1、关于贯彻实施预算法的六个问题傅光明2015年 2月 27日主要内容 一、预算法的重要地位和特殊作用 二、预算法的起源与英国的预算法制 三、美国的预算法制及其运行模式 四、 1995年我国颁布实施的预算法的主要内容及其缺陷 五、新预算法实施三大主体的新内容新规定 六、财政部门贯彻实施预算法责任重大2一、预算法的重要地位和特殊作用 财政是国家治理的基础和重要支柱。是保证国家政权机器正常运转必需的财力基础。是宏观调节社会经济协调发展的有效手段 ;是全面深化改革的突破口和重要领域 .建立现代财政制度，是法治国家建设和全面深化改革的必然的要求。预算是财政的核心。现代预算制度是现代财政制度的核心。是国家治
2、理体系的重要内容。去年 8月 31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了 关于修改预算法的决定 ，并重新颁布了修订的预算法。自 2015年 1月 1日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革的总体要求，为进一步深化财税改革引领方向，新预算法将近年来财税改革发展的成功经验，以及现代预算制度的基本要素和理念原则，用法律的形式确定下来，是国家法律制度和财政法律建设的重要成果，标志着我国加快建设全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步，法律是治国之重器，良法是善治之前提。可以说，新预算法的出台，实现了以法治引领改革，以改革完善法治的
3、有机结合。以运用法治思维和法治方式推进财税体制改革进程中具有里程碑意义。党的十八届四中全会通过的 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 ，提出了法治的总目标是建设中国特色的的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。把法治提高到前所未有的新高度。 习总书记提出四个全面，其中要全面建设小康社会，全面深化改革，全面依法治国， 全面从严治党，其中 全面依法治国是基本方式和路径。 改革与法治是中国特色社会主义最核心的主题。 3 预算简称是政府的钱袋子。金钱的权力事关政府的生命。控制了财政，就等于控制了政府。议会就是通过掌握钱袋来控制政府的政策和工作。预算是经代议机关法定程序批准的国家各级人民政
4、府和实行预算管理的各部门、各单位在一定期间的财政或财务收支计划。我的理解，预算是每个公民一年负担的政府运行成本，税收是每个纳税人负担公共服务价格成本。去年全国一般性公共财政收入 140350亿元，比上年增长 8。 6%。高于 GDP7。 4%，低于全国居民人均可支配收入增长 10。 1%。政府赤字 1。 131万亿元。财政收入相当平均每人 1万多元。税收 119158亿元，人均 8000多元。政府预算的特征，具有预测性、法定性、完整性、年度性、公开性，责任性。预算是政府行为的重要组成部分，是政府组织和规范财政分配活动以及调节收入分配的重要工具，在现代社会，它不仅对政府的活动范围和行为有重要影响
5、，也是政府调节经济发展和收入分配的重要杠杆。预算在整个国家财政体系中居于核心地位，也是公共管理的核心。政府预算管理面对的就是公共资源 “获取和使用 ”的问题。获取和使用公共资源正是政府区别于非政府的基本特征，也是政府开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。政府是公共资源和人民群众未来利益的受托者，应当履行职责，切实保护人民群众的资源和未来利益。正是在这个意义上，政府预算管理构成了现代公共管理的核心和关键。没有良好的政府预算管理，就不可能有良好的公共管理。政府预算管理的法治化进程是政府预算管理水平提高的重要标志。45 预算法简称是管钱袋子的法律规范。可分为实质上的预算法和程序上的预算法。实质上
6、的预算法是指调整预算关系的法律规范的总和，是财政法的主要组成部分。预算法调整的法律关系是指导国家在组织预算收入、支出和进行预算资金使用、管理和监督过程中产生的社会关系。 国家预算关系包括：各级国家机关之间以及中央政府和地方政府之间因预算管理职权划分所产生的预算体制关系；在国家预算的编制、审议、批准、执行和监督过程中发生的预算程序关系；国家在组织预算收入、支出和进行预算资金使用和管理中产生的预算分配关系。即预算实体性关系。 形式上的预算法，即指预算法律关系借以表现的形式上的预算法，即指预算法律关系的外在形式。有广义和狭义之分。广义的预算法，泛指凡规定有关预算方面内容的法律、行政法规、地方性法规、
7、司法解释和国家签订的国际条约等规范性法律文件的总称。狭义的预算法，专指国家系统编纂的预算法律或法典， 预算法 是我国的狭义的预算法。6 预算法是民主法制建设的基础性制度。是政治制度改革的切入点，是把政府财权、财力运行关进制度笼子的根本制度。是市场经济的保护神。是预防惩治腐败的有效利器。预算法是调整预算关系、规范预算行为、贯彻国家财政政策、管理国家财政收支分配的基本法律手段，是财政法体系中的核心地位。涉及宪法、其他法制。是构建中国社会主义特色法律体系的重要的支柱性法律，是财政法的核心。预算法是经济新常态下（经济转型升级）稳增长促转型和转变经济发展方式的重要法律。预算法不仅是分配和筹措财政资金的作
