1、1社 會 福 利 署 地 區 辦 事 處 擴 大 職 能 後 的 效 能 評 估 研 究報 告 摘 要1、 二 零 零 三 年 二 月 ， 香 港 大 學 社 會 工 作 及 社 會 行 政 學 系 獲 社 會福 利 署 (下 稱 社 署 )委 託 ， 由 二 零 零 二 年 四 月 到 二 零 零 三 年 三 月期 間 就 社 署 轄 下 地 區 福 利 辦 事 處 擴 大 職 能 後 的 效 能 作 出 評 估 研 究 。納 入 是 項 研 究 範 圍 的 擴 大 職 能 包 括 ：(a) 規 劃 地 區 層 面 的 福 利 服 務 ， 使 服 務 能 切 合 當 地 社 區 的 需 要
2、；(b) 與 區 議 會 、 有 關 的 政 府 部 門 和 地 區 組 織 密 切 合 作 ， 協 力 在 區內 推 行 社 會 福 利 政 策 ；(c) 與 區 內 非 政 府 機 構 協 調 ， 以 便 可 因 應 區 內 巿 民 對 福 利 服 務 的需 要 ， 提 供 所 需 的 服 務 ；(d) 在 區 內 建 立 一 個 更 積 極 主 動 的 外 展 網 絡 ， 幫 助 有 需 要 的 人 士和 弱 勢 社 羣 。2、 這 項 研 究 的 主 要 目 的 ， 是 評 估 地 區 福 利 辦 事 處 在 擴 大 職 能 後的 成 效 ， 以 便 精 益 求 精 ， 為 社 區 提
3、 供 更 佳 的 福 利 服 務 。 另 一 個 主 要目 的 是 根 據 服 務 對 象 的 滿 意 程 度 、 成 本 效 益 以 及 與 社 會 福 利 相 關 的組 織 及 人 士 (下 稱 組 織 及 人 士 )的 意 見 ， 找 出 地 區 福 利 辦 事 處 在擴 大 的 職 能 中 最 能 發 揮 影 響 力 的 地 方 ， 以 制 訂 有 關 的 表 現 指 標 。 是項 研 究 採 用 進 展 性 評 估 方 法 ， 透 過 汲 取 社 區 上 主 要 組 織 及 人 士 的 意見 而 不 斷 改 進 服 務 ， 並 為 地 區 福 利 辦 事 處 在 地 區 規 劃 、
4、服 務 協 調 、促 進 社 區 的 伙 伴 關 係 ， 以 及 為 有 需 要 人 士 提 供 外 展 服 務 等 方 面 ， 找出 未 來 的 策 略 方 向 及 提 升 整 體 制 度 的 能 力 和 成 效 。3、 這 項 研 究 兼 採 用 質 量 化 和 數 量 化 兩 種 方 法 的 多 元 化 模 式 ， 從多 方 面 蒐 集 不 同 資 訊 ， 包 括 閱 覽 相 關 檔 案 資 料 和 報 告 、 分 析 各 地 區福 利 辦 事 處 的 架 構 、 運 作 和 自 我 評 估 報 告 、 進 行 一 項 由 受 訪 者 自 行填 寫 問 卷 的 調 查 及 成 立 焦 點
5、 小 組 以 蒐 集 社 區 組 織 及 人 士 的 意 見 。 雖然 顧 問 小 組 十 分 希 望 這 份 報 告 能 夠 提 供 全 面 詳 盡 的 研 究 ， 藉 此 改 善地 區 福 利 辦 事 處 擴 大 的 職 能 ， 不 過 ， 我 們 充 分 明 白 到 重 組 後 的 地 區福 利 辦 事 處 僅 僅 運 作 了 超 過 一 年 ， 而 我 們 將 需 要 更 深 入 的 考 慮 和 調查 ， 才 可 作 出 詳 盡 透 徹 的 評 估 。 事 實 上 ， 大 多 數 地 區 福 利 辦 事 處 仍處 於 鞏 固 及 重 新 評 估 其 工 作 計 劃 及 運 作 的 階
6、段 。 同 樣 ， 大 部 分 社 區組 織 及 人 士 亦 僅 僅 開 始 更 清 晰 知 道 本 身 對 地 區 福 利 辦 事 處 的 期 望 ，理 解 地 區 福 利 辦 事 處 實 際 上 肩 負 的 職 責 、 地 區 與 總 部 之 間 的 責 任 劃分 ， 以 及 他 們 如 何 策 略 性 地 聯 繫 到 地 區 的 規 劃 機 制 。 由 於 這 項 重 組的 重 點 是 提 升 地 區 福 利 辦 事 處 部 分 以 往 的 職 能 ， 而 非 針 對 其 方 向 和運 作 作 重 大 變 革 ， 因 此 當 中 不 少 改 善 措 施 和 變 動 均 屬 漸 進 式 、
