1、市场经济条件下频谱资源分配方式初探 唐儒林无线电频谱资源是人类共享的一种自然资源，是现代社会得以发展的基本要素之一。随着社会的不断发展和科学技术的不断进步，各类无线电新技术和新业务在社会各个领域得到广泛应用，并成为科技进步、经济发展、社会文明、人民富足的一个重要标志。长期以来，无线电频率资源的分配一直沿用行政审批的单一模式。单一的行政审批分配无线电频率资源的模式以及与之配套的较低的频率占用费收费标准，已经不适应我国市场经济发展的需要，不适应无线电事业飞速发展的脚步，不适应无线电通信业务的新形势。随着国家行政审批项目改革的深入和行政许可法的颁布实施，改革传统的无线电频率分配方式已势在必行。依照国
2、际惯例和我国的实际情况，除了行政审批的模式之外，也可以尝试采用招标、拍卖等方式对无线电频率进行分配。一、无线电频率资源分配方式的现状及弊端 1993 年 9 月 11 日颁布的中华人民共和国无线电管理条例 （以下简称条例 ）第二十二条规定：“ 国家无线电管理机构对无线电频率实行统一划分和分配。国家无线电管理机构、地方无线电管理机构根据设台（站）审批权限对无线电频率进行指配。“条例明确了无线电频率分配方式的唯一性。从无线电管理工作的实践来看，单一行政审批无线电频率资源的方式主要存在以下弊端： （一）频率资源的巨大经济价值得不到充分体现作为有限的国有自然资源，随着无线电技术的飞速发展和无线电频率资
3、源应用领域的日益拓宽，无线电频率蕴含的巨大经济价值已是有目共睹。传统的行政审批分配方式，使无线电频率资源的使用者通过非常有限的价值获得国家宝贵的自然资源的使用权，无线电频率资源蕴含的巨大经济价值未能得到充分体现。（二）不适应市场经济发展的需求随着市场经济体制的逐步建立和逐步完善，人们已认识到无线电频率的巨大经济价值，无线电频率资源也日趋紧张。建立与市场经济体制相适应的频率分配方式，有偿出让无线电频率资源使用权，不仅可以缓解频率资源需求紧张的状况，也能够使有限的无线电频率资源得到有效利用，最大限度地体现无线电频率资源的经济价值，保证国家的利益。（三）不符合行政审批体制改革的要求建立一个公平、公正
4、、公开、诚信、高效的行政审批体制，是当前国家行政管理体制改革的目标之一。单一的无线电频率分配模式很难做到公平、公正、公开，极易出现官僚主义、本位主义，容易产生推诿扯皮、以权谋私、不作为、乱作为的现象，甚至腐败行为。公开政策、公开程序、公平竞争，利用经济杠杆、市场杠杆的调节作用，采用多种模式有偿出让无线电频率资源使用权，既符合市场经济的发展要求，又维护了国家的权威性。二、无线电频率资源有偿出让的法律依据 中华人民共和国无线电管理条例第四条规定：无线电频谱资源属国家所有。国家对无线电频谱实行统一规划、合理开发、科学利用、有偿使用的原则。无线电频率有偿使用是一个基本原则，尽管条例对无线电频率分配方式
5、作了规定，但无线电频率实行多种方式有偿分配也是势在必行的。 中华人民共和国城市房地产管理法就规定了土地使用权的有偿出让制度。土地和无线电频率资源同属国家自然资源，国家土地使用权出让的制度，对无线电频率资源的出让有很多可借鉴的地方。中华人民共和国电信条例第 29 条明确规定，对电信资源的分配可以用采用指配和拍卖的方式。国家在电信资源( 含无线电频率资源) 的分配中首次引入了市场竞争机制，也明确了对电信资源可以有偿出让的方式进行分配。 中华人民共和国拍卖法和中华人民共和国招标投标法规范了我国拍卖和拍卖的行为和程度，为无线电频率资源有偿出让分配奠定了法律基础。 无线电频率资源是一种战略资源，由于其特
6、殊性，只有国家明确规定的特定频段的无线电频率资源才能进行有偿出让分配。并且使用者只有在一定年限内拥有使用权，所有权属国家。无线电频率有偿出让分配方式是一种有偿的民事法律行为，出让方为国家，受让方为特定法人，所有权属国家，受让方享有使用权，双方具有平等的法律地位；出让人和受让人有同等的权利和义务，相互制约；出让方即国家有在法律赋予的职能范围内的监管权，受让人在不违法违规的前提下拥有充分的使用权。紧急状态时，国家可以实行管制。 三、创新无线电频率资源分配方式的途径无线电频率资源实行多种模式的有偿出让分配是对传统的无线电频率资源分配方式的一种变革，是国家将国有无线电频率资源的使用权在一定年限出内出让
