1、集体经济组织成员界定工作中的边界设定问题研究江北区农村水利局 张兆康在进行集体经济组织成员界定工作研究时，实质上涉及到一个不可忽视的关键问题，这就是成员资格边界的设定或称之为范围的限定，正如农村土地承包地块的四至，成员资格界定时也涉及边界设定问题，这就是通常所说的某一人员（群体）凭什么丧失了集体经济组织成员资格条件，凭什么还可以继续保留集体经济组织成员资格。作出这样的界定从理论上说总要有个充分依据或法律上的判断标准，达到什么样条件的人员才能认定为真正丧失了集体经济组织成员资格。近日从网上搜索到一个大学生农转非后是否可以享受与社员同等待遇的问题，更加坚定了我对边界设定的重要性认识，这一边界范围的
2、设定为什么如此规定。如针对重庆市大学生农转非后是否可以享受与社员同等待遇的问题，网上的答复是可以享有同等待遇。理由是重庆市高级人民法院印发关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要的通知：四、几类特殊人员集体经济组织成员资格的认定：11、外出就学的农村集体经济组织成员，毕业后在城市形成较为固定的生产生活基本条件，不依赖于农村集体土地之前，不应认定其丧失集体经济组织成员资格。注意其有二条边界：在城市形成较为固定的生产生活基本条件、不依赖于农村集体土地。但仔细一分析也仅是质的边界（定性） ，没有量的边界（定量） ，深究一下的意思就是，什么样情况才是在城市形成较为固定的生产生活基本条件，是与用工
3、单位签定了劳动合同，为其缴纳了养老保障金之日起，还是其他什么内容（条件） ，没有作出详尽的规定，但如果工作一段时间又失去了原有岗位呢？说明了集体经济组织成员的边界设定还应该更加清晰一些，边界限定范围更加明确一些。与此相对应的，就是保留集体经济组织成员资格也同样需有个边界的划定，修改实施的浙江省村经济合作社组织条例 ，对得失集体经济组织成员的边界设定上严格说来也不是十分清楚，仍如大中专学生为例，虽在第十八条规定全日制大中专学校的在校学生，作为应当保留社员资格。但没有找到就业单位，户籍关系要迁入到当时街道（镇）社区且在其生产生活作如何处置，又假设法律明确农村土地承包经营权作为物权对待而其迁出村的权
4、证上有该大学生的姓名不知怎么办理？按照浙江省地方性法律规定，实质上将界定的裁决权转移到了设立大会通过的章程之中，如第十二条规定章程应当载明下列事项：（三）社员资格取得、保留及丧失条件。以及第十九条规定，履行村经济合作社章程规定义务，经社员（代表）大会讨论通过的，可以成为本社社员或者保留本社社员资格。而第二十七条规定社员大会讨论决定章程未明确的社员资格条件及保留、丧失社员资格的有关事项。第三十条又规定，社员代表大会讨论决定社员大会授权的事项。社员（代表）大会表决本条例第十九条规定的事项，须经应到社员（代表）三分之二以上通过。由此可见，由于一方面由省农业厅 2005 年出台的示范章程(浙农经发20
5、0521 号文件)中无法对各种群体类型一一作出罗列，另一方面提交社员代表大会讨论通过必须得到全体社员的授权，章程中也没有列出各类可享受社员待遇的群体对象指向，以及各地出台的成员边界规定上的不连续性、不确定性与不及时调整修改变化了的享受类型，造成了目前农村信访依然频频发生。现针对上述焦点与热点问题作如下的研讨与论述。一、对目前出台的法律与政策有关集体经济组织成员资格上的评价对得失集体经济组织成员资格，最有影响力的法律书籍是人民法院出版社出版的最高人民法院农村土地承包经营纠纷案件司法解释理解与适用 ，明确提出了丧失农村集体经济组织成员资格的四种对象：死亡；已经取得了其它集体经济组织的成员资格；取得
