1、湖南大宇联合会计师事务所HUNAN DAYU C.P.A. PARTNERSHIP大宇咨字201545 号2014 年娄邵盆地基本农田建设重大工程项目绩效评价报告湖南省国土资源厅：受贵厅委托，我单位对 2014 年娄邵盆地基本农田建设重大工程项目专项资金进行了绩效评价。评价工作自 2015 年 4 月开始，采取确立评价指标及标准、收集基础数据、分类整理数据、走访核实数据和综合分析等方式进行。各项目单位对其提供的相关会计和文件资料的真实性和完整性负责。我单位依据关于开展 2014 年度省级财政资金绩效自评工作的通知（湘财绩20152 号）等规定，实施了必要的评价程序，出具评价报告。具体情况如下：
2、 一、项目基本情况（一）项目概况娄邵盆地是湖南省土地整治规划（2011-2020 年）确定的土地整治重点区域。2012 年 10 月，省国土资源厅向省人民政府提交了湖南省娄邵盆地基本农田建设重大工程可行性研究报告，同年 12 月，省人民政府以湖南省人民政府关于娄邵盆地基本农田建设重大工程立项的批复（湘政函2012263 号）予以立项。娄邵盆地基本农田建设重大工程位于湖南省中部，涉及新邵县、大祥区、娄星区、涟源市等 10 个县市区 107 个乡镇。建设总规模 20.31 万公顷，新增耕地 1.43 万公顷，总投资 68.86 亿元，计划分五年实施。2014 年娄邵盆地基本农田建设重大工程含 10
3、 个子项目，批复建设规模 18879.48 公顷，新增耕地92.39 公顷，省以上投资 65821.97 万元。具体情况如下。序号 项目名称 建设规模 新增耕地 省以上 投资1 邵阳市大祥区板桥乡、双清区渡头桥镇土地整治项目 608.64 0.05 2048.57 2 新邵县小塘镇田塘等十九个村土地整治项目 1401.53 0.31 4784.65 3 武冈市湾头桥镇、文坪镇土地整治项目 2471.84 21.02 8465.47 4 邵东县牛马司镇等三个镇土地综合整治项目 2006.47 58.34 6920.29 5 洞口县石江镇、黄桥镇土地整治项目 2231.14 1.22 7570.9
4、1 6 邵阳县小溪市乡小溪市等十五个村土地整治项目 1938.15 1.52 6174.32 7 隆回县三阁司镇白羊等三十三个村土地整治项目 1830.03 2.39 6429.26 8 娄星区石井镇等三个乡镇土地整治项目 865.43 3.09 2847.65 9 双峰县花门镇、锁石镇土地整治项目 2999.96 2.96 11955.23 10 涟源市水洞底镇、荷塘镇土地整治项目 2526.29 1.49 8625.62 总计 18879.48 92.39 65821.97 （二）项目资金用途项目资金重点用于土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保护工程、其他工程建
5、设。根据湖南省土地整理复垦开发项目资金管理办法(湘财建2009 95号)要求，项目实行全成本核算。项目资金的开支范围包括工程施工费、设备购置费、前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费及乡村协调费、全程跟踪审计费和不可预算见费。2014年娄邵盆地基本农田建设重大工程省以上预算资金65821.97万元，其中：省级预留全程跟踪审计费685.35万元，市级预留20% 竣工验收费289.83万元，县市区项目资金64846.79万元。（三）项目资金到位及使用情况省财政厅、省国土资源厅分4次下达该项目资金。2013年12月20日关于提前下达2014年省级财政投资土地整治项目资金的通知（湘财建指201
6、3411号）下达资金39810.00万元；2014年9月30日关于下达2014年娄邵盆地基本农田建设重大工程项目资金的通知（湘财建指2014304号）下达资金10138.74万元；2014年12月30日关于下达2014年第三批娄邵盆地基本农田建设重大工程项目资金的通知（湘财建指2014449号）下达资金5958.59万元；2014年12月31日关于下达2015年娄邵盆地基本农田建设重大工程项目(2014年项目尾款) 资金的通知（湘财建指2014452号）下达资金9914.64万元。省以上投资65821.97万元已全部拨付到位。本次仅对县市区项目资金进行绩效评价。县市区财政64846.79万元已