7、 逐 步2發 展 及 細 微 ， 而 並 不 是 突 如 其 來 的 改 變 。 儘 管 如 此 ， 顧 問 小 組 仍 相信 這 項 報 告 能 夠 引 發 更 深 入 的 反 思 和 討 論 ， 為 地 區 福 利 辦 事 處 的 未來 發 展 作 出 貢 獻 。4、 重 組 後 的 地 區 福 利 辦 事 處 ， 在 政 策 和 服 務 規 劃 方 面 擔 當 的 角色 已 獲 得 認 同 。 現 時 ， 社 署 總 部 會 在 進 行 政 策 和 項 目 規 劃 時 ， 就 個別 地 區 的 需 要 和 民 情 ， 諮 詢 地 區 福 利 辦 事 處 的 觀 點 和 意 見 。 地 區
8、 福利 辦 事 處 亦 在 許 多 方 面 ， 包 括 福 利 服 務 的 重 整 、 向 總 部 建 議 服 務 重整 的 緩 急 次 序 ， 向 本 區 居 民 介 紹 不 受 歡 迎 的 服 務 、 就 福 利 政策 進 行 地 方 諮 詢 、 識 別 社 區 的 需 要 和 制 訂 社 區 策 略 、 協 調 機 構 間 的服 務 以 改 善 服 務 不 足 及 重 疊 之 處 ， 以 及 推 行 外 展 服 務 以 識 別 和 聯 繫有 需 要 的 人 士 等 ， 均 肩 負 重 大 責 任 。 由 試 辦 綜 合 家 庭 服 務 中 心 和 青少 年 服 務 ， 以 至 社 區 長
9、 者 服 務 的 重 整 ， 地 區 福 利 辦 事 處 的 角 色 和 貢獻 已 逐 漸 獲 得 認 同 ， 更 被 視 爲 成 功 的 典 範 。 在 即 將 進 行 的 家 庭 服 務中 心 重 整 工 作 中 ， 地 區 福 利 辦 事 處 的 角 色 將 會 更 加 顯 著 。5、 地 區 福 利 辦 事 處 員 工 對 重 組 工 作 的 投 入 和 支 持 ， 令 顧 問 小 組留 下 深 刻 印 象 。 在 各 區 福 利 專 員 的 領 導 下 ， 加 上 員 工 之 間 策 力 、 十 足 幹 勁 及 積 極 主 動 的 團 隊 文 化 ， 地 區 福 利 辦 事 處 對本
10、 身 的 服 務 成 就 、 處 理 複 雜 而 富 挑 戰 性 工 作 的 能 力 及 勇 於 創 新 的 取向 ， 充 滿 自 豪 和 歸 屬 感 。 這 些 辦 事 處 認 識 本 身 的 成 就 ， 包 括 與 地 區組 織 及 人 士 之 間 建 立 和 維 繫 良 好 關 係 ， 及 以 宏 觀 和 積 極 主 動 的 方 法處 理 社 區 事 務 。 儘 管 各 地 區 福 利 辦 事 處 在 執 行 其 擴 大 的 職 能 時 所 採取 的 模 式 和 策 略 相 當 不 同 ， 但 都 能 建 立 強 大 的 社 區 伙 伴 網 絡 ， 從 而提 升 社 區 的 生 活 素
11、質 。6、 整 體 而 言 ， 根 據 問 卷 調 查 和 焦 點 小 組 的 意 見 可 知 ， 社 區 主 要組 織 及 人 士 對 地 區 福 利 辦 事 處 擴 大 職 能 後 的 表 現 都 表 達 了 非 常 正 面的 意 見 。 社 區 組 織 及 人 士 在 各 項 擴 大 的 職 能 當 中 相 對 地 更 感 滿 意 的 ，包 括 介 紹 及 闡 釋 政 府 的 福 利 政 策 、 提 供 最 新 的 福 利 服 務 資 訊 、 促 進地 區 上 的 聯 絡 和 合 作 ， 以 及 協 調 和 推 動 福 利 服 務 。 相 對 來 說 ， 社 區網 絡 和 外 展 工 作