6、设区市的非农业户籍；取得非设区市城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系。前述三种对象以及纳入国家公务员序列，均没有存在边界设定上的问题，但第四种对象中纳入城镇企业职工社会保障体系仍未作出具体的类型，或称之为边界设定欠清，由于各地根据小城镇建设或城乡一体改革而出台的政策，农户农转非后是以农村土地承包经营权证置换社会基本保障的，还是自费出资购买城镇养老保险的，情况又十分复杂多样。这里的边界限定应同时符合户籍性质的改变和承包地的退出二个条件。 陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要中，对丧失原集体经济组织成员资格作出的意见:“自户口迁入时起，未
7、在户口所在地生产、生活，未与农村集体经济组织形成权利义务关系，不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的” ，明确了是否拥有权证作为边界设定的重要因子。而“大中专学生毕业后回到原籍生产生活的，应享有收益分配权”中回到原籍生产生活的规定，没有进行详细的描述，边界设定有点含糊不清。 重庆市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格认定的指导意见中规定农村集体经济组织成员资格丧失的确认，应当遵循以人为本的原则，在农村集体经济组织成员未取得其他社会保障之前，一般不宜认定农村集体经济组织成员资格丧失。农嫁女或入赘男的集体经济组织成员资格应当以是否在对方形成较为固定的生产、生活，是否依赖于对方农村土地作为
8、生活保障为基本判断标准。其重要标准（边界）是社会保障、生产生活基础。对超生子女只有一方具备本集体经济组织成员资格的，又因未缴纳罚款暂未登记本集体经济组织所在地常住户口的，除非明确表示不在本集体经济组织落户，应当保留本集体经济组织成员资格。由此可见，是否仍为集体经济组织成员，按最高人民法院农村土地承包经营纠纷案件司法解释理解与适用一书中所述的，应从农村集体经济所具有的自然共同特征出发，以成员权理论为依据，以形成较为固定的生产、生活，并依法登记所在地常住人口作为判断得失集体经济组织成员资格形式要件，以是否需要本集体经济组织农村土地为其本生活保障为实质要件，结合考虑农村富余动力向城市转移的大趋势以及
9、农村土地对未丧失集体经济组织成员资格的人所具有的基本生活保障功能等情况综合进行界定。二、集体经济组织成员的边界设定要素各地在界定集体经济组织成员时出现了十分复杂的内容，产生出成员资格界定标准的登记主义、事实主义以及折衷主义三个观点，以及户籍说、居住说、义务说以及综合说不同学说，不一而足。笔者从实践中对成员边界设定了户籍关系、权利义务、居住状况、福利享受四个要素，并一一作如下的说明：户籍关系（包括迁入与迁出日期） ，按浙江省地方法律规定，原始取得的社员及其家庭成员，户籍登记在本村后自然不成为认定问题，对非原始取得的对象，其关键时点为是否在一轮土地承包前迁入的，按浙江省村经济合作社第十七条法律规定
10、开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员为本村社员；在二轮土地承包之后迁出的，涉及农村土地承包经营权的享有程度。一轮之后接纳取得的成员的时间计算问题，按户籍登记主义原则，如果会议通过之日是在户籍关系迁到该集体组织之日前，则成员资格应自户籍关系迁到该集体组织之日起开始取得，也有的在通过的决议中作出取得时间的说明；如果会议通过之日是在户籍迁到该集体组织之日之后，成员资格应自会议通过之日起开始取得。权利义务的形成因素在于是否拥有家庭承包性质的农村土地承包经营权证，对一轮后迁入的在册农业人口（也不在国家公务员、事业单位工作的）拥有二轮农村土地承包经营权证的，即使没有交纳过入社费，也应视为经济合作社成员
