1、1江门市深化公立医院综合改革行动方案（征求意见稿）为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，进一步深化公立医院综合改革，提高医疗卫生服务质量，加快构建现代医院管理制度，下大力气解决群众看病就医难题，特制定本方案。 一、总体要求（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚持以人民健康为中心，坚持党的卫生与健康工作方针，加强党的领导，落实政府责任，完善服务体系，创新体制机制，以医疗、医保、医药联动（以下简称“三医联动 ”）改革为 抓手，在公立医院医 疗价格、人事薪酬、药品流通、医保支付等重点领域率先取得重
2、大突破，加快构建优质高效的医疗卫生服务体系，按照“强 基层、建高地” 的总体思路，打造江门医疗卫生新格局，为江门建设成为“四个走在全国前列”的示范城市提供强有力的健康支撑。（二）工作目标。到 2020 年，全市布局合理、分工协作的医疗卫生服务体系和分级诊疗格局基本形成，以健康为中心的医疗卫生服务模式基本实现，科学合理的补偿机制和维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行机制全面建立，医疗卫生服务发展不平衡不充分问题明显缓解，人民群众基本医疗卫生服务保障能力显著提高、健康水平明显提升。全市公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于常住居民人均可支配收入2增幅，区域医疗费用增长控制在 9%以下；
3、基本医保政策范围内报销比例稳定在 75%左右，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到 25%以下；二级以上公立医院和基层医疗卫生机构全部参与医联体，县域内住院率提高到 90%左右。 （三）基本路径。以“三医联动” 改革为着力点，进一步整合政府办医职能，优化运行制度，增强改革合力，提升公立医院管理水平和运行效率。以紧密型医联体建设为抓手，推进医疗卫生资源横向整合、上下联动，构建整合型医疗卫生服务体系。以财政补助机制、医保支付方式和人事薪酬制度改革为经济杠杆，形成对公立医院的激励约束机制，增强公立医院控制医疗费用、提高医疗质量的内生动力。以健全医药采购制度和强化监管为手段，挤压药品、医用耗材虚高价格
4、，规范诊疗行为，为医疗服务价格改革和薪酬制度改革腾出空间。 二、主要任务（一）加快建立现代医院管理制度，健全公立医院运行新机制。 1落实公立医院自主权。推进公立医院政事分开、管办分开。创新编制管理方式，合理确定公立医院编制总量或人员总额，逐步探索实行编制备案制、员额制管理。积极推动公立医院实行全员聘用，编制备案制和员额制管理人员均属于事业单位工作人员，执行一体化事业单位人事管理政策，缴纳事业单位养老保险，实现同岗同酬同待遇。从 2018 年起，新设公立医院可实行员额制管理。逐步取消公立医院行政级别。落实公立医院经营管理自主权，公立医院按规定自主行使人员管理、内设机3构设置、中层管理人员聘任、内
5、部绩效考核与分配、年度预算执行等经营管理权限。推进医院自主开展卫生系列高级职称评审试点工作，创新评价机制，分层分类科学制定评审标准，突出职业素养、临床能力和业绩等。 （市编办，市人力资源社会保障局、市卫生计生局、市财政局负责。排在第一位的为牵头单位，下同）2规范完善医院管理制度。江门市中心医院、江门市妇幼保健院、江门市新会区中医院、台山市人民医院、鹤山市人民医院、江门市蓬江区中西医结合医院作为我市制定医院章程试点单位，于 2018 年 11 月底前制定医院章程，2018 年底前，其余各级各类医院要制定章程，以章程规范内部治理结构。健全院长选拔任用机制，实行院长任期目标责任制、年薪制和考核问责制