7、全部到位，县市区土地整治机构根据项目进度向本级财政申请拨付项目资金，县市区土地整治机构实际到位资金36936.68万元，实际使用资金24614.92万元。（四）项目完成情况2014年娄邵盆地基本农田建设重大工程，各地县市区基本按照计划工期如期开工，但受到天气等因素影响未能如期完工。项目计划工期及实际进度情况如下：序号 县市区 计划工期 实际进度1 大祥区 2014.11-2015.4 70%2 新邵县 2014.11-2015.4 70%3 武冈市 2014.10-2015.4 90%4 邵东县 2014.10-2015.4 70%5 洞口县 2014.11-2015.4 75%6 邵阳县 2
8、014.10-2015.4 70%7 隆回县 2014.10-2015.4 90%8 娄星区 2014.11-2015.5 70%9 双峰县 2014.11-2015.5 80%10 涟源市 2014.11-2015.5 75%主要工程目标完成情况如下：序号 主要工程内容 单位 计划完成数 实际完成数 完成率1 新修干支沟渠 米 96,632.63 78,127.33 80.85%2 新整修斗级沟渠 米 517,352.82 344,744.54 66.64%3 新整修农渠 米 421,852.46 291,048.32 68.99%4 新整修农沟 米 31,665.23 15,252.69
9、48.17%5 新整修泵站 个 73 11 15.07%6 新修一级田间道 米 17,395.18 12,821.09 73.70%7 整修一级田间道 米 134,169.99 63,976.57 47.68%8 新修二级田间道及生产路 米 498,369.13 396,807.73 79.62%二、绩效评价工作情况（一）绩效评价组织情况根据湖南省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见（湘政发201233 号）和关于开展 2014 年度省级财政资金绩效自评工作的通知（湘财绩20152 号）精神，省国土资源厅成立绩效评价工作领导小组，并委托我单位进行绩效评价。省国土资源厅下发2014年度专项资金
10、绩效评价工作实施方案（湘国土资办201553号）和关于开展2014年娄邵盆地基本农田建设重大工程项目专项资金绩效自评工作的通知（湘国土资办201556号），布置县市区国土资源局对2014年娄邵盆地基本农田建设重大工程子项目资金使用、管理和效益情况进行自查自评，并按要求向市级国土资源局报送基础数据表和项目绩效评价报告；市国土资源局对各县市区国土资源局上报材料进行汇总审核，报省国土资源厅复核。（二）项目抽查情况2014 年娄邵盆地基本农田建设重大工程，涉及 10 个县市区，省级以上专项资金 65821.97 万元，根据关于开展 2014 年度省级财政资金绩效自评工作的通知（湘财绩20152 号）对
11、抽查项目数量和资金金额不低于 30%的要求，本次绩效评价共抽查武冈市、洞口县、涟源市 3 个子项目，涉及项目资金24662.00 万元。数量抽查率 30%，资金抽查率 37.47%，符合抽查要求。（三）项目综合评价结果工作组通过听取情况汇报、核查项目建设相关账务、实地察看工程建设情况等方式了解项目实施效果及存在的问题，并结合各县市区自评报告及上报材料进行综合分析，形成评价结论。从绩效评价总体情况来看，2014 年娄邵盆地基本农田建设重大工程 10 个子项目中，最高得分 96 分，最低得分 85.79 分，平均得分 91.48 分，财政支出绩效评价结果为“ 优” 。评价得分与等级情况如下：投入（