11、。居住状况也是生产、生活基础的重要元素。但户籍关系在第一轮土地承包后迁入，从未在农村居住过，没有拥有农村土地承包经营权证的，只是挂靠户（也称之为空挂户、暂寄户等） 。福利享受也是不可或缺的参考依据。有决议表明当时已经享有集体经济组织经济待遇的，可以视为集体经济组织成员。在界定集体经济组织成员资格时，户籍、权利义务、居住状况、福利享受要素中也涉及到权重问题，农嫁居群体中，只要是原始取得的家庭社员子女，且户籍仍在原村，户籍关系是最大的权重，也就是说即使没有第二轮土地承包经营权证，也具有集体经济组织成员资格。同样地，对超生子女，如没有迁入户籍就不能予以享受集体经济组织成员待遇。有材料证明具有农村土地
12、承包经营资格而放弃土地承包权利的，男方到女方落户的且已办理过上门女婿法律手续的，应当享有集体经济组织的收益分配。根据上述提出的户籍关系、权利义务、居住状况、福利享受中的边界设定，对户籍关系迁出的几种情况分析如下：原为本集体经济组织的，户籍关系自愿迁出农转非的，在章程中没有作出规定或经村集体经济组织认可的情形下，已触及到成员退出的边界设定。而1995 年-2003 年期间因政策的硬性规定而被“强制农转非”的大中专学生，毕业后没正式工作单位而户籍关系迁入到原籍地城镇社区的，仍可视为其他享受对象的一种特殊类型，由社员（代表）大会按法律规定程序表决是否允许其重新入社（享受部分或全额的经济待遇） 。已由
13、工作单位缴纳过“五证一金” （养老保障、生育、失业、医保、工伤以及住房公积金）以及成为（参照）国家公务员或在事业单位工作的意味着超越成员边界的设定范围。对办理小城镇户口人员的集体经济待遇享受，直迁的小城镇户口人员按政策规定应当予以享受集体经济组织待遇的。对非直迁的小城镇户籍人员应分别设定时间边界，按照国发199720 号文件第三条的规定，经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其所在的集体经济组织收回，凭收回的承包地和自留地的证明，办理小城镇落户手续，按照统一规定转入的小城镇户口的人员不再保留土地承包经营权，但按照中发200011 号文件的规定，2000 年起转为城镇户口的，保留土地承包
14、经营权。按照这两个文件的规定精神，凡在 1999 年 12 月 31 日之前转入城镇户口的人员，一直承包原村集体土地并且承担着村集体经济组织义务的人员，可给予适当“照顾” ，以本集体经济组织成员（代表）大会的表决意见，作为确认其是否具有集体经济组织成员的依据；2000 年 1 月 1 日起迁入城镇户口的人员，应确认其具有集体经济组织成员资格。集体经济组织之间由于户籍关系迁入（出）的，其边界设定为：一视其户籍关系拥有所在地；二视农村土地承包经营权证发放情况。户籍关系迁入至夫家村，而农村土地承包经营权证在娘家村的，夫家村早征地的较好解决，应该在夫家村解决，只要办理一下娘家村没有支付过相关款额的手续
15、就行。麻烦的是娘家村土地先征用的，通常的做法是，如鄞州区出台的政策意见中给予享受 50%社员标准款额；三视为户籍关系迁入后是否已被接纳（享受经济待遇） 。如农嫁农家庭成员办理了相应的手续，由另一集体经济组织接纳的，不再拥有原集体经济组织的成员权利。四视生产生活基础情况，土地是其赖以维持生计的最基本的社会保障。这里应列出的一种典型对象是非因血缘、婚姻、拟制血缘、政策性移民迁入的外来种田农户，在迁入地集体经济组织没有办理过入社手续（书面约定或作出决议） ，也没有拥有农村土地承包经营权证，不能视为迁入地的成员（资格） 。特别需提及的是当时村里曾向其收取的非入社费款额以及票据上有入社费但没有注明入社人
16、数（指与非入社费相混杂的一种情况）的认定问题，这必须由收取款额的集体经济组织作出明确解释说明。处置意见：一是看当时有否收取此一费用的文件规定；二是看当时的讨论意见与书面约定（包括通过的决议文件） ；三是没有明确约定内容的，由社员（代表）大会根据调查来的详细情况进行讨论，经一定的程序形成一个决议。农村集体经济组织成员权的保留，是指农村集体经济组织的成员离开村庄，但其成员权不消灭的情形。浙江省村经济合作社第十九条规定：服兵役、大中专学生在校期间、两劳人员“两劳”期间以及符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员。如通过出资购买城市蓝印户口、纯粹为读书就学以及办理城镇养老保障等原因而农转