12、 則 得 到 較 低 的 認 同 。 與 其 他 社 區 組 織 及 人 士 相 比 ，非 政 府 機 構 對 於 地 區 福 利 辦 事 處 擴 大 後 的 職 能 的 滿 意 程 度 較 低 。 他們 似 乎 抱 有 較 高 的 期 望 ， 希 望 地 區 福 利 辦 事 處 在 服 務 規 劃 、 服 務 重整 、 向 總 部 反 映 機 構 的 意 見 ， 以 及 協 助 解 決 困 難 方 面 ， 向 他 們 提 供更 多 協 助 。7、 地 區 福 利 辦 事 處 會 通 過 多 種 不 同 的 方 法 進 行 社 區 需 要 評 估 和諮 詢 ， 包 括 社 區 論 壇 、 調
13、查 、 焦 點 小 組 和 社 區 會 議 。 不 少 例 子 顯 示 ，地 區 福 利 辦 事 處 能 有 效 識 別 及 回 應 地 區 的 需 要 。 對 於 地 區 福 利 辦 事處 不 時 匯 集 地 區 力 量 ， 向 受 公 共 屋 整 體 重 建 計 劃 影 響 的 居 民 、少 數 族 裔 人 士 、 居 住 在 偏 遠 鄉 村 的 長 者 及 在 夜 間 流 連 的 青 少 年 提 供協 助 ， 社 區 組 織 及 人 士 尤 其 有 深 刻 印 象 。38、 福 利 專 員 形 象 突 出 ， 加 上 態 度 友 善 ， 亦 深 獲 社 區 組 織 及 人 士的 讚 賞
14、。 不 少 地 區 團 體 都 評 價 地 區 福 利 辦 事 處 為 區 內 政 府 部 門 當 中最 能 提 供 協 助 的 部 門 。 事 實 上 ， 社 署 的 政 策 重 點 足 以 成 為 其 他 政 府部 門 的 學 習 榜 樣 。 地 區 福 利 辦 事 處 被 認 同 是 撮 合 者 ， 聯 繫 不同 組 織 以 結 成 工 作 伙 伴 ， 舉 辦 地 區 活 動 ， 以 及 為 服 務 機 構 尋 找 撥 款支 援 ； 是 資 源 提 供 者 ， 提 供 地 區 重 要 資 訊 和 撥 款 ； 也 是 倡導 者 ， 代 表 地 區 利 益 向 總 部 反 映 ； 是 解 決
15、 麻 煩 者 ， 解 決 各 類與 福 利 有 關 的 問 題 ； 同 時 更 是 服 務 提 供 者 ， 負 責 跟 進 查 詢 、轉 介 個 案 和 提 供 直 接 服 務 。9、 現 時 ， 地 區 福 利 辦 事 處 系 統 已 成 爲 整 個 地 區 的 中 心 ， 讓 地 區組 織 及 人 士 可 以 互 相 交 流 、 交 換 資 源 和 尋 求 合 作 。 證 據 顯 示 ， 社 署在 重 組 後 的 社 區 網 絡 及 地 區 伙 伴 ， 已 由 接 受 社 署 資 助 的 非 政 府 機 構擴 大 至 區 議 會 和 其 他 地 區 組 織 。 這 些 地 區 組 織 包
16、括 居 民 組 織 、 宗 教團 體 、 利 益 團 體 、 服 務 使 用 者 及 商 業 機 構 等 。 地 區 福 利 辦 事 處 已 有效 地 加 強 和 引 發 區 議 員 和 地 區 組 織 對 福 利 事 宜 的 興 趣 ， 同 時 提 高 他們 對 這 方 面 的 理 解 和 知 識 。 這 個 跨 服 務 、 跨 界 別 、 跨 部 門 和 跨 專 業領 域 的 參 與 系 統 ， 是 以 地 區 福 利 辦 事 處 為 中 心 ， 對 於 根 據 資 料 規 劃服 務 和 有 效 推 行 服 務 ， 都 至 為 重 要 。10、 更 重 要 的 是 ， 這 個 擴 大 參
17、與 的 策 略 已 經 引 入 更 多 額 外 的 社 區資 源 ， 例 如 支 持 福 利 服 務 的 經 費 和 義 務 工 作 者 。 與 地 區 組 織 和 商 業機 構 建 立 的 新 伙 伴 關 係 已 經 證 明 ， 社 區 內 仍 有 尚 待 開 發 而 一 直 未 被使 用 的 資 源 ， 可 投 放 於 改 善 社 區 的 計 劃 。 這 些 具 有 更 廣 泛 代 表 性 的跨 界 別 和 跨 服 務 網 絡 ， 對 於 就 政 策 提 供 意 見 、 在 協 作 和 聯 合 行 動 方面 發 動 地 區 內 的 資 源 ， 以 及 支 持 新 的 福 利 措 施 都 非
