1、中国环境污染治理八策田国强（原载于中国经济报告2015 年第 1期）中国改革开放 30多年取得了举世瞩目的巨大成就，实现了年均近 10%的经济增长，并跻身上中等收入国家行列。然而，由于没有吸取国外“先污染后治理”的惨痛教训，没有注意到生态环境的治理和保护是对市场失灵的重要补位，一再忽视政府的大力作为，一味地追求经济高增长，使得快速发展背后的环境代价十分高昂，局部地区的自然环境和生态系统已濒于崩溃，成为影响中国可持续发展的最短板。特别是 2013年以来的雾霾锁城，给人们的身体健康和正常生活带来了极大的影响。其实不仅是环境污染问题，回望过去这 30多年不难发现，由于主要只注重经济发展的逻辑，而在很
2、大程度上忽视了治理的逻辑，使得中国在取得巨大成就的同时，也面临着许多其他方面的严重问题和危机，特别是社会公平正义严重不足，生态环境污染严重，贫富差距巨大，贪腐猖獗，社会风气、文化伦理滑坡等。因而，必须同时注重两个逻辑：也就是发展的逻辑和治理的逻辑，正确理解它们之间的内在逻辑、辩证关系。不理解治理的逻辑、经济发展的逻辑，不能很好地平衡二者，而偏颇任何一方，都可能会带来很大的问题和危机，最后导致发展的不平衡，社会不公，人与自然的不和谐，无法实现长治久安。平衡和处理好这两者间的内在逻辑关系，其关键是政府的定位必须恰当。只有合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界（不只是政府与市场的边界） ，通过
3、三者各归其位又互动互补的综合治理，才能真正实现经济持续稳健发展及国家治理体系和治理能力的现代化。在环境污染治理的议题上也是如此。十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，要“用制度保护生态环境” ，这就需要合理设计体制机制，而机制设计的核心问题是在个体自利性和信息不对称这两大根本前提与现实约束下，所设计的机制究竟要激励什么行为，约束什么行为。面向未来，中国要在加快经济结构战略性调整和加快转变经济发展方式的总体框架下设计合理的制度机制，实现环境污染治理目标，关键就是要合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界，充分发挥政府、市场和社会各自的作用，尤其是政府的定位要恰当。一方
4、面，由于环境资源具有外部性、公共资源和公共物品的特性，因此政府在环境污染治理中的宏观控制和监督是环境资源可持续利用的重要保障。另一方面，由于信息不对称、道德风险等原因，需要通过市场手段将环境外部性内在于企业和地区经济发展中，这是有效降低环境污染，实现合理使用资源的重要途径。同时，还要形成大众都关心和维护、保护好环境的社会规范。这三种制度安排就是政府治理、市场激励和社会规范，即通过“晓之以理和导之以利”的“胡萝卜加大棒” ，久而久之，慢慢形成一种无欲无纲的大家都自觉遵守的社会规范这一制度安排。一是强制性的行政手段，制定法律、政策，也就是“大棒” 。政府采用目标管理模式，比如对污染排放进行总量控制
5、，强制关闭污染企业等。二是诱导性的市场激励机制，也就是“胡萝卜” 。这主要是通过市场的价格机制，来诱导利益主体在追求私利的过程中，同时也能达到社会价值最大化的目标。但是，由于个人的利益不一样，目标不一样，就会发生利益冲突，同时信息又可能不对称，能不能让人心甘情愿去做，这就是激励机制、市场机制之外社会规范的作用。这三种制度安排应该有机结合，单纯靠某一种都难奏效，只有将三者结合起来，引入机制设计理论的指导和唤起民众的共识和重视，才能有效调节市场失灵，合理发挥政府和社会的作用，实现环境污染的科学治理。据此，这里提出如下八条政策建议：第一，组建超部委环境污染治理协调机构。污染的治理是一项复杂的、系统性
