1、各国政府采购制度比较之研究目 录第一章 政府采购制度概念、特点及其在我国实施的背景 .1一、政府采购制度概念及特点 .1二、我国推行政府采制度的历史背景 .2第二章 发达国家政府采购制度的形成、特点及发展趋势 .4一、发达国家政府采购制度的形成 .4二、发达国家政府采购制度的特点 .4（一） 发达国家有一套完善的政府采购法律体系 .4（二） 各国自有一套有效的适合本国国情的采购组织管理体制 .4（三） 发达国家政府采购制度具有良好的运行环境 .51. 有明确的政府采购目标及原则 .52. 有具体的政府合同的授予方式和程序 .53. 注重对本国政府采购市场进行有效保护 .6三、国外政府采购制度的
2、发展趋势 .6第三章 国外主要的政府采购制度介绍 .8一、美国政府采购制度 .8二、英国政府采购制度 .8三、日本政府采购制度 .10四、俄罗斯政府采购制度 .12五、新加坡政府采购制度 .13六、韩国政府采购制度 .14七、巴西政府采购制度 .16第四章 中外政府采购制度比较分析 .19一、国外政府采购制度的共同点 .19（一） 关于政府采购制度的基本目标 .19（二） 关于政府采购制度的基本原则 .19（三） 关于政府采购的管理机构 .19（四） 关于政府采购的采购方式 .20（五） 关于政府采购的争议仲裁机制 .20二、国外政府采购制度的不同点 .20（一） 负责政府采购的机构及职责各不
3、相同 .20（二） 关于供应商的资格管理不同 .21（三） 保护本国产业的力度不同 .21（四） 电子采购的发展程度不同 .22（五） 关于免予招标的情形规定不同 .22三、对完善我国政府采购的启示 .23（一） 完善政府采购的法律规范 .23（二） 完善政府采购的监督体系 .23（三） 加大保护本国产业的力度 .24（四） 大力发展电子政府采购 .241各国政府采购制度比较之研究第一章 政府采购制度概念、特点及其在我国实施的背景一、政府采购制度概念及特点采购是采购人或采购实体基于生产、销售和消费等目的，购买商品或劳务的交易行为。采购和销售一样都是市场上一种常见的交易行为，依据采购主体和采购资
4、金来源的不同，采购可分为企业（私人）采购和政府采购。企业（私人）采购是企业或个人使用自有资金进行采购的行为；政府采购亦称统一采购和公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需要或为公众提供劳务，在财政监督下将财政购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为政府开支单位购买商品和劳务的行为。与此相关的政府采购制度是政府采购过程中以法律形式表现的采购法规、采购政策、采购程序和采购管理等一系列规章制度的总称。而相对于企业（私人）采购，政府采购具有如下特点：1. 政府采购的主体是依靠国家预算资金运作的政府机关、事业单位、社会团体等，是大部分实行市场经济体制国家财
5、政管理政府直接支出的一种基本方式，并且已经推广到国际贸易领域。政府采购为非商业性、非盈利性购买行为，即只能买，不能卖。2. 财政部门对政府采购的款项实行直接支付方式，即财政部门不是将采购款项支付给支出单位，而是按采购单位与供应商签订的合同将资金直接支付给供应商。3. 政府采购制度的采购环节是以公开、公平、公正为原则，按公开招标，减价竞卖的方式进行，这就极大地增加了采购过程的透明度，而且这一过程又直接置于财政部门的监督之下，一切按法律、法规依法办事，使违法行为得到有效抑制。4. 政府采购涉及面相当广泛，其采购对象小到日常的办公用品，大到公务用车、飞机乃至武器等无所不有。并且，采购价值占国内生产总
6、值的比重相当大，根据有关资料统计：美国政府在 19891992 年间每年仅用于货物和服务的2采购就占其国内生产总值的 2627。5. 政府采购与企业（私人）采购相比前者能产生社会效益，具有社会责任。政府利用自己是最大的单一“买主”所形成的巨大吸引力，通过经济手段，来实现政府想解决，但又不太好解决的社会问题。如：总量控制问题、结构调节问题、稳定物价问题、避免经济犯罪问题、残疾人就业问题等等。政府在采购时通过经济手段就可以非常有效地解决这些靠行政手段难以解决的社会问题。二、我国推行政府采制度的历史背景1. 从我国国内局势来看，改革开放以来，我国经济蓬勃发展，但是财政却日益窘迫，财政赤字逐年增加，债