18、 常 重 要 。 現 時 ，問 題 的 關 鍵 在 於 如 何 能 夠 維 繫 這 些 已 建 立 的 網 絡 及 增 強 整 體 制 度 的能 力 。11、 隨 著 更 公 開 和 多 樣 化 的 社 區 參 與 ， 地 區 福 利 辦 事 處 的 職 能 已經 從 協 調 服 務 擴 大 到 開 發 地 區 資 源 ， 以 回 應 地 區 上 已 識 別 的 社 會 問題 。 由 於 社 會 福 利 服 務 與 許 多 問 題 ， 如 健 康 、 休 閒 、 房 屋 、 就 業 、教 育 、 治 安 、 社 區 建 設 和 長 者 照 顧 等 都 是 錯 綜 複 雜 互 為 交 織 ， 福
19、 利專 員 在 涉 及 跨 界 別 和 跨 部 門 合 作 的 社 區 事 務 中 ， 明 顯 肩 負 起 重 要 的角 色 。12、 從 短 期 服 務 協 調 和 調 整 逐 步 邁 向 發 展 長 期 社 區 伙 伴 關 係 ， 福利 專 員 有 需 要 加 強 他 們 的 領 導 才 能 ， 以 啟 發 共 同 的 理 想 、 熱 忱 和 責任 感 ， 提 升 整 體 制 度 的 能 力 和 贏 取 其 他 社 區 伙 伴 的 信 任 。建 議4(a) 地 區 福 利 辦 事 處 應 透 過 多 種 不 同 的 方 法 和 渠 道 ， 進 一 步 向 主要 的 社 區 組 織 及 人
20、士 澄 清 和 解 釋 其 擴 大 的 職 能 。 辦 事 處 應 出版 一 些 刋 物 如 資 料 單 張 等 ， 用 淺 白 的 語 言 介 紹 地 區 福 利 辦 事處 的 結 構 和 職 能 ， 包 括 其 擴 大 的 職 能 。(b) 社 署 有 需 要 建 立 和 鞏 固 地 區 福 利 規 劃 的 架 構 和 機 制 ， 包 括 評估 需 要 、 制 訂 共 同 的 理 想 、 目 標 和 社 區 策 略 ， 以 及 確 立 一 套監 察 和 評 估 機 制 。 倘 若 缺 乏 一 套 標 準 的 方 法 評 估 社 區 需 要 和進 行 地 區 規 劃 ， 社 署 總 部 在
21、資 源 分 配 工 作 上 將 沒 有 客 觀 的 基礎 ， 亦 無 法 評 估 地 區 福 利 辦 事 處 的 表 現 。 在 這 方 面 ， 地 區 福利 辦 事 處 應 積 極 尋 求 主 要 的 組 織 及 人 士 的 參 與 ， 以 增 強 他 們對 所 屬 地 區 的 歸 屬 感 。 在 確 立 規 劃 機 制 的 同 時 ， 社 署 應 提 供規 劃 方 面 的 培 訓 ， 作 為 配 合 。 由 於 地 區 規 劃 的 運 作 仍 是 在 逐步 建 立 的 階 段 ， 社 署 應 設 立 機 制 ， 讓 地 區 福 利 辦 事 處 的 主 要人 員 可 以 經 常 分 享 經
22、驗 、 所 面 對 的 挑 戰 和 寶 貴 的 工 作 心 得 。(c) 社 署 應 更 重 視 來 自 地 區 的 意 見 和 建 議 ； 在 制 訂 政 策 時 ， 積 極回 應 地 區 上 的 需 要 。(d) 社 署 需 要 檢 討 地 區 協 調 委 員 會 的 機 制 所 擔 當 的 角 色 和 功 能 、其 結 構 和 成 員 等 。 社 署 可 以 考 慮 成 立 地 區 層 面 的 福 利 聯 會 ，而 初 步 則 可 先 推 行 一 些 試 驗 計 劃 以 測 試 其 運 作 。 這 些 地 區福 利 聯 會 除 了 有 更 廣 泛 的 社 區 層 面 外 ， 更 會 具
