳定的，相当部分调解不成的劳动争议要进入仲裁程序处理。 另有调查资料表明“在诉至法院的劳动合同纠纷中只有一成左右有争议经过企业内部调解机构的处理。 ” （三）调解的成功率较低且逐年下降 从目前工作的效果看，调解成功率比较低是不争的事实，这也是调解程序的“硬伤” 。据现有的统计资料显示，从 2007 年以来，企业劳动
5、争议调解委员会的调解成功率从18.5%不断下降，目前维持在 10%左右。 （四）劳动争议调解机构的运转状况不佳 劳动争议调解机构的设立比例低。从企业调解委员会近年来的设立情况看，调解组织设立比例和人员比例是下降的。目前，设立调解委员会的企业比例为 7.3%，其中，私营企业设立比例为 2.4%。事实上劳动争议的地区和行业发生率也不平衡，很多的企业劳动调解委员会一年也不调解一起争议，形同虚设。 二、劳动调解制度存在问题及原因 我国劳动争议调解组织在劳动争议处理机制恢复初期工作还是有成效的，为劳动关系的稳定和社会的发展提供了有效地服务。但是，近年来全国劳动争议调解组织的运行总体上出现了大面积的“滑坡
6、”现象，调处争议的机能大大弱化，调解效果不够理想。 （一）企业内部调解机制是一个建构封闭，缺乏中立性的调解机制 目前的企业劳动调解机构只负责调解发生在本企业内部的争议，不能处理跨企业、跨行业的劳动争议以及劳务派遣引起的争议。企业劳动调解委员会基本上是一个与世隔绝的组织，不需对谁负责。即使在职能履行不能时，既不需对企业负责，也不需要对职工负责。这样的情况下，作为调解人员，调与不调一个样，调成与调不成一个样，难有工作的积极性。在国有企业内部调解中，工会代表既是调解委员会主任，工会成员又是劳动者的代表，既是“裁判员” ，又是“运动员” ，中立性难以保证。 （二）处理争议在范围上的局限性 从现行的企业
7、调解委员会的受理范围看，它不具有调解集体争议的权限，只负责调解本企业内部发生的个体争议，不负责调解集体争议。 （三）调解结果无法律上的强制力 当事人经调解达成一致并签订调解协议的，虽然法律规定经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。但这种约束力并不是法律上的约束力，没有强制执行力，依靠的是当事人的自觉履行。当事人即使不履行，也不会产生法律上的不利后果，不承担法律上的责任。 三、劳动争议调解制度的改革和完善 调解的本质特征和内在要求是调解人立场中立，不偏不倚。企业内部劳动争议调解功能弱化，主要的原因是其内部性，封闭性，缺乏社会性和中立性，难以保证其中立的调解
8、立场，难以为争议双方所信服。因此，要围绕强化劳动争议调解机构的调解功能，对劳动争议调解机制进行重塑。 （一）强化企业调解委员会调解功能 由于法律明确规定，企业调解委员会的成员由企业内部人员担任，所以在现有体制下，企业调解委员会在组织结构的社会化方面，难以有所突破。但是，可以通过调解机构组织上的对等性，实现其中立性。 1. 企业调解委员会的组成实行劳动者和用人单位双方对等制。企业调解委员会是调解机构，不是仲裁或司法机构，不需要对劳动争议的事实进行调查，对是非进行判断，不需要表决，因此，调解委员会的组成应当归位为劳动关系双方代表对等组成。 2. 重新定位工会在企业调解委员会中的角色。工会是职工代表
9、大会的执行机构，是全体工人利益的代表。因此，应当重新把工会代表定位为代表职工一方的代理人。 3. 调解程序的重新设计：组织调解，应当由调解委员会成员共同主持。发生劳动争议后，双方同意由企业劳动调解委员会调解的，调解委员会成员由职工一方代表（即工会常设代表） 、企业方（常设）代表共同主持调解。由争议一方的职工和企业主或其就争议临时指派的代理人共同参加。 4. 对调解委员会主任职责的重新定位：调解委员会主任只起主持调解的作用，在调解中和另外的调解委员的地位、职责平等。 （二）加强基层民间调解组织的建设，提升对劳动争议的调解功能 目前，大多数企业，特别是私营企业、三资企业、外资企业内部并没有建立调解
10、委员会，在这类劳动争议的调解上，民间调解组织大有可为。 1. 基层民调组织要调整思路，树立“守土有责”的观念，主动提供调解服务。要根据所在区域的特点，在企业集中地、劳动争议多发地、非公企业集中的商业街区建立工作站，主动接受调解咨询、开展调解服务；要和所在区域内的企业界、工会界建立联系，取得信任。 2. 调解组织的组成要体现中立性。基层民间调解组织可以在组织内组成相对独立的劳动争议调解委员会，按照三方原则，由本调解组织所在区域内的企业团体、工会团体各推荐一名代表，以及社区内一名在劳资关系上立场中立，为人正直，威信较高的人士任调解委员会主任。也可以以县（区）为单位建立劳动争议调解员名册，统一选任素
