1、1湖南省流动人口计划生育“一盘棋”信息化建设调研报告国家人口计生委流动人口服务管理司今年以来，湖南省强力推进流动人口计划生育“一盘棋” 信息化建设，在不到一年时间里，完成了软件开发、规则制定、信息采录、协同互动，省内“ 一盘棋” 机制基本建立。 9 月，由流动人口司、发规司、中国人口与发展研究中心，以及河南、广东、浙江、安徽、甘肃、贵州等省组成的考评组，在王培安副主任率领下，对湖南“一 盘棋” 信息系 统运行情况进行了 调研和论证。大家一致认为：湖南“ 一盘棋”信息化建设的工作思路、框架 结构和运行机制是合理的、可行的，在全国具有推广和借鉴意义。现将有关情况报告如下：一、主要做法如何建设“一盘
2、棋” 没有 现成的经验和固定的模式可循。湖南积极探索，稳步推进。（一）顶层设计。建设之初，湖南省通过集中研究，明确了建设思路：以需求研究为先导，以省级全员人口库建设和国家 PADIS 系统为依托，以提高服务管理的有效性和覆盖面为目标，创新流动人口计划生育服务管理模式、运行机制和工作方法，形成以信息互通为基础，以业务规范为准则，以协同互动为重点，以层级监管为保障2的机制体系。为此，要着力构建信息支撑、业务规则和监管考核三大体系。1.实现三个创新。相对于传统的管理手段， “一盘棋” 是一种管理模式、运行机制和工作方法的创新。一是新的管理模式，由个别管理服务向规模化管理服务转变；由单向被动的管理向双
3、向互动管理转变；由突击性管理向经常化管理转变。二是新的运行机制，由技术运行机制、工作监管机制和绩效考核机制共同构成的完整的运行体系，将工作流与信息流融为一体，提高了管理的有效性和可操作性。三是新的工作方法，依托信息平台，拓展和延伸工作网络。2.构建三大体系。一是信息支撑体系。湖南以已婚育龄妇女数据库为基础，拓展到全员人口信息管理；以全员人口信息库为依托，实现全员流动人口信息管理；以全员流动人口信息库为支撑，构建省内“ 一盘 棋” 服务管理体系。依据省 级信息平台和信息系统，实现三个共享：即层级共享、部门共享，区域共享。乡镇直接将数据同步上传至省级数据库，数据为市、县、乡共用，各级不需单独建库；
4、逐步实现人口计生与卫生、公安、建设、工商等部门的人口信息定期通报，实时互通；省内和跨省建立紧密协作关系的地区，实现信息横向互通。二是业务规则体系。通过制定业务规划，细化现居住地和户籍地在流动人口服务管理的具体职责；明确告诉基层谁来做、做什么和怎样做。用信息化手段改造和创新业务流程，使信息流和工作流有机融合，实现“两流合一” 。流动人口计划生育工作条例颁布后，湖南抓紧研究，补充设计3了一孩生育服务证现居住地办理、 婚育证明异地输出、孕检证明网上提交和查验流程等功能。三是监管考核体系。加强对不作为、缓作为和乱作为等情况的监管。湖南设计的监管平台由动态监控、绩效评估和统计分析三部分构成。通过平台功能
5、的应用及时发现问题，并督促解决；将监管平台获取的各地履行“一盘棋”服务管理职责的记录和数据，作为绩效评估和双向考核的依据；通过监管平台获取的数据，及时了解、把握流动人口总量、生存发展状况及未来变动趋势，为综合决策和工作指导提供依据。（二）有序推进。“一 盘 棋” 建 设不能一哄而起，也不能各自为政。湖南遵循信息化建设规律，把握重点环节，有条不紊，整体推进。1.研发先行。2009 年 1 月，李斌主任到湖南视察，要求湖南加快“ 一盘 棋” 建设步伐，率先突破。湖南随即加快进度，组织业务处室、信息技术部门和基层骨干联合攻关，研究业务需求，形成了 50 万字的研究报告，对省内“一盘 棋” 的层级职责
6、、信息标准、分类管理、互动规则、监管考核等方面做了细致的规范和设计。在此基础上，集中人力和时间，制定了业务规则，成功研发了乡镇智能客户端软件和“一盘棋” 监管平台。2.试点探索。4 月起，在全省 14 个市州选择了 28 个县市区开展全员人口信息采录和“一盘棋” 试点工作。各地探索了 “地毯式排查、网格化管理、认证式对比、直观式体现”的信息采集方式，制定了信息汇总、审核、录入、同步等一系列配套制度。3.全面铺开。8 月，省委、省政府召开专门会议，传达贯彻国4家流动人口计划生育条例精神，总结全省“一盘棋” 试点工作，统一部署并全面推动“一盘棋” 工作在全省广泛深入开展。随后，经试点修改完善后的软