7、务规模逐年扩大，中央宏观调控能力严重削弱。造成这些问题的主要原因是由于支出管理体系明显地不适应市场经济要求。造成财政资金使用效益不高。这样讲的理由是：第一，从理论上讲，需求与供给问题始终是财政面临的一个矛盾，特别是在我国这样一个经济体制转轨的国家，由于特定的历史环境造成了支出结构的扭曲。在计划经济条件下，收入和支出都高度集中，职工生老病死都离不开财政，这是计划配置的必然结果。在由计划经济向市场经济转轨过程中，财政资金相对分散，但支出包袱却不能减少，一方面适应市场经济的管理体系正在建立，一方面计划经济条件下原有的管理机构却未能取消。一方面产生了下岗职工安置，克服市场不完善和规避风险的各类政府基金
8、等新的支出，一方面本应推向市场的支出仍由财政负担，财政职能范围内的事管不好，财政职能外的事又摆脱不了，在这种情况下，收入再多也不能满足支出。第二，我国不同于其他市场经济发展比较完善的国家，这些国家有经过长期实践建立起的一整套法制化、规范化的比较适应市场经济的财政支出管理体系。而我国这方面的工作才刚刚开始，有些还在摸索探讨之中，这方面改革的任务相当大。这是政府采购制度走进我国财政理论和实践领域的主要背景。2. 从国际局势看，伴随着世界经济全球化和市场一体化进程的加快，世界各国曾经是封闭独立的政府采购市场也逐步走向开放。使我国加入世界贸易组织成为历史的必然选择。经过 1973 年至 1979 年关
9、贸总协定东京回合和 19863年至 1993 乌拉圭回合的谈判、协商，参加谈判的成员国最终形成了政府采购协议 ，并于 1976 年 1 月 1 日，正式生效实施。由于世界贸易组织，已经取代了关贸总协定，因此， 政府采购协议成为世贸组织的诸项协议之一，是各国加入世贸组织必须签署的文件之一。随着我国加入世贸组织的愿望即将实现，在我国及早建立起与国际惯例接轨的政府采购制度已迫在眉睫。这是我国推行政府采购制度的又一重要背景。4第二章 发达国家政府采购制度的形成、特点及发展趋势一、发达国家政府采购制度的形成政府采购制度起源于欧洲。从 18 世纪末开始，西方国家逐步开始实行政府采购，制定相应的法律法规和建
10、立管理机构；一战前后，政府采购的主体逐步由中央政府、地方政府向其它公共服务组织扩展。二战后，政府采购的作用向外延发展，成为政府干预经济的一种手段。到了 60 年代至 70 年代之间，由于发展中国家大规模兴建基础设备和发展重点行业，国际招标得到广泛的应用，政府采购制度开始走向国际化。最终，1980 年，政府采购的国际规则政府采购协议建立。发达国家政府采购制度经过 200 多年的探索与实践已建立了较完善的体系。二、发达国家政府采购制度的特点结合国外政府采购制度，从法律规范、制度建设及运行环境等几个方面对发达国家政府采购制度进行剖析，发达国家政府采购制度的特点主要有以下几点：（一） 发达国家有一套完
11、善的政府采购法律体系为加强政府采购的管理和监督，各国都备有一套完整的法律体系。以美国为例，美国国会为了管理联邦政府的采购行为，通过了一系列管理政府采购的基本法律。这些基本法律主要包括 1949 年联邦财产与行政服务法和 1948年武装部队采购法 。另外，国会还制定了与政府采购相关的一系列法律，如1933 年通过购买美国产品法 ，对美国的采购市场进行保护；小企业法案要求在政府采购中对小企业进行优惠。以上述基本法律为基础，由各行政部门制定的实施细则包括：联邦服务总署制定和颁布的联邦政府采购条例以及国防部制定的武装部队采购条例 。（二） 各国自有一套有效的适合本国国情的采购组织管理体制世界各国的政府
12、采购模式不能一概而论，都具有各自的历史原因的国情特点。总的来说，可分为三种模式：集中采购模式，即由一个部门负责本级政5府所有的采购。如香港政府除了土地、建筑物和个别低价商品外都由布政司物品供应科根据公共采购条例集中采购。分散采购模式，即由各支出单位自行采购。新加坡是实行高度分散的采购制度，只有有限的物品如计算机、纸张等是通过集中采购的，其他物品都由各部门根据财政部（预算署）制定的政府采购指南自行采购。半集中半分散采购模式，即除部分产品由专门部门采购外，其它则由各支出单位自行采购的采购模式。如英国规定，财政部的授权支出可在一定范围内使用（在资金总额内） ，但在大项目上的支出通常需要同财政部经费小
13、组协商。虽然，各国政府采购的基本模式不尽相同，但都是从各自国情出发，经过长期的实践，在各自的法律范围内有序运行。（三） 发达国家政府采购制度具有良好的运行环境1. 有明确的政府采购目标及原则随着发达国家 200 多年的政府采购制度的发展，其目标已不仅仅局限于制度最初的节约政府支出。特别是随着政府职能内涵的扩大，政府经济作用的不断增强，政府采购的目标也日趋多元化。这些目标包括：促进政府采购的经济有效性；促进政府采购中廉洁和公众对政府采购制度的信心；促进实现其它特定的社会目标，如扶持小型企业和少数民族企业、对本国政府采购市场进行有效保护，还可以和其他政策配合实现多种经济和社会目标。如保护环境、促进
