1、1冷水江市新型城镇化村镇建设调研【摘要】新型城镇化对于我国的各类城市来说，是机遇也是挑战。它存在着自我发展和政府治理两个方面。在城市中，不同的产业有不同的属地景观，城市和村镇两个部分都不一样，每个地块都不同。新型城镇化就是消除城乡二元结构实现城乡融合，在精神、物质上形成无障碍的的流动。本文以冷水江市新型城镇化为例，调研村镇建设实情、分析对策，浅析了一些观点，希望对于不同类型的城市有所帮助。【主题词】新型城镇化 冷水江市 现状 对策引言：冷水江市作为国家实施中部崛起战略政策支持的城市及资源枯竭型城市之一，二十一世纪初就被省建设厅列为城乡一体化试点县市，如何借鉴国内外先进经验，进一步推进我市新型城
2、镇化发展，创新规划管理体系，提升规划管理水平，实现城乡融合，是我市城乡规划队伍正在积极探讨的重点。1 冷水江市城镇化发展现状冷水江市地处湖南几何中心,市域总面积439平方公里，下辖16个乡、镇、街道办事处，1个经济开发区，是湖南省中部一座典型的资源复合型工业城市。早在上个世纪八十年代就开始开展城镇化规划建设工作，2002年被湖南省建设厅列为全省村镇建设试点县市，2005年被列为全省城乡一体化试点县市。多年以来，冷水江市的城镇化发展已初见成效：管理机构得到了健全，规划管理也深入到了村组。水泥公路已通到了各村，绝大部分村组都喝上了放心的自来水，电视、电话、互联网普及率达到了100%，创文创卫工作也
3、在全市各乡镇办和各村（居委会）中轰轰烈烈地开展了起来。到2012年底，冷水江市的城镇化率达到了76.42%，全市已有102个行政村率先进行统筹城乡发展试点建设，并连续3年成为湖南省统筹城乡发展新农村建设示范县市。尽管近年来冷水江市城镇化程度高，成效明显，成绩喜人，但冷水江市新型城镇化的发展形势依然严峻:1.1 “城镇化率”高，但质量不高与全国近50%的城市化率相比，冷水江市的城镇化率达到76.42%。但是冷水江市的城镇综合实力不强、依赖资源粗放式发展的状况还没有从根本上得到改变，产业结构不合理，产业“粗放分离” ，对农村的反哺带动能力不强。从三大产业来看，尚未形成城乡、工农有效对接的产业组织链
4、条。以煤炭、冶金、化工、建材、电力为支柱的第二产业占绝对主导地位，第三产业仍主要集中在零售、餐饮等传统领域，涉农的信息、金融、保险、旅游、咨询服务和现代物流等新兴服务产业的发展相对滞后，限制了工农产业的信息沟通，三大产业之间缺乏有效沟通衔接、服务型经济转型缺乏有效的路径，经济增长方式单一，城镇化的质量不高。1.2 规划编制覆盖率不高，深度不够城市规划区以外13个乡镇，107个村级，完成规划编制的只有乡镇总规3个，村庄整治规划60余个。村镇规划的覆盖率低，深度不够，给后续的科学规划管理带来了一定的难度。1.3 乡镇规划管理机制待完善2015 年村镇建设参赛论文2长期以来的城乡二元结构致使农村地区
5、的规划和建设管理严重落后，村镇建设缺乏有效的上位规划指导，城乡规划体系与村庄建设处于“两层皮的”的状态；乡村规划技术力量薄弱，过多关注居民点建设，忽视了广大的公共及其他空间安排，存在建设的自发性和随意性；乡村建设管理立法、标准等技术立法工作相对滞后。1.4 环境破坏严重，地质灾害问题突出冷水江市属湖南乃至全国因矿山开采而破坏生态环境最严重的县市之一，长期的矿产资源掠夺性开采和耕地资源大量超负荷利用，导致环境严重污染，地力严重下降、植被逐渐退化、土地大量废弃。到2009年底，全市共有矿山采空区57.4平方公里，占全市总面积的1/8,而且采空区面积呈逐年扩大之势。因地表沉陷影响住宅建筑面积147.