6、的，涉及到方方面面的综合治理工程。仅仅依靠环保部等少数部委来治污，权威性不够，需组建高规格的环境治理委员会，该委员会应由更高权威机构和领导挂帅。原因有三：首先，对于地方大员，环保部等部委管不了、也没法管。当面临地方发展和环境保护矛盾的时候，就需要有一个强势的环境治理委员会来督促地方政府不能继续以牺牲环境来换取经济增长。其次，多部门的多头环境管理机制缺乏效率。当前中国环境治理涉及环保部、发改委和财政部等部委，部委间的分工、协调合作是个大问题，因为各部委的职能目标不尽一致，从而需要一个超越部委的议事协调机构来统筹安排环境政策制订、环境绩效考核。再次，将环境治理上升到国家政策层面的需要。 。高规格的
7、环境治理委员会可体现中央对环境前所未有的重视，将大大地促进部委领导、地方大员从根本上转变思路，更加重视环境治理和经济转型。第二，完善环保法监督。为了保证环境监管部门的独立性，厘清环境监管的关系，环保执法监督体制应当打破现有行政区划的限制，废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。环保部应该在各地设有完全独立于当地政府的派出机构，环保部及其派出机构最重要的任务就是执行好对地方空气质量的监测和监管，而不必太多地过问企业排污。把企业留给地方政府去监管，地方政府可以自由地监督处罚企业的排污行为、决定是否批准新增排污的生产项目，但是前提是不要让空气中的污染物超过相应的标准。
8、以空气质量作为监管目标，使地方政府作为被监管者的模式也是解决中国当前环境执法难的问题的一个根本出路。在具体工作方式中，不仅要用行政手段，还有要运用市场调节的方式加强环境执法监督。应该由地方环境监管拓展为互查互管机制。地方环境监管常常受体制的制约，违法不究、执法不严现象时有发生。目前这种状况还没有从根本上得到转变，主要是利益使然。如在流域管理中流域下游对流域上游环境监管的逆向互查制度，下游对上游环境违法行为实行直接查处或交由共同上一级环保部门查处，则能有效打破体制局限。同时，应改现行由对话合作方式提升为派驻环境督察员制度。开展两地政府之间的对话与合作是必须或必要的工作措施，但由于地方经济发展竞争
9、激烈，不容易全面了解地方具体经济政策和发展方式、环境保护措施等。因此，有必要派驻政府间的环境督察员，参与了解地方经济发展和环境保护，及时掌握动态信息。特别是在区域规划及重大项目建设中，可能对周边环境产生影响的，必须在环评审批中附有相关方环保部门意见，实行有针对性的干预，打破地方保护主义。第三，将环保指标纳入政绩考核。任何政策要起作用都离不开地方政府的参与和执行；再好的政策，如果没有有效的监管和激励机制，只能成为空谈。因此，需要自上而下在各级政府间理顺监管和激励机制。地方政府多年来形成的以经济发展为先，侧重短期 GDP增长的思维惯性短时间内很难改变，不将环境保护纳入到地方政府及官员的政绩考核指标
10、中去，光靠中央政府，由于信息不对称和地方政府没有压力和动力去贯彻，作用必定会非常有限。只有建立科学的政绩考核标准体系，才能扭转地方政府仅仅追求 GDP的政绩观，充分发挥干部政绩考核在环保和发展中的重要作用；如通过绿色 GDP考核指标将资源环境纳入到地方政府考核体系内，鼓励依靠科技进步，发展“循环经济” ，生态工业、落实清洁生产，实现经济增长方式从粗放型向集约型的转化。同时，及时有效地进行环境信息披露，减少中央与地方政府之间关于资源环境信息的不对称，有助于建立科学的环境决策体系。并且，应进一步加强跨区域、跨流域的综合管理与协调，从整个生态承载力的角度出发，突破地区和部门之间的障碍，综合考虑自然资
11、源的合理开发与保护。第四，形成具有激励约束的环境经济政策。环境经济政策是指按照市场机制的内在规律，综合运用各种经济手段，来调节市场主体具有环境外部性的经济行为，实现经济建设与环境保护协调发展的政策体系。一般而言，环境经济手段主要采用两类手段：1）庇古税。包括税收、收费、补贴和押金退款；2）科斯手段。包括自愿协商和排污许可证交易。庇古手段与科斯手段的共同之处是，它们都是为了使环境问题的外部效应实现内部化，都允许经济当事人为了实现环境目标通过成本收益的比较选择一种最佳方案，都可以实现将外部不经济内在化。在实际中，采用何种方法主要依据具体情况，在环境收益一定的情况下，选择边际管理成本或边际交易成本最