7、件系统和业务规则推广到各地实施应用。目前，全省所有乡镇均完成了信息的采集、录入、审核工作，全员人口信息库的提质扩容和软件开发全面完成。（三）部门协同。1.在全员信息采集和录入时共享部门资源。将原有的HNWIS 数据按照国家全员人口信息标 准进行转换，提供给乡（镇、街）批量输出和打印，村（居）委会在信息采集时只需在已有数据的基础上修改和补充。基层在补录和核实相关数据时尽可能共享部门信息，如基层公安部门的户政信息，卫生部门的出生信息和新农合信息，民政部门的新婚夫妇结婚信息，房产部门的物业小区住户和租户信息等，确保采集录入的全面、准确。2.依托省级人口计生信息系统实现部门综合治理信息实时通报。年初，
8、湖南省人口计生委与省公安厅、省卫生厅联合发文，要求医疗机构在接受 14 周孕产妇产前检查时，登记居民身份证或生育证，对无证对象及时通报人口计生部门。在湘潭、长沙两市开展卫生和计生两部门间的妊娠分娩信息实时通报制度试点。截止 10 月 10 日，湘潭市已采集和通报产前检查妊娠信息23928 条，发现疑似政策外怀孕对象 496 名，其中落实补救措施 192 例，发现“两非 ”线索 2 例，查处 1 例。这充分证明，综合治理部门信息实时通报是“一盘棋” 管理的重要信息源 头。下一步，湖南将把这种模式逐步推广到公安、房产、劳动和社会保障等部5门。（四）综合保障。1.加大投入。湖南坚持特事特办的原则，积
9、极协调省财政调整了事业费支出结构，确保“一盘棋” 经费 需要。2008 年 12 月底，从省级事业费中拿出 1670 万元，一次性为全省 2514 个乡（镇、街）配备了流动人口管理专用的电脑和票据打印机，并投资 247万元开发乡镇智能客户端软件。2009 年，又在事业费中安排1100 万元，用于全员信息库的提质扩容和软件研发。为鼓励现居住地积极开展技术服务，省人口计生委党组决定增加流动人口免费计划生育手术专项补助经费，同时实行“以奖代投” ，将下拨的流动人口服务管理经费与全员流动人口信息采集质量挂钩。2.加强考核。省委、省政府“两办” 有关文件明确要求 把“一盘棋” 工作 纳 入明年全省人口和
10、 计划生育目 标管理考核评估，加大权重，增加分值。委党组研究决定将省内“ 一盘棋” 工作纳入今年对市州人口和计划生育“党政线” 考核，在年底全省人口 计生工作会议上设置省内“一 盘棋” 工作单项奖， 对成绩突出的市（州）和县（市、区）给予表彰和奖励。3.加强督查。为了确保信息采集和录入的质量，湖南省人口计生委组织了多次督查。委主任亲自带队，采取入户暗访、比对资料、召开座谈会等形式，掌握工作进度，摸清存在的问题和困难，并及时下发了督查通报。各市州、县市区普遍开展了“五天一调度、10 天一督查” ，使“ 一盘棋”工作真正落实在基层。二、初步成效6经过大半年的实践，湖南的“一盘棋” 建 设在破解流动
11、人口违法生育控制难、 “两非 ”线索发现难、群众 权益保障难等问题上，体现了新机制的优越性，取得了阶段性成效。（一）提高了工作效率。依托“一盘 棋” 信息系 统，在流出、流入地双方信息匹配档案托管基础上，将原来的一孩生育服务证、婚育证明、孕检报告单等传统办理方式改为网上办理。如流动人口一孩生育服务证异地办理，传统办理需要 37 天，但湖南通过“一盘棋”系统仅需 7天；对疑似政策外怀孕和“两非” 行为等特殊服务管理对象的信息，通过流管平台和自动触发手机短信系统，及时通告户籍地人口计生部门直接责任人，户籍地收到信息后，及时派人入户核查，反馈时间不得超过 4 小时；现居住地确认政策外怀孕需要落实补救
