1、1进一步提高南京精准扶贫的质量和效果甘文华【摘 要】南京精准扶贫的质量和效果总体良好，也存在一些不足。为进一步推进扶贫工作，建议建立多维贫困识别体系和标准，提高扶贫的专业化程度，提升农村贫困居民的社会服务水平，充分发挥市场机制在扶贫中的作用，充分利用大数据，构建良好互动关系的多元公共治理模式，注重培育良好的扶贫舆论环境。【关键词】精准扶贫；南京；扶贫质量和效果扶贫的质量和效果，是精准扶贫的生命线。2017 年 7-8 月，我们在全市范围内，就南京市精准扶贫质量和效果开展了一次问卷调查，调查根据全市经济薄弱村和欠发达村名单抽样，由调查员入户访谈 1834 个家庭，访问对象包括建档立卡户和一般户，
2、其中建档立卡户有 1532 份，占 83.5%，一般户有 302 份，占 16.5%。调查内容主要包括建档立卡户家庭基本情况、一年来得到的主要帮扶以及对扶贫的满意度。在此基础上，根据贫困指数评估量表对建档立卡户的贫困指数以及扶贫政策措施对贫困户的改善程度进行测算，并对南京市精准扶贫质量和效果进行评估。一、南京市扶贫质量和效果的基本评估1.在政策设计方面，南京精准扶贫政策契合国家政策、扶贫理论及本地实际，表现出较高的一致性。2016 年，南京建档立卡239384 户农户、77312 名人口，确定 70 个经济薄弱村、130 个欠发达村。南京积极推动“三个转变” ，实施五大行动，通过开展大走访、“
3、万名党员干部帮万户” “百企帮百村” 、选派“第一书记”等进村帮扶，以现代农业园区建设为重要载体，推进农村土地使用制度和集体产权制度改革，在就业扶持、低保兜底、医保报销、义务教育等方面进行提档升级。这些举措是习近平总书记精准扶贫思想的具体化，是中央关于精准扶贫顶层设计的细化，既符合精准扶贫的基本理念，又符合南京经济社会发展的实际。2.在政策实施方面，精准扶贫获得大多数贫困户的认可，但精准扶贫政策的实施尚存在一些问题。调查显示，对于过去一年的精准扶贫工作，76.93%的被调查建档立卡户表示满意或基本满意，15.38%的被调查者表示不满意，说明我市的精准扶贫工作获得了扶贫对象的普遍认可，但仍存在一
4、些群众不满意的问题。一是对贫困标准的认知差异导致对贫困识别结果的不认同，出现建档立卡户与村民所认为的贫困户不完全一致；二是帮扶工作的机制不明确，受限于党员干部自身的工作、意愿和能力，帮扶仅靠党员干部个人的能力难以完成，帮扶工作最终多数以给钱给物的方式进行，这不仅与贫困户的期望相悖，也与精准扶贫、造血式扶贫的要求相距甚远；三是人情扶贫、选择性扶贫等现象影响扶贫识别的认可度，尽管这类现象并不多见，但其不良影响在短期内难以消除，2017 年 9 月，市纪委通报的 4 起扶贫领域典型案件就是例证。3.在政策效果方面，精准扶贫政策的总体减贫效果良好，但贫3困程度仍需进一步改善。在脱贫攻坚第一年，南京首战
5、告捷。去年，南京市 23224 名低收入人口（家庭人均年可支配收入低于 9000 元）顺利脱贫，占年初建档立卡低收入人口的 30%；56 个经济薄弱村（欠发达村）村级稳定性收入达到 100 万元以上，脱贫率 28%，均超额完成市委、市政府确定的不低于 20%的脱贫目标。根据联合国开发计划署和牛津大学联合制定的多维贫困指数，结合南京实际，根据调查数据的测度和分析发现，经过一年的帮扶，贫困户的贫困指数由帮扶之前的-2.54 提升到-2.24，贫困指数表明，贫困家庭的贫困程度依然严重。这也印证了被调查的建档立卡户中有 15.38%表示不满意的原因所在。4.在政策效率方面，贫困发生率远低于全国指标，扶