12、小的方法。在征收自然资源开发的资源税费和生态环境税费的同时，也要注重其他经济手段的运用，为环境保护创造市场，如实行资源开发权拍卖和交易。对一些缺乏税费征收标准或难以专门制定标准的开发项目，可在对资源进行价值评估的基础上，对开发权进行招标拍卖，将拍卖所得资金作为生态环境的恢复费用；并逐步建立开发权的交易市场。需要指出的是，由于对经济主体的信息不对称，这两类手段也有它的局限性，因而需要采用激励机制设计的方法来解决问题。要继续拓宽现有经济手段的应用范围。中国环境保护经济手段的应用虽然已初步形成多元化格局，但部分重要的经济手段仅局限于某些地域，这影响了环境质量的整体改善和环境保护总目标的实现，建议在总
13、结试点经验的基础上逐步拓宽。政府尽快制定和完善自然资源开发项目的环境影响评价规范，应对自然资源的价值、开发活动的效益及其生态环境破坏损失作全面估算，并进行比较，为项目决策提供依据，同时为改革现行的排污收费标准提供科学依据。应构建完整的环境税收体系，健全排污权交易的法律法规。排污权的成功交易有赖于明确的排污权归属和污染物排放总量控制标准。应规定排污权交易的具体措施、交易程序、环保部门和排污企业的责任、权利与义务等，明确排污企业违规后的处罚措施与处罚权限，减少执法的随意性和不规范性。第五，开展科学论证、顶层设计和环境政策研究。环境治理存在长期性、复杂性：雾霾问题仅仅是中国凸显的众多环境污染问题中的
14、冰山一角，土壤和地下水的污染随时有可能成为严重危害公众健康的定时炸弹。前期的政策层面的科学设计，要远比开发研究某种后期污染治理的技术重要得多。如果缺乏科学合理的激励机制的设计，政策手段非但发挥不了治污的重要作用，甚至可能事与愿违！以北京推出的机动车限行措施为例，同样的政策墨西哥城在 1989年就采用过，然而，研究表明该政策导致该城的汽车保有量大幅增加，汽车尾气污染大增，改善空气质量无从谈起，原因是限行导致更多的家庭购买第二辆车。有效的政策，需要在大量研究的基础上不断修订形成。拉夫运河灾难事件后，美国旋即颁布了超级基金法案，至今已出台 6大类关于土壤污染防治的法案。经济学家围绕超级基金法案展开了
15、大量研究，这些研究也促成了该法案的数次修订。当前，我们尤其需要既懂中国国情，又了解发达国家环境管理理论与实践的研究力量，在学习和吸取他们的经验教训的基础上，结合中国的实际，为国家主管部门提供政策咨询。一方面，与美国环保署科学咨询委员会类似，现有的国家环境咨询委员会应扩大环境经济学特别是机制设计和环境政策研究方面的委员比重。另一方面，应该充分发挥高校科研机构在集聚海内外研究力量方面的优势，重点扶持若干国际化程度较高的国内高校建立环境保护研究基地。第六，建立公众和社会组织参与机制，提供强有力的外部监督。环保机制的最终效果就是能够在社会形成良好的资源环境保护的道德规范，促使各行为主体能够形成自觉的自
16、我约束。现阶段，除了继续增强公众的环境保护知识、提高环境保护意识外，也要注意发挥公众和环保社会组织的作用，建立起良好的公众参与机制，发挥社会监督的作用。因为环境问题关系到每一个人，且是关系到基本的健康权和生存权问题。政府可以加强引导和培训，提高公众和各类环保社会组织积极、有序、理性参与环境保护公共事务的能力。实际上，在中国环境危机不断爆发的同时，环保领域的民间组织就一直紧密关注着环境问题和环境治理，并开始发挥积极作用。在一系列“环评风暴”中，处处可见环保民间组织发挥的影响力。与此同时，要进一步规范和深化环保信息公开工作，建立公共环境信息披露制度；强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息，