11、质较高的人员担任调解员，发生争议后，由争议双方从名册中自由选定调解员。 3. 区别争议的复杂性实行繁简分流，开展灵活的调解。如果争议简单，可以由一名立场中立的调解员主持调解；如果是复杂的争议，可以按照“三方原则”组建调解委员会进行调解。 （三）从体制上对现行调解机构和调解机制进行根本性变革 1. 改革调解机构，成立企业外部的、独立的、中立的劳动争议调解组织 现行劳动争议调解功能的弱化，主要是由于企业内部劳动争议调解委员会的内部性和结构上的封闭性，因此，将劳动调解组织从企业内部移出企业，建立专门的、社会化的劳动争议调解组织应当是劳动争议调解体制改革的基本方向。 （1）建立独立的劳动争议调解组织的
12、必要性。建立脱离企业控制，立场中立的劳动争议调解组织，是提高调解组织的调解机能，适应新形势下劳动争议调解需求的客观要求。与企业内部的调解相比，外部的调解机构能够真正按照“三方原则”的要求，由中立方（政府行政部门代表或者社会中立方） 、用人单位组织代表（企业团体代表）和劳动者组织代表（工会代表）等持三方不同立场的调解参与者组织调解劳动争议，可以在调解立场上实现和体现中立的立场，为调解的有效开展、公平开展奠定基础。 （2）劳动调解机构的模式选择。独立的劳动争议调解组织，其独立性的体现，在于不受企业干扰；其中立性的体现，在于争议处理中没有自己的利益，否则，也不能保证其中立性。 “符合市场经济规律的劳
13、动争议调解应当是立场中立的调解，是调解者与申请调解的双方当事人没有经济利益或任何其他利害关系的调解制度。 ”关于劳动争议调解组织的结构，有两种模式可供选择，一种是由政府主导的“三方原则”调解组织模式；一种是社会化的，由民间中立力量主导的纯民间调解组织模式。前者模式下，调解委员会的主席由政府劳动部门代表担任，后者模式下，调解委员会的主席由民间中立人士担任。选择哪种模式，要根据国家的市场经济发展状况、社会信用体系的完善程度等多种因素，整合现有的处理资源，慎重加以选择。从国外的实践经验看，市场化程度高、社会信用体系健全的国家，一般采用民间调解组织模式；政府对于经济介入比较强，社会信用体系不完善的国家
14、，多采用按“三方原则”组建调解组织模式。我国目前还处于社会主义市场经济体制初建时期，市场化程度不高，社会信用体系尚不健全，且 1990 年 9 月 7 日，全国人大批准了三方协商促进履行国际劳工标准公约 ，为我国劳动争议处理，包括调解制度中应用三方原则提供了法律依据。 在这种情况下，我国劳动争议调解组织应当按照“三方原则”组建新的劳动争议调解组织。 （3）对建立独立的劳动争议调解组织及其运作模式的初步设计。在条件成熟的情况下，我国应当建立独立于企业之外，由政府主导，按照“三方原则”设立的劳动争议调解组织。其机构设置。可由劳动和社会保障部牵头，组建全国性的、专门的劳动争议调解委员会。调解委员会可
15、由三级组成，全国劳动争议调解委员会、省级劳动争议调解委员会和市级劳动争议调解委员会，机构隶属于各级劳动行政机关。其中，全国和省级的劳动争议调解委员会不负责调解具体的劳动争议，只是行使对下的业务指导和人员培训工作。市级劳动争议调解委员会负责所在地区劳动争议案件的调解工作。调解委员会人员的组成：聘请法律专家、律师、退职法官等担任调解委员会专职或兼职调解员，由市级工会推荐一定数量的职工代表担任劳方调解员；由企业界团体推荐同等数量的代表担任企业方调解员，以市为单位建立调解员名册供当事人选择。调解机构的经费由政府、企业团体和工会分担。 2. 将集体争议纳入劳动争议调解的范围 市场经济国家劳动争议处理制度
16、中，很重要的一条经验就是区分集体争议和个体争议，分别采用不同的处理方式。对于个体争议，因各国政治制度、法律传统的不同，程序差异性较大，一般而言，都不排斥调解，只是是否提供专门调解机构的调解或是在何种程序中调解以及调解程序是否前置和必经，各国做法不一。对于集体争议，通行做法是适用“调解?D 仲裁”的方式，对于集体谈判无法解决的争议，则由半官方的调解机构进行调解，无法调解或者调解不成的可进行仲裁。 我国对于集体争议，现行处理体制下并没有纳入调解机构调解的范围。只是规定了双方发生集体争议后，应当通过协商和政府主管部门协调解决。对于能否进行调解，以及由何机构调解并没有作出规定。在现行企业内部调解机构组织调解的模式下，集体争议确实不应当由企业劳动争议调解委员会组织调解。因集体争议一般由工会代表劳动者提起，如果由企业调解委员会组织调解，同样会发生工会既是当事人一方，又是调解活动组织者的尴尬局面。但是，在劳动调解组织由企业内部独立出去，成为中立的社会化的调解组织后，把集体争议纳入调解范围，使集体争议从谈判、签订到履行过程中发生的争议都能够得到及时调解，对于集体合同制度的健康发展是很有意义的。 3. 建立劳动调解协议的信用保障机制，促使当事人在