14、就业等。政府采购中应遵循的基本原则包括公平竞争性原则、公开性原则、货币价值最大化原则等。2. 有具体的政府合同的授予方式和程序尽管支出管理是一个连续的过程，但对政府采购制度而言管理的核心是政府合同的授予方式或程序。大多数政府采购法规都以规范政府采购方法为主要内容，而不涉及采购计划和采购之后合同管理阶段。这些采购方法包括：公开招标，即由招标人发出招标公告，邀请潜在的投标商进行投标，最后由招标人通过对各投标人提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比较，确定其中最佳的投标人，并与之签订合同的过程。两阶段招标，即采购活动明显分为两个阶段；第一阶段，采购机构就拟采购货物或
15、工程的技术、质量或其它特点以及就合同条款和供货条件等广泛征求建6议，并同投标商进行谈判以确定拟采购货物或工程的技术规范；第二阶段，采购机构依据第一阶段所确定的技术规范进行正常的公开招标程序，邀请合格的投标商就包括合同价款在内的所有条件进行投标。选择性招标，即采购机构直接邀请有限数目的投标商投标的国际竞争性招标，即只有收到了采购机构投标邀请的供应商、承包商或服务提供者才可以参加投标。询价采购，即对几个供应商的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的一种采购方式。单一来源采购，即采购实体在适当的条件下向单一供应商、承包商或服务提供者征求建议或报价来采购货物、工程或服务。谈判采购，即采购方和买方通过对合
16、同的细节进行面对面的商谈从而达成共识的一种采购方式。3. 注重对本国政府采购市场进行有效保护这是一国政府采购制度的一项政策目标。如美国至今仍执行着其 1993 年制定的购买美国产品法 ，规定联邦政府在签字购买物资采购合同或公共建设项目合同时，必须承担购买美国制造的产品的义务。国内产品优先是美国政府采购政策中的一条重要原则。即参加了政府采购协议的国家，在政府采购中采购外国产品的数量也极为有限。实际上，通过对政府采购市场的有效保护，鼓励采购本国产品，对本国经济发展极为有利。从政府采购制度对一国经济发展作用来看，在日本、韩国都曾为其支柱产业的振兴立下过汗马功劳。如日本在振兴汽车工业时，其政府和公共团
17、体采购资金均投入了本国汽车工业；在振兴电子工业时期，办公自动化建设和通讯设备的采购为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场，帮助日本企业顶住了美国跨国公司电子产品的冲击。三、国外政府采购制度的发展趋势目前，国外政府采购呈现出一些新的发展趋势：第一，政策目标由节约财政资金支出转变为兼顾经济和社会发展。到了 20世纪 30 年代，随着由世界经济危机带来的宏观经济学的发展，多数发达国家政府采购的政策功能逐渐发生变化，从以节约财政资金支出为主的单一目标向兼顾考虑经济和社会发展的综合目标转变，政府采购政策功能逐渐具有现代特征。以美国为例，美国的政府采购就兼顾了多方面的经济和社会目标：落实宏观调7控、
18、促进产业发展、鼓励自主创新、扶持中小企业等。第二，扶持手段由单一资金型转变为资金与市场并重型。政府采购资金支出可以直接转化为企业的销售收入，从而为企业发展提供资金扶持。特别是在现代各国政府采购一般占到财政支出的 30%以上，占 GDP 的 10%以上时，这笔巨额支出相当于政府为企业提供了融资优惠。但是政府采购对企业的扶持不仅仅是资金支持，其意义更在于为企业产品和服务提供需求市场，这对自主创新的高新技术企业来说尤为关键。高新技术企业的显著特点就是技术更新快，如果不能在短期内实现产业化取得效益，将加大高新技术企业自主开发的风险。因此，世界各国都采用创造需求策略提供创新产品的初期市场。美国是世界上采
19、用政府技术采购对技术创新进行扶持和推动最成功的国家之一。在硅谷地区和东部 128 公路沿线高技术产业群的迅速发展过程中，联邦政府的采购政策发挥了关键作用。第三，制度规定由自发松散走向规范化、系统化。国外早期政府采购的制度规定比较松散，缺乏政府采购的法律体系、机构设置、采购流程、采购方式等完整规定。进入 20 世纪 90 年代，主要发达国家逐渐完善政府采购体制和规则，政府采购制度规定日趋规范化、制度化。如英国关于政府采购的法律包括政府拨款条例 、 采购政策指南等；在机构设置上，监督机构有议会和财政部，政府部门采购的商品和服务必须在财政部授权支出范围之内，且所有支出必须向议会负责。第四，采购范围从