12、20 分） 过程（35 分） 产出（15 分） 效果（30 分）序号 县市区 项目立项（10 分） 资金落实（10 分） 业务管理（20 分） 财务管理（15 分） 项目产出（15 分） 项目效益（30 分） 总分 等级1 大祥区 10 10 14 15 12 30 91 优2 新邵县 10 10 15 14 12 30 91 优3 武冈市 10 10 17 15 14 30 96 优4 邵东县 10 10 16.5 14 12 30 92.5 优5 洞口县 10 10 18.5 13 12.5 30 94 优6 邵阳县 10 10 17 15 12 26 90 优7 隆回县 10 10 17
13、.5 14 14 26 91.5 优8 娄星区 10 10 16 15 12 30 93 优9 双峰县 10 10 14 13 13 30 90 优10 涟源市 10 2.29 18 13 12.5 30 85.79 良平均分 10 9.23 16.35 14.1 12.6 29.2 91.48 优三、项目主要成效（一）增加耕地面积，提高耕地质量通过整理复垦原有宜耕未利用地、废弃果园、其他园地等，使其具备耕种条件，增加了有效耕地面积，项目区建设实施后，可净增耕地面积 92.39 公顷；通过科学合理优化项目区内零散田块，使项目区内的耕作田块规整、集中、连片，适应现代农业机械化作业和规模经营的要求
14、；通过对表土进行剥离回填，可使新增耕地的可耕性达到良好的标准，原有耕地的表土质地和土体构型得到改善，土壤含氮、氧量提高，利于植物根系的发育；通过对耕地实施土地翻耕、晒田，利用太阳紫外线杀死土壤中的有害病菌，从而提高农作物的抗害能力；采用农家土杂肥或塘泥进行培肥，提高田间持水能力和土壤抗蚀性能力，降低土壤容重，减轻土壤冲刷，增大土壤孔隙，改善土壤通气状况，提高土壤有机质含量，促使土壤表层熟化，提高项目区土地质量等级。以上措施实施后，将提高项目区土地生产能力 10%以上。（二）优化基础设施配置，改善农业生产条件通过优化和改善山塘等水源工程，增加了库容，降低了渗漏损耗，提升了山塘安全等级，进一步保障
15、了项目区内生产生活用水；通过沟渠建设、渠系配套设施完善、渠道防渗措施运用，优化了渠网布局，改变了项目区水资源分布不平衡的面貌，较大提高了灌溉水利用系数和灌溉保证率，降低了灌排成本，提高了灌排效率，有效防止了水土流失、土地退化；通过田间道路建设，改变了大部分的道路相互不衔接、路况较差的局面，极大改善了项目区的交通条件，利于项目区农民的生产与生活。（三）促进农业增产，提高农民收入通过改善农田水利和田间道路设施，优化了土地资源配置，调整了土地利用结构，提高了土地利用率，增强了区域抗旱、排涝能力，从而对提高农产品产量、提高农民收入起到较大促进作用。通过整治后的耕地，水稻平均产量可达 13000kg/h
16、a，玉米的平均产量可达 12000kg/ha，投入耕作成本相应减少，通过整治现有耕地综合生产能力而新增的人均农民收入达 200 元/年以上。通过实施土地经营权流转，农业机械化程度提高，规模化生产逐步实现，富余农村劳动力得到解放，当地农民增收途径多元化，改善当地农民经济收入水平的效果逐步显现。项目建设过程中，通过吸纳当地农民参与项目建设，解决了剩余劳动力的短期就业问题,直接为农民增收创造了条件。（四）改善农村环境，促进生态农业发展项目建设有效改善了农村基础设施和公共服务设施，村庄居住环境得到整治，农田耕作条件得到改良，农作物种植结构得到优化，区内的生态环境明显得到改善，生物资源得到有效保护。项目
17、区建成“田成方、路相连，渠相通、旱能灌、涝能排、渍能降、机能进、物能运”的高标准农田，区内生态环境大为改善，生态效益明显提高。项目建成稳定投产后，项目区作物常年轮作换茬生长，表土植被恢复，地表常绿，空气净化，环境美化，生态功能增加，土壤侵蚀能力降低，更有利于创造一个优良的生态环境。（五）优化农业产业结构，推动新农村建设通过改造利用园地、草地、林地，优化农作物布局结构，优化农村产业结构和促进集约化经营，为培植农村新的经济增长点，发展高效农业，奠定坚实基础。项目区所在乡镇结合土地整治工程建设以全面实现“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村建设为目标，积极开展新农村建设