17、非，经村经济合作社作出的章程（书面约定、决议）中认可的；超生子女没有明确表示过在确定的截止日期之前未再迁入户籍的，也应当视为保留成员资格。目前各地面对农村日趋繁杂多样的种种情况，还人性化地设定予以一次性享受对象。其产生的根源，既由国家层面政策的不断调整，也由社员代表大会制度不健全，档案记录不完整以及村主要干部口头决策造成的。大多是二轮承包之前迁入（出）的或二轮承包之后迁出的人员。从边界设定上来说，属于无法按浙江省地方法律以及地方政策认定为本社社员的。江北区曾在 2003 年指导性文件中列出了第一轮土地承包末期因婚迁、自谋职业、购房、择校求学、就业、自购保险、政策允许照顾等原因，从本村社员转为非
18、农业人口的等五种情况，可享受一次经济补助的人员，但需在全村社员安置补助费足额度发放完毕后兑现。鄞州区关于涉农人员土地征用后安置补偿有关政策的指导意见中，也列出了两种对象可享受一次性经济补助，五种对象可享受一次性口粮补助。三、集体经济组织成员界定过程中的配套措施一是必须建立一个专门的调查工作组织机构，可称之为集体经济组织成员资格界定领导小组（委员会） ，下设调查工作小组，由成员（代表）大会授权进行深入调查，收集详尽的相关材料与充足依据。需对外调查核实的应由二位调查工作小组成员一同前往或发函联系，由被调查人员的工作单位寄送材料，必要时需由其上级部门审核盖章。并实行“三榜公布” ，即将界定身份的名单
19、公示三次。第一榜由所在的村民小组长以及村领导小组主要负责人认真核对后才予以公开，接受村民的纠正和监督，如有村民对所界定的身份有异议，可以到调查工作小组咨询，反映意见；第二榜可根据第一榜错漏的地方经深入调查核实后进行更正，并加以说明；第三榜在经社员（代表）大会讨论通过后张榜，经过这三次公示后，正式确定集体经济组织成员身份。二是在表决时必须从户籍关系（包含迁入与迁出时间） 、农村土地承包经营权拥有情况、居住状况以及福利享受等边界要素上有详尽的阐述，特别是应有法定效果的书面材料，如非原始取得的人员，其迁入与迁出日期应以户籍登记部门为准，水库移民取得的以政府提供的书面文件材料为准。接纳取得的须提供集体
20、经济组织会议讨论表决的材料以及缴纳过入社费（公共积累）票据。离婚妇女迁入娘家村集体经济组织的应附有离婚证、原夫家村集体经济组织的二轮土地承包经营情况以及股权享受情况等相关证明材料。合法收养的子女应提供民政部门的收养证明文件等。在讨论表决之前，也可由调查工作小组成员负责作出说明，由社员代表在其户籍关系、土地权证、居住状况、福利享受等要件上一一打钓，最终确定是否为本集体经济组织成员。三是建立集体经济组织成员界定过程中的救济渠道。集体经济组织成员调查工作小组在得出初步的审查意见后应有一段公示及其权利救济时间，也就是说三榜确定过程中对既有人员以及申请者建立有告知、申诉、受理以及最终审核结果的畅通渠道。对公布的成员资格界定持有怀疑意见的，村民应提出线索与相关材料。既有人员以及申请者不同意调查工作小组初审意见的，必须提交充足的资料要求调查工作小组重新展开调查。如三榜确定后既有人员以及申请者仍对集体经济组织成员界定结论有异议的，可向街道（镇）反映并按信访程序处置。四是编制社员名册，或者建立集体经济组织成员数据库。于每年年底对新增成员、死亡人员以及户籍管理部门提供的本年度入户和迁移记录进行审核，因户口迁出和死亡注销的按章程应终止成员资格但尚未办理注销手续的人员列出名单，经调查工作小组审核、社长批准后，在村（社）务财务二公开栏中告知，并书面通知当事人或其家属及时办理注销手续。（责任编辑：胡然挺）