20、传统领域拓展到新兴领域。欧美国家早期的政府采购范围仅限于政府部门使用政府预算购买货物、工程和服务等传统领域。随着政府活动范围扩大，特别是对经济干预职能的增强，政府对社会商品和劳务的需求呈增长趋势，政府采购范围不断扩大，尤其是近几年，逐步将涉及国计民生的铁路、电力等公共基础设施项目纳入政府采购范围。目前在欧美国家，政府采购范围不再以资金来源为标准，而是逐步以履行政府公共职能为标准。只要涉及国家利益和社会公共利益的项目，不论资金是否来源于政府预算，也不论是否为政府部门采购，都必须实行政府采购。8第三章 国外主要的政府采购制度介绍为了更好的比较、分析世界各国的政府采购制度，我们首先需要对典型国家的政
21、府采购制度进行了解，下面将对一些主要国家的政府采购制度进行介绍。一、美国政府采购制度政府采购在美国已有 200 多年的历史，政府采购开始只是在国防部门实行，后来扩大到联邦民用机构。美国没有统一的政府采购法，但有统一的采购条例，国防采购和民用采购是分别立法的，前者遵循的是武器装备采购法 ，后者遵循的是联邦财产和管理服务法 ，无论是国防部门还是民用机构都要统一执行联邦采购条例的规定。美国是一个联邦制国家，联邦的法律不适用于地方，但地方的政府采购法律不能违背联邦有关法律的精神。采购的组织形式有集中采购和分散采购两种，历史上经历了以集中采购方式为主转变为以分散采购方式为主的发展过程，目前联邦政府的集中
22、程度不高，而且并不全是强制性的。对于纳入联邦服务总署集中采购的部分项目，各联邦机构也可以自行采购。政府采购方式不是固定不变的，历史上是以密封投票为主，现在的主要方式是竞争性谈判，同时增加了简化方式，如采购卡、定点协议等。美国的政府采购不仅有完善的法律体系，还建立了健全的监督机制，保护政府采购当事人的利益，尤其是非常重视保护供应商的利益。按现行法律规定，利益受到损害的供应商，可以向合同争议委员会申诉，或向会计总署投诉，还可以向联邦索赔法院起诉等。美国的政府采购在强调节约财政资金的同时，还要充分体现有关社会、经济乃至政治政策，如购买美国产品，扶持中小企业，保护环境，限制购买不友好国家的产品等。虽然
23、美国已是 WTO政府采购协议 的成员，仍未放弃上述9政策要求。美国政府采购活动都是专业的合同官员组织实施，合同官员必须具备规定的条件，经专业机构认定并由机构首长任命后才能上岗。美国已将政府采购的电子化作为今后的改革方向。二、英国政府采购制度 英国政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的，同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。 从决策程序上看，各政府部门的政府采购都实行自我决策。各部门完全可以根据本部门的需要进行采购。各部门在采购决策中受到两方面的制约：一是这些部门的所有采购商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内；二是它们的所有支出都必须向议会负责。政府部门和其他公共机构采购商品
24、和服务都必须做到“物有所值” 。 “物有所值”就是所采购的物品总成本和质量上都必须能满足使用的要求。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关法律（如欧共体）规定，政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式，要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务。而且，有效的政府采购还能激发供应商之间的竞争，推动更高级竞争的进一步形成，从而有利于未来的采购，使之更加“物有所值” 。竞争是政府采购的一条核心原则。政府不会通过政府采购去追求社会或其他政治目标。但政府部门却可以自由地根据各自政策环境选购友好合作方的产品，同时拒绝与不友好的供应商的往来，拒绝同犯有严重职业犯罪行为或经济状况不佳的供应商做生意。政府采购的基本方式可以概括为：（1）精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标；（2）对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，各部门采取公开招标方式，让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争；（3）对于较复杂的合同，如私有经济项目，则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行；（4）对于少数极为复杂的合同，则只采取有竞争性的协商谈判方式；（5）对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，采取单方投标的方式；（6）投标后再协商的方式，这种方式可以更好地用好资