8、用，对调控经济和转变经济发展方式具有重要作用。预算法还是健全反腐倡廉、从源头上防治腐败、保障作风建设常态化长效化的基本制度。贯彻预算法最根本的是要树立依法治国依法理财的理念，坚持把依法治理放在首位，用法律来管理预算，限制滥用行政权力，真正把预算纳入依法办事、依法行政的轨道。 四中全会决定提出：社会主义市场经济本质是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。法律保障市场经济高效率和任何经济体制运行所必需的经济行为和经济激励问题。7二、预算法的起源与英国的预算法制 现代国家预
9、算法是适应市场经济发展的而产生的。市场经济是富国裕民的康庄大道和重要制度，是用看不见的手合理配置资源。必然要求有相应的法律制度来保护私权限制公权力。预算法的产生，都是由于商品市场关系引起的。马克思说：先有交易，后来才由交易发展成为法制。 1317 世纪， 15世纪的航海家哥伦布麦哲伦等的地理大发现以及由此而引发的殖民主义浪潮，极大地剌激了以市场为导向的资本主义生产方式的扩散和传播。新生市场力量的代表者资产阶级不仅成为社会财富的主要创造者，而是封建政府财政收入的主要提供者。而封建贵族阶级日益没落，利用手中的权力，滥收滥支，挥霍浪费，收支无度。纳税人负担沉重。为改变这种现状，需要政府依法监管和调控
10、。新型资产阶级提出：政府财政收支编列计划，并要由资产阶级控制的议会批准。要求人身自由和贸易自由，要求改革由封建国王实施繁重专制的税收制度和财政制度。通过纳税人建立的议会同封建国王讨价还价，在税收和财政制度上通过选举产生的代表体现和反映人民的意志。 1214年贵族们便开始了全国性有组织的武装反抗，从而导致了 大宪章 的出现。 1215年国王宣传颁发了这个规定。 1225年重新颁布时又补充了御前大会议有权批准赋税的条款，从而明确了批税权的归属。 1297年英王重新确认 大宪章 时承认国民同意即是议会批准，从而标志着议会批税权得以正式确立。 8 大宪章 第一次在英国以法律形式限制和剥夺了国王的部分财
11、政权。将国王的财政权力限制在封建法所许可的权力范围内，对有关国王的财政权利作出了规定。特别值得一提的是在传统封建收入之外的新收入，必须经全国公意许可，这是第一次以成文法律形式确定了纳税人批准税收的原则，是以后议会批税权的法律理论依据。 大宪章 为实施这一原则而作出的在关组织制度的规定，又成为了议会组织制度在法律理论上的一个依据。 经过半个世纪的斗争，国会最终推翻了詹姆斯二世。导致了 1688年资产阶级的光荣革命，新的统治者是原国王的女婿威廉。革命后于 1689年他接受阐明国会至高无上的基本原则的 权利法案 才真正开始对国王为首的封建特权加以宪法法上的限制。确立了国会的最高权力。也是现代议会形成
12、的标志。如 权利法案 第 4条规定：凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱，超过国会准许之时限或方式者，皆为非法。此次革命从根本上改变了英国的财政制度。9 议会在财政事务上获得了重要地位，它不仅牢固地重新确立了开征新税方面的绝对权力，同时在审查政府如何开支方面，议会获得了前所未有的权力。议会对政府开支具有否决权，以及对经其批准了的资金使用情况进行监督的权力。还将国王个人支出纳入了监管，将王室年俸中的君主私人支出与国家支出相分离，国王的支出限制在专项经费上，同时将大部分的世袭王室收入转为议会征收和拨付，议会对政府开支的否决权，对其批准了的资金使用情况进行监督都极大地限
13、制了国王的权力等，从而基本上实现了议会对财政权的完全控制，而大体上形成了政府预算制度。也极大地增强了财富所有者对政府的控制，对保护私人产权产生了重大作用，促进了财政制度的正规化，公共债务市场和私人债务市场发展，推动了金融证券市场和银行发展，使得早期的现代英国出现了经济增长。诺思认为：英王比较顺利地解决了财政问题，但是以接受资助商业利益集团控制的议会的监督为条件。英王在行使公共权力受到了限制，但是在议会的参与下，明确了有利于市场经济发展的产权，这就是英国率先崛起的有力的制度安排。有效地发挥了个人积极性，保证把资本和精力都用于对社会最有益的活动。而西班牙由于产权得不到保障，经济停滞是不可避免的结果
14、。充分说明有效的产权保护对于经济发展不可替代的作用。明确的产权（排他性、可收益性和可交易性）对于成功的市场经济的制度安排具有生死攸关的作用。10 英国在 17世纪编制了第一个国家预算。 1832年英国国会通过了一项法律，规定财政大臣每年必须向国会提出全部 “ 财政收支计划书 ” 。这项法律使英国在世界法制史上首先确立了现代意义的国家预算制度。此后其他资本主义国家竞相仿效，到了 20世纪，绝大多数国家都确立了国家预算制度。最初的国家预算是一个简单的收支一览表，随着政府职能的不断扩展和活动的日趋复杂化，国家预算形式逐步复杂化。 英国于 1854年制定 公共收入统一基金支出法 ，国内收入部、关税部和邮局的所有年度支出预算，都要强制性地提交议会。财政大臣格莱斯顿实施了一系列财政改革，所有的公共收入都纳入了财政预算； 1861年 4月 2日成立了公共账户委员会，议会拥有了高效的手段，以相对系列和完整的方式实施监管公共账户的权力。 1866年制定 国库与审计部法 ，总审计长完全独立于政府，构成了议会完全控制财政最重要的一步。迫使所有的部都向议会提交审计后的账户，以说明财政部拨付的钱是否真正依据议会的拨款规定使用。总审计长及其机构的工资直接由统一基金支付，只有两院的决议才将他解职。建立了现代的预算和簿记方式；1912年成立了专门预算委员会。还建立了国有企业的陈述制度。