12、措施的，户籍地要及时传真全省统一的委托函；需要户籍地落实补救措施的，现居住地协助做好相关工作。发现“两非”线索后，双方联手做好案件查处工作。截止 9 月底，全省通过省内“一盘棋” 平台交 换重要信息 691254 条，依托流动人口信息交换平台，共同落实政策外怀孕补救措施 1210 例。(二) 促进了便民维权。过去，由于缺乏信息化水平手段，户籍地要求已婚育龄妇女返乡孕检的现象时有发生。今年“一盘 棋” 系统建立后，户籍地可以通过网络平台“委托 ”现居地对管理对 象进行孕情监测和异地办证，同时将过去的纸质证明变成电子证明。既减少了群众往返奔波、误工误时之苦，又节省了返乡成本。据初步统计，全省仅7流
13、动已婚育龄妇女孕检证明提交和查验一项，每年至少节约证件发放、邮寄、人员往返成本、误工损失等 28 亿元以上。同时，省人口计生委要求各级对各类违规侵权行为及时督查督办，将督办结果纳入绩效评估。因此，各类侵仅违规行为明显减少，群众对计划生育的满意率大为提高。（三）优化了宏观决策。通过全员信息采集，基本澄清了全省流动人口底数，为科学把握人口形势、优化产业布局、城镇规划、生态建设、民生发展等重大决策，制定“ 十二五” 国民经济和社会 发展规划，提供了扎实的人口基础数据。 “一盘棋” 建设不仅 直接服务于人口计生工作，而且也为公安部门办理流动人口居住证、教育部门合理调配教育资源等提供了依据。三、有益启示
14、（一）要将“一盘棋”上升为政府行为。“一 盘 棋” 和全 员信息 库建设光靠人口计 生部门单打独斗是很难完成的，必须争取各级党委政府的高度重视，将这项工作由部门行为变为政府行为。湖南省委书记张春贤、省长周强数次批示、过问此项工作。省委副书记梅克保、副省长甘霖对“一盘棋”工作亲历亲为，或深入调研、或主持召开有关会议、或发表重要讲话、或协调解决实际问题。2009 年 9 月 15 日，湖南省委办公厅、省政府办公厅联合下发了关于全面构建流动人口计划生育工作“ 一盘 棋” 格局的意 见，对各级党委、政府推 进“一盘棋”的职责任务提出了具体要求。正是有了高层领导的重视，将部门行为8变为政府行为，才使“一
15、盘棋” 建设中面临的投入、协调、考评等问题迎刃而解，确保了“一盘棋” 的顺利建成。（二）要努力做好技术与业务的有机结合。为避免技术与业务、理论与应用的脱节，湖南将信息技术与业务工作有机融合。一是将信息化引入业务过程，实现流程再造。信息化不是将原有的业务流程简单的复制和照搬，而是改造原有流程，使之更优化、细化，更科学、合理。二是用现代信息技术拓展和延伸服务管理手段。发挥信息技术快捷、方便优势，提高服务管理的有效性和覆盖面；通过电子认证技术引入电子印章，确立了网络委托和督办的权威性；利用信息技术记忆功能，实时记录现居住地和户籍地服务管理行为，使各级监管更加及时有效；通过智能终端技术将乡（镇、街）数
16、据实时同步，避免了数据丢失和失真；通过引入手机短信技术，对落实服务管理职责，实施有效监管提供了便利。（三）要有敢于担当、积级进取的拼搏精神。湖南举全系统之力，勇于担当、敢打敢拼，闯出了一条新路。一是“ 一把手 ”亲自抓。各 级成立了以委主任（局 长）为组长的“一盘棋” 建设协调领导小组，亲自抓、负总责 。省人口计生委主任李万郴亲自修改工作方案，调度项目进展，多次暗访督查，及时发现和研究解决“一盘 棋” 工作中的重大问题 。二是分管领导“一块抓” 。为便于 协调、统 筹委内各相关各处 室和单位的资源，将与信息化建设相关的人口发展、计划统计、流管、信息等工作交由一个委领导“ 一块抓” 。三是全系 统共同抓。全系 统上下积极参与，9齐心协力，不畏艰难，勇于担当，以超常的工作激情、超常的执行力度，加班加点，扎实工作。其忘我的工作热情、认真负责的工作态度、敬业奉献的工作精神，令人感动。湖南的做法再次证明，做好流动人口信息化工作，关键是认识是否到位、思路是否理清、决心是否坚定、保障措施是否跟上。