17、切实保障公众对环境事务的知情权、参与权和监督权，为公众参与污染减排工作提供制度性平台。多管齐下，避免环境污染群体事件的频发、爆发。公众参与不仅在实践中塑造着治理机制，也有利于完善公众参与规则。落实公众的知情权和表达权，为公众监督提供平台，也为多元治理这一崭新模式奠定基础。在这个意义上，推动环保事业，既要从民众素质和公德层面去强调环保意识，但更重要的是，应当完善环保的信息披露机制和公众利益表达机制，形成一系列具体的、可操作的制度保障，引入积极、理性、有序的公众参与，从而为环保事业提供自下而上的持续推动力。第七，建立权威的、更加透明的空气质量监测体系。目前，中国针对雾霾等大气污染制定了大气污染防治
18、行动计划 ，其中也明确了监测预警、信息公开等要求，这方面可以借鉴美国的经验。美国环保署在全国范围内设立数以千计的空气污染物检测站点，同时还有很多流动的空气质量监测车，通过流动的取样来监测各地的空气质量，从而为执法监管提供权威准确的数据。“透明”则包括三方面：（1）空气质量数据公开；（2）污染物排放总量数据公开；（3 ）主要排污企业排放数据公开。只有公开透明，经得起监督，数据才会权威。这三类的信息，在美国环保署的官方网站可以实时查询。对于主要排污企业数据公开方面，中国环境监管部门做得还很不够。将主要排污企业数据公开首先能够督促企业关注环境，其次能够利用市场的力量促使企业改善其环境绩效。第八，为了
19、解决雾霾污染问题，要直接针对空气质量立法。针对大气污染治理问题，不仅要靠政策，还要靠法律。伦敦的污染事件直接推动了 1956年英国清洁空气法案的通过，美国于 1963年开始实施清洁空气法案。在这些关于空气质量的法案通过之后的数十年间，英国和美国的空气质量获得了极大的改善。美国的清洁空气法案规定，如果一个县的空气质量连续未达法律规定的标准，那么该县就会被美国环境保护署划为环境未达标县，未达标县在企业废气排放标准方面要比达标县来得严格的多，同时还会在申请联邦建设基金等方面受到严格限制。很多相关的研究表明，这一政策对空气质量有很大的促进作用。中国在 1987年就已制定有 大气污染防治法 ，并分别于
20、1995年和2000年进行了两次修订，但是该法主要是对大气污染物控制手段进行了规定。与英美国家的清洁空气法案相比，中国是从污染物控制手段的角度来立法，而不是从空气质量的角度来立法。显然，中国的立法关心的是过程，而英美国家关心的是结果。关于结果的立法具有刚性的约束力，但关于过程的立法很难对结果有约束力。这是为什么我们的大气污染防治法实施近 30年，而空气质量却越来越糟糕的根本原因。另外，只有将空气质量的结果作为立法的对象才能避免环境监管部门和居民关于环境治理成效的感受不一。从国外的经验来看，我们也需要以结果为立法标的的“清洁空气法案” ，可以通过立法规定各城市各地应达到的空气质量标准，可设定一个
21、缓冲时间，要求空气质量在这段时间内必须逐步提高。为此，应该依靠“从量”的气体污染物控制手段，即对每生产一个单位的产品都有与之对应的污染物排放标准，如排放的上限是多少。这些在法规上都要有规定。如果某个企业违背了该标准，需要从其他企业购买污染物的排放指标或接受环境监管部门的处罚。然而，中国企业污染物排放的控制主要是通过“从价”的手段，即企业根据排放量的高低向环境监管部门交纳排污费，这存在一个严重的问题是监管部门对于总的污染物排放量不可控，因为企业只要付费就可排污。尽管“十一五”总量减排计划是“从价”到“从量”的污染物控制手段的尝试，应该说取得了一定的成效，工业二氧化硫排放开始下降。但五年的减排计划时间跨度过长，容易出现前松后紧，地方官员会有这样的想法：到时间搞好就行了，所以，为达标拉闸限电都来了，过后又照排不误，之前压制的项目再上马放行。
