1、救灾准备协调计划就我国目前现有法律的总体情况来看，我国尚无完备的救灾法律体系，涉及救灾的各个具体程序和方面也没有相关法律予以明确的规定。在灾害发生后进行的救灾过程中，为了最大程度的实现抢险救灾，保护人民的人身和财产安全，如何高效地协调和利用各方力量以及如何分配国内与国际救灾援助力量的任务、如何分配指挥权等等问题需要作出具体详细而明确的规定，但目前这些规定仅散见于一些临时性文件和一些行政部门规章中，专项解决救灾协调计划的法律仍属缺失。国际红十字与红新月社会联盟联合通过的关于促进规范国际救灾与恢复的紧急法令草案中有以下一些相关规定：一、灾难管理当局应当成为联络政府和协助国际救助的焦点部门，进而促进
2、国际救灾的协调与监管。同时也应当成为国内处理任何可实行的区域或国际协调问题的主要部门。草案中提出，应常设一个统一的灾难管理机构，使其成为救灾时联结政府和国际救助的纽带和主要部门，根据我国国家自然灾害救助应急预案中的第 2 部分组织指挥体系的第 1 条即 2.1 条规定：国家减灾委员会（以下简称国家减灾委）为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动。国家减灾委成员单位按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。国家减灾委办公室负责与相关部门、地方的沟通联络，组织开展灾情会商评估、灾害救助等工作，协调落实相关支持措施。第 2.2
3、 条：国家减灾委设立专家委员会，对国家减灾救灾工作重大决策和重要规划提供政策咨询和建议，为国家重大自然灾害的灾情评估、应急救助和灾后救助提出咨询意见。中华人民共和国自然灾害救助条例第一章第三条：自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。国家减灾委员会负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展重大自然灾害救助活动。国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作，承担国家减灾委员会的具体工作。国务院有关部门按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域
4、的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。第五条 村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。从上述条款中可以看出，在我国国家减灾委是统领协调全国减灾工作的统一灾难管理机构，研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。国家减灾委员会的具体工作由民政部承担。在灾害发生时组织、领导全国和地方的减灾工作，制定全局救灾政策并指挥地方政府的救灾工作，实行各级人民政府
5、行政领导负责制，由国家减灾委制定统一的策略，地方各级政府根据策略具体在本地开展救助工作，红十字会等组织和有关部门在政府的指导下独立有序的进行救灾工作。由此可以看出，我国国家减灾委主要统筹负责全国的减灾工作，现行法律将各级人民政府作为灾害应对的指挥机关，因而减灾委涉及救灾的职能较少。我国目前无一个如示范法中所言统一的灾害管理机构，因而灾害应对指挥权较为分散，致使我国在面对重大灾害时无法进行统一的调度，无法充分利用资源并协调开展救灾活动。同时，政府内部的权力也存在分散分割现象，各部门各自运作而与其他部门联系不够紧密，出现“条块分割”局面，互相牵制而不能够一致对外，这无疑极大地降低了政府救灾时的工作
6、效率，为地域冲突埋下隐患。因此现在的制度模式需进行改变，要建立一个将这种统一指挥救灾的权力等融于一炉的国际级综合灾害应对机构组织，设计出确保灾害应对能力最大化的指挥体系和组织机构，以保证在发生灾害时能第一时间聚集起全部力量，建立起以国家权力为中心的灾害指挥系统。因此我国法律在这方面的规章制度还需要重新建构。二、灾难管理局应当保持和出版一份定期更新的关于受灾人口需求的文件，内容包括需求的地点和范围以及就在所需货品、服务和装备。草案第 2 条涉及到灾难救助问题，目的在于通过能反映灾区需求的文件更好的了解灾区情况来及时调整对灾区的救助方针，在我国，涉及到这方面内容的文件主要有国家自然灾害救助应急预案