18、工作，努力改善基础设施和生活环境，进一步集中农村居民点，逐步改善人居环境，缓解人地矛盾，改善农民生活、农业生产条件和生态环境，促进社会主义新农村建设及经济发展。四、问题及建议（一）存在的问题1、个别项目地方财政资金拨付不及时。截至评价日，涟源市水洞底镇、荷塘镇土地整治项目省级已拨付到涟源市项目资金为 8502.96 万元。涟源市级财政拨付到涟源市土地开垦整理局的专项资金仅 1300.00 万元，到位资金占总额仅 15%，该项目账面实际支出金额为 3,787.91 万元。为确保项目工程建设顺利开展及年底农民工工资按时足额发放，在专项资金到位不及时的情况下，涟源市土地开垦整理局不得不拆借其他土地整
19、治项目资金 2,487.91 万元，未能严格执行专款专用。地方财政部门专项资金不能及时足额到位，直接关系到项目进度，不利于项目实施。2、个别单位专项资金使用欠规范。个别单位项目支出中存在礼品、烟酒、百货商场等发票，不符合中央“八项规定”、 “六项禁令”相关规定。个别单位项目支出中存在以会议补助名义发放人员补助，不符合湖南省土地整理复垦开发项目资金管理办法（湘财建200995 号）相关要求。3、项目规划设计变更管理欠规范。项目实施过程中存在多处变更，变更的主要原因：一是设计时间紧，实地调查不够全面，未充分考虑项目区的地质条件及施工工艺的适应性，导致部分设计施工难度大，不得不进行变更；二是农民群众
20、对工程建设期望值过高，都希望施工方优先解决各自最关心问题，为了让项目建设更多地满足人民群众的实际需求，解决群众生产生活的实际难题，在项目实施过程中结合实际情况进行了部分变更。由于变更批复程序周期较长，而项目建设任务紧迫，项目单位对相关政策理解不足，导致项目单位未能及时向上级部门提交申请获取变更批复，变更管理欠规范。4、个别单位项目管理不够严格。个别单位未能严格督促施工方、监理方、设计方按照工程进度编制项目相关过程资料，导致项目未能及时建立设计和变更设计台账、编制设计变更资金平衡表、整理归档项目变更申请报告及工程变更令等资料。5、项目实施进度滞后于计划工期。所有项目均未能按计划如期完工，施工进度
21、偏慢，分析原因除项目实施时间较短、年后受持续降雨影响外，由于部分农民群众期望通过土地整理来解决生产和生活中的所有问题，要求额外增修工程现象较多，导致施工单位与村组协调难度大，影响工程进展，造成工期延长。（二）有关建议1、确保专项资金及时到位。地方财政部门要进一步提高对专项资金投入落实到位的重要性和迫切性认识，资金使用单位应及时报送项目及资金使用计划，地方财政按计划做好资金安排，抓紧资金拨付工作，确保专项工作顺利开展。2、规范专项支出。各县市区应严格按照专项资金管理办法和财务管理制度的有关规定，管理专项开支，完善内部控制制度、费用支出报账程序及要求，加强财务监督职能。3、提高项目设计的实用性。项
22、目的设计编制过程中，建议项目设计单位深入现场踏勘进行翔实的调查、论证，广泛征求和考虑当地群众意见，实事求是解决当地群众急需问题，减轻后续调解群众矛盾工作压力，充分调查地形和基础设施特点，优化设计方案，降低施工难度，确保设计的实用性，在此基础上严格控制设计变更。由于受投资标准等限制，土地整治项目的实施难以满足所有基层组织和农民的期望值，基层国土资源部门应通过多种渠道让项目区群众全面了解项目建设概况及对生产生活条件的改善作用，争取其对项目工作的理解和支持。 4、加强项目过程管理。项目单位应加强对施工方、监理方的监督管理。相关人员必须随工程进度及时整理所有的工程、监理等资料，保证资料真实、完整、分类有序。项目单位应及时跟进项目施工进度，通过实际工程进度与计划施工进度对比，分析影响进度的原因，督促施工单位采取必要的措施加快施工进度，按期、保质、保量完成项目建设预期目标。湖南大宇联合会计师事务所 二一五年六月八日