6、，推行院长职业化、专业化。健全医疗质量和安全管理制度、人员管理和人才培养制度、财务资产管理制度、绩效考核制度、信息管理制度等。 （市卫生计生局、市财政局、市人力资源社会保障局负责） 3.全面加强医院党的建设。充分发挥公立医院党组织的领导作用，公立医院实行党委领导下的院长负责制，党委等院级党组织发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用，提升公立医院基层党建工作水平，不断强化对公立医院党建工作的领导和指导。加强党风廉政建设和反腐败工作，努力建设患者放心、人民满意的现代公立医院。 （市委组织部、市卫生计生局负责） （二）实施高水平医院建设，构建强基创优建高地的医疗服4务引领机制。4.推动
7、较强实力医院“建高地” 。支持我市有 较强实力的三级医院以“ 建高地” 为 目标，以创建“广东省高水平临床重点专科”为抓手，对标省内同类知名医院，在医疗技术、临床人才、科研创新、学科发展、医院管理等关键环节加快发展，进一步提升临床、科研、教学、服务能力水平，实现高质量发展。支持江门市中心医院、江门市五邑中医院积极创建全省高水平医院，争创珠西区域医疗卫生中心，充分发挥市直医院龙头作用，带动全市整体医疗服务水平，鼓励、支持市三级医院有条件的专科创建广东省高水平重点专科。 （市卫生计生局、市发展改革局、市财政局、市科技局、市人力资源社会保障局负责） 5.加强基层医疗机构能力建设。在硬件方面对标补短板
8、，加快推进强基项目建设，落实“四早一优” （早竣工、早开业、早介入、早筹备，打造优质工程），在软件方便实施基层卫生人才队伍建设三年行动计划，做实做细家庭医生签约服务，基本实现“小病不出镇” 。（市卫 生计生局、市财政局、市人力 资源社会保障局、市教育局负责）6发展多元化办医格局。鼓励公立医院以“托管” 等形式支持民营医疗机构发展，允许公立医院和社会力量合作办医提供高端医疗服务，探索建立多种形式的医疗健康中心。加快推进粤港澳大湾区医疗卫生合作。鼓励公立医院在职和退休医生到基层医疗卫生机构多点执业或兼职开办诊所。 （市卫生计生局、市发展改革局、市商务局、市外侨局、市国资委负责） 7加强医疗卫生人才
9、队伍建设。加大力度培养和引进高层5次医学人才。实施高层次人才引进战略，完善高层次人才选拔机制。深化医教协同，创新人才培养开发、使用评价、流动配置、激励保障机制。强化基层医疗卫生人才队伍建设，落实加强基层医疗卫生人才队伍建设政策措施，大力培养引进急需紧缺的专业人才，加大全科、儿科、麻醉、急诊、妇产、精神科等急需紧缺人才的培养力度。对博士或副高以上高层级人才可采取组织考察的方式进行公开招聘。对急需紧缺类人才可采取实操、直接面试等方式组织公开招聘。实施基层人才专项公开招聘，建立完善住院医生、全科医生规范化培训制度。鼓励二级及以上医院专科医师（含退休）参加全科医生转岗（岗位）培训。加大全科医生特设岗位
10、招聘力度，以高年薪为基层引进一批高素质的特岗全科医生，依托江门中医药学院扩大订单定向招生培养数量。 （市卫生计生局、市教育局、市科技局、市财政局、市人力资源社会保障局、市编办负责） （三）以紧密型医联体为抓手，建立促进分级诊疗的分工协作机制。 8全面推进紧密型医联体建设。鼓励城市三级公立医院积极参与医联体建设，由市中心医院与江海区人民医院、市五邑中医院与江海区中西医结合医院组建以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作的医疗集团，逐步实现覆盖市、区、街、村（社区）四级的“1+1+N+N”医疗集团管理。落实以县（市、区）级医院为龙头、镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽、村