6、贫措施到位率高，但精准扶贫政策效率尚待进一步提升。南京的农村居民贫困发生率为 1.46%，远低于全国贫困发生率。这标志着南京精准扶贫取得了很大的成就。但是，扶贫对象的认知却不完全一致。据调查，在回答“在您的日常观察中，贫困的人口都得到了相应的帮助了吗？”这一问题时，46.15%的被调查者做出了肯定的回答，38.46%的被调查者认为“有穷人没有得到帮助” ，说明扶贫措施的到位率仍有待进一步提高。调查数据显示，疾病和残疾是导致农村低收入人口贫困的最主要因素，但是，帮扶政策却多见于基础设施建设、产业项目扶贫、助学活动等方面。实际情况是，有重大疾病、长期卧床病人的家庭，在住院期间和后续医疗费用能够报销
7、的情况下，依然面临着需要专人照顾的困难。以三口之家（父母壮年、孩子上学）4为例，如果孩子出现重大疾病，需要父母中有一人照顾而难以就业，因此，在孩子治愈之前，这样的家庭脱贫难度较大。5.在政策效应方面，精准扶贫政策对经济、社会、环境发展的可持续性有待进一步提高。南京精准扶贫政策符合经济社会发展实际，取得了很多成效。但是，在整个政策系统中，精准扶贫的政策仍需进一步整合，以发挥最大效益。一是南京扶贫政策和其他社会政策之间的有机性不足，当前突出的现象是给建档立卡户的帮扶，造成未建档立卡且经济状况一般的家庭的不公平感；二是产业扶贫项目在发挥市场机制方面存在不足；三是扶贫“利好”使得村庄出现各种影响公序良
8、俗的现象，主要表现有：争夺贫困名额，甚至引发上访现象；越穷越实惠，遇事找政府；子女不养老，让老人当贫困户现象；在贫困户门楣上或其他显著位置悬挂贫困牌，罔顾穷人自尊心；以贫困户名义申请扶贫贷款发展产业，引发贫困户的不满；简单的帮扶不能有效地改变懒惰行为，成为实际上的养懒汉而被人诟病。这些现象严重影响社会和谐，影响公序良俗。二、进一步提高精准扶贫质量和效果的若干建议1.建立科学、合理的多维贫困识别体系和指标，引入第三方力量，提高扶贫的专业化程度将学界使用的多维贫困指标体系，引入到实际工作中，通过地方统一标准的赋值，形成本地区（市、县）的多维贫困识别指标体系，并以此作为扶贫动态管理的重要依据以及贫困
9、户退出的依据。通过家庭贫困指数来确定是否贫困，是否建档立卡；在扶贫的过程5中，进行有针对性的帮扶，并在扶贫年度内对贫困指数的涨落做出具体的衡量，以改进工作，增强针对性；一旦贫困指数达到脱贫指标，经过一定的观察期，则让其退出精准贫困户。由于量化指标的存在，贫困户的退出障碍得以消除；没有被确定为贫困户的家庭也难以质疑贫困识别的公正性，提高精准扶贫的认可度；扶贫工作人员有了可操作的具体标准，减轻工作难度。基层扶贫工作千头万绪，多维贫困指数又是一个相当专业的工作。建议引入第三方机构，从事专业评估工作。可以建立起这样的精准识别体系：贫困户申请-第三方机构调查，测算贫困指数-扶贫部门比较确定-第三方机构制
10、定扶贫方案-扶贫机构实施-多维贫困指数年度评估-建档立卡户退出精准扶贫。2.针对因病因残致贫突出的现象，提升农村贫困居民的社会服务水平，提高扶贫措施的针对性因病因残致贫是贫困现象的最主要原因。在南京 77312 名建档立卡的贫困人口中，因病致贫占 55.6%，因残致贫占 23.6%。针对因病因残致贫的现象，在提高医疗报销比例的基础上，应考虑其后续照顾的问题，在广大农村地区设立“康复院” ，集中供养因病因残需要照顾的人。目前，康复医院、福利院、精神病院、养老院等专业机构主要集中在城镇，对于农村贫困居民而言，一来送养费用过高，二来家庭成员不放心送养或不忍心分离，三是离家远，探望不便。因此我们建议，