23、備 跨 服 務 、 跨部 門 和 跨 界 別 的 代 表 性 。 這 個 組 織 可 成 爲 一 個 討 論 福 利 政 策的 地 區 論 壇 ， 亦 可 提 供 促 進 籌 辦 聯 合 活 動 的 機 會 。 不 過 ， 地區 福 利 聯 會 這 個 概 念 可 能 與 區 議 會 轄 下 與 社 會 服 務 相 關 的 委員 會 的 工 作 有 所 重 疊 。 在 地 區 福 利 聯 會 的 架 構 下 ， 可 以 設 立一 些 與 服 務 或 地 區 事 務 有 關 的 工 作 小 組 或 委 員 會 。 此 外 ， 社署 亦 可 以 推 行 分 區 或 地 方 層 面 的 福 利 委
24、員 會 。 社 署 可 以 鼓 勵跨 服 務 或 跨 地 區 的 協 調 委 員 會 之 間 的 合 作 ， 作 爲 過 渡 期 的 措施 ， 以 配 合 政 府 的 政 策 ， 即 加 強 政 策 和 服 務 的 整 合 及 避 免 出現 服 務 分 割 的 情 況 。(e) 即 使 地 區 福 利 辦 事 處 已 成 功 聯 繫 更 多 區 議 員 ， 共 同 參 與 地區 規 劃 ， 福 利 專 員 仍 可 以 更 進 一 步 加 強 他 們 在 地 區 管 理 委 員會 、 區 議 會 及 其 轄 下 與 社 會 服 務 相 關 的 委 員 會 中 的 角 色 。 把地 區 規 劃 更
25、 有 效 地 聯 繫 到 地 方 行 政 系 統 中 是 非 常 重 要 的 。(f) 爲 了 支 持 地 區 規 劃 ， 社 署 有 需 要 設 立 一 套 有 效 的 和 可 負 擔 的地 區 資 訊 管 理 系 統 ， 以 管 理 數 據 庫 、 服 務 活 動 和 資 源 。 這 個系 統 將 能 照 顧 到 政 府 部 門 、 地 區 組 織 、 服 務 機 構 、 區 議 會 、服 務 使 用 者 和 居 民 的 需 要 。 社 署 應 對 社 區 組 織 及 人 士 在 資 訊5方 面 的 需 要 以 及 如 何 適 切 地 提 供 資 訊 ， 作 出 分 析 。(g) 面 對
26、一 個 更 多 樣 化 、 更 具 競 爭 性 和 更 政 治 化 的 社 區 參 與 環 境 ，福 利 專 員 需 要 對 所 有 社 區 組 織 及 人 士 保 持 透 明 、 公 開 、 公平 、 公 正 及 平 衡 利 益 的 工 作 方 式 。 一 個 更 多 樣 化 的 社 區 參 與環 境 無 可 避 免 會 引 發 社 區 組 織 及 人 士 之 間 較 緊 張 和 較 多 競 爭的 關 係 。 福 利 專 員 必 須 具 備 政 治 技 巧 ， 以 處 理 各 種 不 同 期 望和 利 益 之 間 的 競 爭 、 游 説 支 持 和 調 解 衝 突 。 地 區 福 利 辦 事
27、 處在 歡 迎 新 的 社 區 組 織 及 人 士 共 同 參 與 地 區 規 劃 系 統 的 同 時 ，應 重 申 非 政 府 組 織 仍 是 它 們 的 核 心 伙 伴 。(h) 地 區 福 利 辦 事 處 的 職 責 增 加 後 ， 應 獲 得 相 應 資 源 的 支 持 作 為配 合 。 社 區 網 絡 的 持 續 擴 展 需 要 投 入 大 量 人 力 和 資 源 ， 而 社區 組 織 及 人 士 的 需 求 亦 有 增 無 已 。 這 項 研 究 有 助 於 鼓 勵 地 區福 利 辦 事 處 進 行 反 思 ， 及 重 新 把 工 作 重 點 和 資 源 投 放 於 社 署的 核 心 業 務 ， 並 選 擇 策 略 伙 伴 以 組 成 社 區 網 絡 。 同 時 ， 社 署可 考 慮 如 何 重 新 調 配 更 多 人 手 ， 以 支 持 策 劃 及 統 籌 小 組 在 地區 規 劃 和 協 調 方 面 的 工 作 。香 港 大 學 社 會 工 作 及 社 會 行 政 學 系顧 問 小 組二 零 零 三 年 九 月