11、卫生站（社区卫生服务中心）为基础的县镇一体化管理。鼓励将社会办医疗机构纳入医联体。从 2018 年起，6在台山市探索建立区域医联体编制统筹使用机制，医联体内人员流动不受编制性质限制，由牵头医院统筹使用一类和二类事业编制，经验成熟后逐步推开。 （市卫生计生局、市编办、市人力资源社会保障局、市财政局负责） 9完善资源和利益共享机制。推进 16 个紧密型医联体在框架内按照“五统一、四加 强、三不变、三推进” 的要求进行深度合作，创新实行“合并 ”式管理，推进统一法定代表人，切 实实现人、财、药品、行政、业务等统一管理，建立责任共担、利益共享机制。医疗集团和紧密型医联体可成立理事会，负责医联体所属医疗
12、机构的功能定位和职责任务落实、资源统筹调配、内部分配机制调整等重大事项决策与协调。对医联体内部因双向转诊、远程医疗服务等互有参与业务产生的业务收入、医保基金的结余留用，可按协议约定在牵头单位和成员单位之间进行分配。（市卫生计生局、市人力资源社会保障局、市财政局、市编办负责） 10落实基层首诊和双向转诊。医联体内医疗机构要引导常见病、多发病患者到基层就诊，对于超出基层医疗卫生机构功能定位和服务能力的疾病，由基层医疗卫生机构上转到医联体上级医院，上级医院对上转患者要优先诊疗、优先检查、优先住院。探索双向转诊信息全面网络管理，逐步实现双向转诊病例均通过网络平台操作。到 2020 年，我市三级医院 C
13、、D 型病例（复杂疑难、复杂危重病例）比例和三级、四级手术占比争取达到 50%。（市卫生计生局、市人力资源社会保障局负责） （四）全面落实政府投入责任，建立维护公益性的长效投入7机制。 11全面落实政府投入责任。研究制定公立医院财政投入保障办法，科学界定政府投入责任。将符合政府保障范围、符合区域卫生发展规划的公立医院“六项” 政策投入（即基本建 设及设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务），以及保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边任务和城乡医院对口支援等财政投入纳入财政预算并落实到位。落实对中医院、传染病医院、精神病医院、妇产医院
14、、儿童医院等专科医院的投入倾斜政策。按照有关规定，逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。 （市财政局、市卫生计生局负责） 12改革财政补助方式。逐步建立与公立医院工作量、绩效评价结果等挂钩的财政补助机制。借鉴深圳市“以事定费、购买服务、专项补助”的做法，探索 优化医联体内部的资金管理体制，促进财政资金在医联体内部统筹使用。对医联体中公立医院开展资源下沉、人才培养、信息化建设等予以专项补助。在有条件的市（区）积极推进将社会办医疗机构提供的基本医疗服务纳入财政购买服务范围。 （市财政局、市卫生计生局、市人力资源社会保障局负责） 13巩固完善公立医院补偿新机制。各市（区）要对落实全面取消药品加成
15、政策情况进行阶段性总结评估，对公立医院因取消药品加成减少的合理收入，严格执行当地公立医院综合改革实施方案确定的补偿途径和比例，台山、开平、恩平三地要加快推进公立医院医疗服务价格调整工作，落实因取消药品加成减8少的合理收入补偿到位，并于 2018 年 11 月底前把推进措施落实到位，确保公立医院有序运行。2018 年底前全市全面取消医用耗材加成，由此减少的合理收入，全部通过调整医疗服务价格予以补偿。 （市发展改革局、市财政局、市人力资源社会保障局、市卫生计生局负责） （五）深化医保制度改革，建立高效运行的全民医疗保障机制。14深化医保支付方式改革。全市不少于 4000 个病种实施按病种分值付费。