11、在一些比较大的自然村（如超过 100 户）或中心村设立综合性的“康复院” ，利用或租用废弃的农村小学校舍、寺庙等，6综合各种福利机构的职能，集中供养农村中短期或长期卧病在床的重病病人、丧失劳动能力需要看护的慢性病病人、精神病人、鳏寡孤独、失怙儿童等。同时，可以实行灵活的机制，在需要看护的人比较多的情况下扩大规模，在需要看护的人减少时则缩小其规模。在专业人员的治疗、照顾和陪护下，不仅病人可以得到更好的治疗，还可以实现家属的亲情陪护和看望，更可以提供公益扶贫岗位，贫困家庭的家属在其中看护也可以获得一定的经济收入。此外， “康复院”应面向所有居民，对一般户的看护收取一定的费用，对贫困家庭的看护费用则
12、由政府补贴或社会资助，这样，扶贫政策并不仅仅针对穷人，有望实现扶贫政策的社会正效应。3.逐步退出政府大包大揽的扶贫模式，构建农民参与市场竞争的平台，充分发挥市场机制在扶贫中的作用目前南京主要采取传统的扶贫工作范式，以政府为主导，扶贫工作依靠行政化体制和力量，政府成为单一扶贫主体，包揽了扶贫的各个环节，造成了政府在扶贫工作中的无限责任。作为一种经济现象，脱贫的重点领域是经济领域，因此，扶贫必须以市场为导向，实现扶贫资源的优化配置。应采取措施，发展市场平台，特别是在互联网时代，应搭建网络销售平台，收购和销售农副产品，解决面广量大的农产品的出路问题，从而实现扶贫的功效，同时在产品的质量监控、保险包装
13、、省时快捷物流、产品检验检疫等方面做好服务工作，提供优质高效的服务，为农产品的流通提供便利。4.吸引社会资本，鼓励设立社会企业，构建良好互动的多元公7共治理模式社会企业是近几年在世界各地兴起的新型社会组织，其基本定义是运用商业手段实现社会目的。社会企业通过从事与商品或服务的生产、流通相关的经济活动，参与市场竞争，独立自主，自负盈亏，追求核心竞争力以获得自身的可持续发展；同时也具有明确的社会目标，所得利润贡献社会而非在股东间分配，员工中志愿者比例较高，带薪员工比例较低。虽然国内比较成熟的社会企业尚不多，但众多民间组织、事业单位、社会福利企业、合作社等一直实践着社会企业的内容。但由于机制的缺乏，一
14、方面是扶贫资源匮乏，另一方面则是社会资本找不到合适的渠道进行扶贫，信息不能共享，资源不能有效地流动。因此，南京应积极引入社会资本，鼓励社会企业的涌现，形成多元共治的扶贫治理模式。5.充分利用互联网和大数据技术条件，发展农村电商，推进扶贫管理互联网和大数据技术为扶贫提供了更为便利的条件和手段。发展农村电商，是当前农村扶贫的一个有效途径。当前，要进一步制定完善电商扶贫的相关政策，制定更为细化的电商扶贫实施方案，完善电力、通信、交通、用地等硬件基础设施，引导构建并完善电商平台、服务平台、仓储物流体系、质检体系、溯源体系、信用体系等软件基础设施，积极探索创新电商扶贫方式。在扶贫管理上，利用大数据是推动
15、扶贫升级的重要手段。应以市域为基本单位，综合利用遥感、遥测、宽带网络、多媒体及虚拟仿真等数字技术，通8过采集帮扶村、家庭及个人等信息，对扶贫政策、扶贫资金的执行过程及结果进行动态管理监测和决策服务。6.营造良好的扶贫舆论环境，最大限度发挥扶贫政策的正效应首先政策宣传要接地气。要把精准扶贫的政策转化为农民听得懂的语言、喜闻乐见的方式、生动活泼的形式向农村居民开展宣传，鼓励贫困居民申请帮扶，避免真正的穷人受自尊心影响而得不到帮扶。其次，宣传“脱贫要靠自身”的理念。鼓励贫困居民通过自身努力，在必要的帮扶下实现家庭经济的改善，鼓励勤俭持家，防止出现越穷越实惠、花钱养懒汉、子女不养老等情况的出现。第三，