7、第4.1 条： 预警信息 气象局的气象灾害预警信息，水利部的汛情、旱情预警信息，地震局的地震趋势预测信息，国土资源部的地质灾害预警信息，海洋局的海洋灾害预警信息，林业局的森林火灾和林业生物灾害信息，农业部的草原火灾和生物灾害预警信息，测绘地信局的地理信息数据及时向国家减灾委办公室通报。国家减灾委办公室根据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和社会经济情况，进行分析评估，及时启动救灾预警响应，向国务院有关部门和相关省（区、市）通报。4.2 灾情管理县级以上人民政府民政部门按照民政部和国家统计局制定的自然灾害情况统计制度 ，做好灾情信息收集、汇总、分析、上报工作。4.2.1
8、 条：对于突发性自然灾害，县级人民政府民政部门应在灾害发生后 2 小时内将本行政区域的灾情和救灾工作情况向地市级人民政府民政部门报告；地市级和省级人民政府民政部门在接报灾情信息 2 小时内审核、汇总，并向上一级人民政府民政部门报告。县级人民政府民政部门对于本行政区域内造成死亡人口（含失踪人口）10 人以上或房屋大量倒塌、农田大面积受灾等严重损失的自然灾害，应在灾害发生后 2 小时内同时上报省级人民政府民政部门和民政部。民政部接到灾情报告后，在 2 小时内向国务院报告。4.2.2 特别重大、重大自然灾害灾情稳定前，地方各级人民政府民政部门执行灾情 24 小时零报告制度；省级人民政府民政部门每天1
9、2 时之前向民政部报告灾情。灾情稳定后，省级人民政府民政部门应在 10 日内审核、汇总灾情数据并向民政部报告。4.2.3 对于干旱灾害，地方各级人民政府民政部门应在旱情初露、群众生产和生活受到一定影响时，进行初报；在旱情发展过程中，每 10 日续报一次，直至灾情解除后上报核报。4.2.4 县级以上人民政府要建立健全灾情会商制度，减灾委或者民政部门要定期或不定期组织相关涉灾部门召开灾情会商会，全面客观评估、核定灾情数据。6.5 信息发布信息发布坚持实事求是、及时准确、公开透明的原则。信息发布形式包括授权发布、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会、重点新闻网站或政府网站发布等。灾情稳定前，受灾地
10、区人民政府减灾委或民政部门应当及时向社会发布自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态及成效、下一步安排等情况。灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并按有关规定发布自然灾害损失情况。中国红十字会灾害救助规则第四章灾害信息管理中：第十一条 中国红十字会各级组织应建立并完善灾害信息网络和报告制度。灾情严重时期实行 24 小时值班制度。上报灾害信息必须及时准确，不得虚报瞒报。首期灾情报告不超过 24 小时。第十二条 灾害信息应包括灾情报告、 救助需求和当地救助情况。灾情报告要与当地政府的灾情统计核实并附有媒体报道或影像资料。第十三条
11、 灾情报告应分类、分期、及时上报。数字统计应随灾情发展累计上报， 为上级红十字会制定救助计划提供真实可靠的依据。第十四条 地方各级红十字会有权在本辖区内发布灾区需求和相关救助信息， 全国及境外的信息发布权归属中国红十字会总会。中华人民共和国自然灾害救助条例第十六条 自然灾害造成人员伤亡或者较大财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当立即向本级人民政府和上一级人民政府民政部门报告。自然灾害造成特别重大或者重大人员伤亡、财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当按照有关法律、行政法规和国务院应急预案规定的程序及时报告，必要时可以直接报告国务院。第十七条 灾情稳定前，受灾地区人民政府民政部门应
12、当每日逐级上报自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况，并及时向社会发布。灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并发布自然灾害损失情况。从上述规定中可以看出，灾害发生后，由县级人民政府以及民政部门根据本地区灾情制定灾情反应报告，并最终上交到国家减灾委，由国家减灾委进行综合评估和判断，拟定出有效的救灾策略。在灾情报告制度方面，对照示范法，我国的灾情反应体系比较完善，从地方到中央，从中央到地方，形成一个比较系统的灾情反应和灾情救助指挥流程，而且根据普通灾害，突发性灾害，特大、重大性自然灾害等灾害的严重程度的不同，采取的灾情反