16、完善按病种分值付费的结算办法，着重提高创新技术的病种分值标准，将日间手术和符合条件的门诊术前检查纳入按病种分值付费范围，对同病同效的中医治疗病例给予相同支付标准。探索开展按疾病诊断相关分组付费试点工作和将紧密型医联体作为医保决算主体进行打包付费。落实医联体内上下转诊连续计算起付标准，上转支付起付标准差额，下转不设起付标准，确保优质资源有效下沉到基层，不断提高定点医疗机构加强管理、控制成本和提高质量的积极性和主动性。按省的规定逐步扩大医疗保险基金支付范围，将符合条件的医疗机构中药制剂、针灸及治疗性推拿等中医非药物诊疗技术纳入基本医疗保险支付范围。 （市人力资源社会保障局、市社保局、市卫生计生局、
17、市财政局、市发展改革局负责） 15进一步健全医疗保险管理体系。完善异地就医结算系统，推动全市二级以上医疗机构及部分有需求的一级医疗机构接入国家和省异地就医结算系统，全面实现跨省和省内异地就医直接结算。加强医保基金监管，加大对骗保、公立医院及医保医师9违反法规或服务协议侵占医保基金等违法违规行为的打击查处力度。健全多层次医疗保险体系，鼓励商业保险机构开发与基本医疗保险相衔接的补充医疗保险，支持职工医保参保人使用个人账户资金购买商业健康保险。 （市人力资源社会保障局、市社保局、市卫生计生局、市财政局，江门市保险行业协会负责） 16推进医保城乡一体化改革。按照省的部署要求，逐步提高基本医疗保险统筹层
18、次。在实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一” 的基础上，逐步实行基金“统 收、统支、 统管” 的省级统筹模式， 实施一体化改革。建立完善城乡居民医保筹资水平与经济社会发展水平相适应的科学调整机制，逐步提高居民医保的补助水平，个人缴费与居民可支配收入相挂钩。 （市人力资源社会保障局、市社保局、市财政局负责） （六）加快理顺医疗服务比价关系，建立科学医疗服务价格形成机制。 17改进医疗服务价格管理方式。进一步推行分级分类医疗服务价格管理方式，对人力消耗占主要成本的基本医疗服务项目，加快探索推进由政府主导、利益相关方谈判形成价格机制。完善医疗服务价格项目管理，加快新
19、增医疗服务价格项目受理审核，根据临床诊疗技术发展和患者需求情况，及时放开竞争充分、个性化需求强的项目价格，实行市场调节价。推进按病种收费方式改革，扩大按病种、按服务单元收费范围，逐步缩小按项目收费的数量。加强临床路径管理，提高公立医院临床路径管理水平和覆盖面。对于主诊断相同、中医和西医治疗方式均10可以达到同等治疗效果的病种，力争实行相同的病种收费标准。对于质量差异小、价格相近的同种高值医用耗材，探索实行纳入医疗服务打包收费，制定统一的医疗服务价格。根据省的统一部署，探索制订远程医疗收费政策和设立药事服务费，充分发挥药师在合理用药、控费节流等方面的作用。 （市发展改革局、市卫生计生局、市财政局
20、、市人力资源社会保障局负责） 18建立医疗服务价格动态调整机制。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则，通过降低药品、医用耗材等费用腾出空间，进一步优化调整医疗服务价格的结构，分批提高体现医务人员技术劳务价值的医疗服务项目价格，降低大型设备检查和检验项目价格，理顺医疗服务项目比价关系，做好与医保支付、医疗控费、分级诊疗等政策的相互衔接。2018 年至 2019 年，各地每年要至少调整一次医疗服务价格，确保取消药品和医用耗材加成后，医疗服务价格实际补偿水平达到政策规定的补偿比例，并逐步建立价格动态调整机制。中医服务项目价格调整不受调价总量限制，落实对儿科等倾斜支持政策。（市发展改革局、市卫生计生局、市财政局、市人力资源社会保障局负责） （七）加快推进公立医院薪酬制度改革试点，建立符合行业特点的薪酬分配机制。 19开展公立医院薪酬制度改革试点。江门市人民医院、江门市结核病防治所作为我市公立医院薪酬制度专项改革试点，重点在优化公立医院薪酬结构、合理确定薪酬水平、改革主要负责人薪酬制度、完善内部薪酬分配办法、拓宽薪酬经费保障