16、扶贫要依法，维护公序良俗。调查贫困户资产情况要取得贫困户的同意和授权，识别方法上停止“比穷”等方法，贫困户公示中要保护穷人的隐私，停止悬挂贫困户牌等现象，保护穷人的自尊心，真正把好事做好，把扶贫扶到居民的心里。（作者单位：市委党校哲学与文化教研部）9南京文化创意产业发展策略研究文吉昌【摘 要】近几年南京文创产业在政策扶持、园区发展、创意能力、投融资等方面取得进展，也存在一些不足，需在智能制造、文化金融、创意设计和交易市场等方面协同建设。【关键词】文化创意产业；创意能力；文化金融；交易市场文化创意产业是文化产业发展的高级形态，突出创意思维在文化产业发展中的重要性。发展文化创意产业，南京具有自身优
17、势，如何科学推动文化创意产业发展成为我市面临的重要问题。一、近三年南京文化创意产业发展成果2015 年以来，我市一直以“文化创意+”为实施路径，着力打造全国重要的文化创意中心，提高文化创意和设计服务产业发展水平。先后出台了南京市推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展行动计划（20152017 年） 、 南京市创意文化产业空间布局和功能区发展规划 、 关于促进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的实施意见 、 2016 年度南京市文化产业“七个一批”重点项目等文件，构建了全面支撑南京文化创意产业发展的“1+1+1”政策体系。集中打造了“秦淮老城南历史文化传承创新功能区”等12 个创意文化产业功
18、能区。南京文化创意产业发展种类日益丰富，大数据支持、数字化技术、网络协同设计、3D 打印、虚拟现实、交10互设计等技术与文化创意产业融合发展。电视、电影、舞台剧、交响乐、网络直播等艺术创作环境充满活力，文艺作品逐年翻新，创意文化市场管理有序，南京文化创意产业交易会成果丰硕。文化金融改革创新不断深入，小微文化传媒企业获得更多投融资机会，文化类融资担保和文化保险业务有序开展，文化金融产品在推广和运营模式上更加系统、科学。通过这几年发展，南京连续五年在全省文化发展绩效考核中名列第一，2016 年全市文化产业增加值超 580亿元，占 GDP 比重超过 6%，文创设计服务业已成第一大门类，产业结构进一步
19、优化。二、南京文化创意产业发展的不足1政策扶持不全面。南京文化创意产业的发展还处于成长阶段，绝大多数的文创企业都是中小企业。这些企业的发展面临设立退出风险、创意确权风险、产资转化风险、品牌媒体风险、管理风险等多种发展问题。现阶段，我市文化创意企业及相关服务项目的设立、变更、终止等行政审批程序依然复杂；同一项目涉及多部门管理，部分文化创意项目市场准入门槛高。企业的知识产权及智慧、创意权属确认上存在保护范围过窄、程序繁琐、费用过高等现象。创意文化交易平台覆盖面不足，成果转化服务不精准，缺乏市场销售经验的小微企业创意产品化转化率偏低。2创意人才匮乏。与纽约、伦敦、巴黎、柏林等世界级的创意城市相比，南京急需创意性人才。受现有发展环境影响，导致大量本土创意人才外流。从南京人才引进策略来看，大多策略仍停留在