7、给无线电频率资源的使用者，由无线电频率资源使用者向国家支付无线电频率资源使用权出让金的行为。（一）行政指配的分配方式传统行政指配的方式进行频率资源分配时间短，成本较低，因此仍有保留的必要，特别是对一些特殊的无线电业务和特殊需要进行频率分配，如抢险救灾、涉及国家安全机密、个别特殊行业，仍适用行政指配的分配方式。但在实行行政审批的分配方式时，也应进行适度的变革，一方面应建立起行之有效的监督制约机制，另一方面建立高效的行政审批程序，使之更加公开和透明，更符合 WTO 规则。 （二）有偿出让的分配方式招投标和拍卖是市场经济条件下两种交易方式。其共同点都是通过竞争缔约，选出最优的( 竞标或竞买者)，具有
8、公开性和竞争性。但二者在操作程序、价值取向、社会效益等方面也存在一些差异。无线电频率资源使用权有偿出让的分配方式，从理论上讲既可以采用招投标，也可以采用拍卖的方式，但以招标更为合适。因为国家对特定频段的无线电频率资源有偿出让分配的目的是运用市场经济规律杠杆，调节热点无线电频率资源需求，同时也可增加国家无线电频率资源占用费的收入。必须强调的是，必须保证对有偿出让分配的无线电频率资源的用途符合国家无线电频率资源规划，保证对频段的利用，既能给经营者带来经济利益，又要考虑能为社会带来预期的利益。即无线电频率资源的使用者有能力对得到的无线电频率资源进行开发和利用，在为自己创造财富的同时也为社会创造价值，
9、满足社会的需求。 无线电频率资源利用的特殊性决定了无线电频率资源使用权出让应符合以下的条件：(1)对参加竞争者进行资格限制；(2)价格最优不是唯一的决定因素，必须是综合评定中最优。拍卖侧重的是物的所有权和使用权的交易和转让，而招标中，虽然也有使用权的转让，但更为重要的是选择最优的合作人。在进行无线电频率资源有偿出让的分配方式选择时，出价只是众多评选因素中的一项，还要综合评定其是否能保证使无线电频率资源得到良好的开发和运营，使无线电频率资源更好地为公众服务，使国有资产得到不断的增值。因此，招标更能满足无线电频率资源使用权有偿出让分配的要求。 （三）评审的分配方式由专家组成评审委员会，对无线电频率
10、资源申请者的资格、运营情况、所有权特征等进行严格的审查和比较，然后选定使用者。评审方式适用于那些与市场运营关系不大，有多个申请者的频率分配。这种方式符合世界惯例，也符合行政管理工作公开、公平、透明的要求，从客观上可以起到减少行政管理部门决策风险的作用。（四）其它分配方式随着社会经济的发展，对无线电频率资源的分配还会出现除以上三种以外的分配方式。理想的无线电频率资源分配模式应是一个开放的模式，可以随着社会发展的需要不断完善。无论是有偿出让或是评审，都是对行政指配无线电频率资源方式的有益补充。无论采用哪一种无线电频率资源分配方式，其目的是使频率资源分配方式更科学、更合理，更符合我国的国情。无线电频
11、率资源分配是无线电管理的重要部分，在对传统的无线电频率资源分配方式进行改革时，首先，要有完善的法律法规作保障。我国无线电管理条例中只规定了分配无线电频率资源的一种方式， 电信条例中规定电信资源可以采用指配方式，也可以采用拍卖方式。我们在无线电频率资源分配方式改革中采用其他方式，如评审、招标，则需要制定相应的法律依据，这也是无线电管理条例修改时需要考虑的。其次，要建立现代化的管理体制。无线电技术的特点是技术性强，发展速度快。无线电频率作为一种特殊载体，其传播途径是全开放的，是没有国界的，所载信息无法预知。因此，要在科学发展观的指导下，完善分配程序和制度，使无线电频率资源分配工作有法可依，做到科学规划频率，依法行政管理，加强技术监管，建立起一个法律、行政、经济、技术等多种手段相结合的现代化管理体制，维护良好的空中通信秩序和安全，保障无线电通信事业的健康、有序的发展。（作者单位：株洲市无线电管理处）