13、应制度也不同，充分利用最高效的时间来及时反馈灾区信息，以制定应对策略。除了灾后救助方面的准备之外，对于灾害发生前的应急准备工作也同样十分重要，我国的许多相关文件中也有关于灾前准备工作的规定，如国家自然灾害救助应急预案第 3 部分应急准备中：3.1 资金准备 民政部、财政部、发展改革委等部门，根据中华人民共和国预算法 、 自然灾害救助条例等规定，安排中央救灾资金预算，并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担，以地方为主的原则，建立和完善中央和地方救灾资金分担机制，督促地方政府加大救灾资金投入力度。3.1.1 县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与自然灾害救助
14、需求相适应的资金、物资保障机制，将自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。3.1.2 中央财政每年综合考虑有关部门灾情预测和上年度实际支出等因素，合理安排中央自然灾害生活补助资金，专项用于帮助解决遭受特别重大、重大自然灾害地区受灾群众的基本生活困难。3.1.3 中央和地方政府应根据经济社会发展水平、自然灾害生活救助成本及地方救灾资金安排等因素适时调整自然灾害救助政策和相关补助标准。3.1.4 救灾预算资金不足时，中央和地方各级财政通过预备费保障受灾群众生活救助需要。3.2 物资准备3.2.1 合理规划、建设中央和地方救灾物资储备库，完善救灾物资储备库的仓储条件、设施和功能，形成救灾
15、物资储备网络。设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，按照合理布局、规模适度的原则，设立救灾物资储备库。3.2.2 制定救灾物资储备规划，合理确定储备品种和规模；建立健全救灾物资采购和储备制度，每年根据应对重大自然灾害的要求储备必要物资。按照实物储备和能力储备相结合的原则，建立救灾物资生产厂家名录，健全应急采购和供货机制。3.2.3 制定完善救灾物资质量技术标准、储备库建设和管理标准，完善全国救灾物资储备管理信息系统。建立健全救灾物资应急保障和补偿机制。建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度。3.3 通信和信息准备3.3.1 通信
16、运营部门应依法保障灾情传送的畅通。自然灾害救助信息网络应以公用通信网为基础，合理组建灾情专用通信网络，确保信息畅通。3.3.2 加强中央级灾情管理系统建设，指导地方建设、管理救灾通信网络，确保中央和地方各级人民政府及时准确掌握重大灾情。3.3.3 充分利用现有资源、设备，完善灾情和数据产品共享平台，完善部门间灾情共享机制。3.4 装备和设施准备中央各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备。县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等设备。县级以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，
17、统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志。3.5 人力资源准备3.5.1 加强自然灾害各类专业救援队伍建设、民政灾害管理人员队伍建设，提高自然灾害救助能力。培育、发展和引导相关社会组织和志愿者队伍，鼓励其在救灾工作中发挥积极作用。3.5.2 组织民政、国土资源、水利、农业、商务、卫生、安全监管、林业、地震、气象、海洋、测绘地信等方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。3.5.3 推行灾害信息员培训和职业资格证书制度，建立健全覆盖中央、省、市、县、乡镇（街道） 、村（社区、居委会）的灾害信息员队伍。村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当设立专职或者兼职的灾害信息员
18、。3.6 社会动员准备完善救灾捐赠管理相关政策，建立健全救灾捐赠动员、运行和监督管理机制，规范救灾捐赠的组织发动、款物接收、统计、分配、使用、公示反馈等各个环节的工作。完善非灾区支援灾区、轻灾区支援重灾区的救助对口支援机制。3.7 科技准备3.7.1 建立健全环境与灾害监测预报卫星星座、环境卫星、气象卫星、海洋卫星、资源卫星、航空遥感等对地监测系统，发展地面应用系统和航空平台系统，建立基于遥感、地理信息系统、模拟仿真、计算机网络等技术的“天地空”一体化的灾害监测预警、分析评估和应急决策支持系统。开展地方空间技术减灾应用示范和培训工作。3.7.2 组织民政、国土资源、水利、农业、卫生、安全监管、林业、地震、气象、海洋、测绘地信、中科院等方面专家开展灾害风险调查，编制全国自然灾害风险区划图，制定相关技术和管理标准。3.7.3 支持和鼓励高等院校、科研院所、企事业单位和社会组织开展灾害相关领域的科学研究和技术开发，建立合作机制，鼓励减灾救灾政策理论研究。