6、1万平方米，居民12694户，51167人，受损学校21所，受损医疗机构12所。受破坏县道以上公路7条，24公里，供电线路127公里和通信线路114公里均不同程度遭到破坏。冷水江市采空区面积主要有锡矿山宝大兴地区，梓龙乡杨新村、杨桥村塌陷区；铎山镇青龙村、新台村、龙潭村、龙光村塌陷区；金竹山乡东风村塌陷区；毛易镇筻溪村塌陷区；禾青镇禾青村、里福村塌陷区等。1.5 城镇体系框架初具，但不完善我市已形成四个街道办事处、五个乡、七个镇的行政基本格局，城市总体空间结构以“一中心三组团”格局推进，但格调成型格局不到位，且城乡区域功能分区不明确，城乡二元空间割据明显。城镇体系没有发挥聚集功能和规模效益。增
7、加村镇数量、适度扩大村镇规模的同时，没有把集镇村庄做强。城镇体系未一体化网络框架，城市和农村分工不合理、特色不突出、功能割据的产业发展格局。1.6 新型城镇化要素不健全新型城镇化要素：产业发展、公共基础设施、公共服务设施、社会体制没有进行市场化配置、产业化经营。公共基础设施等公共部分的实施基本依赖政府的投入和管理。农业区域和城市空间人口的产业经济效益、社会保障制度、经济体制落差巨大。特别在农村的公共部分，没有形成资金投入的多元化，公共管理的效益化，体制实施的促进化。没有体现职能的公共性，所凝聚的公共价值未实现。没有实现城镇区域空间中新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化的互动。2 新型城镇化发
8、展的对策和建议基于以上调查，笔者觉得可以通过完善管理机制探索相适应的城镇化组织模式，并进行面向实施的操作化层面进行政策性指引等方式来进一步推进我市城镇化发展。2.1 建立健全科学的发展机制将“新型城镇化”工作作为政府的中心工作，由市长负“总责” ，构建一个完整城镇化发展管理机构（图1） ，实行阳光管理。建立“总负责会议制度” 、 “绩效考核制度”等，对各职能部门、乡镇、村实施绩效考核。建立“产业贡献奖” 、 “招商引资奖” 、 “金点子奖”等等。强化居委会、村级在城镇化建设中的自治管理，做到“小事不出村，大事不出乡” 。改变目前我市许多村支两委重心停留在关注选举，留意个人利益的层面的状况，民意
9、、民生实际化。3管理流程 部门合作相关部门在村镇建设管理中职能 图1独立管理作为我省的城乡一体化试点县市，我市已率先成立了“冷水江市统筹城乡发展领导小组”，笔者认为，从加强政策理论与管理实施层面出发，有必要成立“新型城镇化政策理论研究办公室”，由规划、住建、国土等职能部门抽调精兵强将组成，重点把握全市城镇化发展方向、政策制定、论证发展方案、拟定发展政策、勾绘发展蓝图，达到政府搭台群众唱戏，机制修渠小康奔流的效果。对全市城镇化发展项目，采用“一事一议”的方式，按程序会签，进行方案论证与可研，以确保各类项目实现规范管理，计划发展部门（规划、国土、建设、路政、水利、商务、文保及相关部门联审）规划建设
10、部 门（乡镇政府）两违查处审批核发国土房产部门规划建设部 门（乡镇政府）国土部门规划、建设、国土、路政、水利、商务、文保及相关部门过程监督联合放样批后公示项目申请用地报批乡镇政府、规划、建设、国土、路政、水利、文保及供水部门（停水）、供电部门（停电）项目立项 公建、高层、规模较大建设方登记发证竣工验收4协调发展。比如：对城镇化发展过程中的近期建设地块实行重点倾斜，对相关联的区域、资金、项目进行控制，把可投入资金、项目引入近期建设地块，做好移民安置、水电路配套建设规划，高效筹划，建设一片成效一片。2.2 完善新型城镇化规划体系城乡规划要引导产业的集中和扩散，实现产业与城镇布局相融合、人口板块与经
11、济板块相协调，实现城乡统筹。考虑“新化冷江融城”战略，形成“一心、一环”城镇社区分布空间结构和“一主四次”的城镇空间分布格局（见图 2） 。市内行政区域进行调整：建议将临新化的中连乡的坝塘等 7 个村及同兴乡的白石等 4 个村和三个居委会划入冷水江办事处；将潘桥乡的石山等 8 个村划入布溪办事处；撤销毛易镇为办事处。撤销金竹山镇为办事处；撤销禾青镇为办事处。乡镇调整： 建议将矿山办事处、矿山乡和中连乡的青云等 9 个村以及同兴乡的谭家、岩里 2 个村合并，新建锡矿山镇； 建议将梓龙乡并入渣渡镇； 建议将岩口镇并入铎山镇； 建议将潘桥乡的硐上等 6 个村并入三尖镇。5（图2）2.2.1 中心城镇
12、为锡矿山镇、渣渡镇、铎山镇和三尖镇四个，人口规模确定为1-5万人。2.2.1.1 锡矿山镇：以锑、铁、锌等矿产开发、冶炼、加工为主导；适当发展商品贸易产业；以第二产业为主导，以第一产业、第三产业为补充发挥在那的综合性次中心职能。2.2.1.2 渣渡镇：煤炭、建材、农副产品加工，大力发展农副产品生产与加工产业，以第二产业为主导，以第一、第三产业为补充发展的综合型次中心。2.2.1.3 铎山镇：煤炭、铸造、建材、农副产品加工，积极发展农副产品生产与加工、牧牛屠宰业，以第二产业为主导，以第一、第三产业为补充发展的综合型次中心。2.2.1.4 三尖镇：煤炭、建材、矿粉加工，发展农副产品生产加工和旅游业
13、，以第二产业为主导，6以第一、第三产业为补充发展的综合型次中心。2.2.2 市域集镇为矿山乡（洞下村）、梓龙乡（乡政府所在地）和岩口镇（镇政府所在地），规模为200010000人。2.2.2.1 矿山集镇：以煤、锑开采、加工、冶炼等工业为主，大力发展农副产品生产与加工，适当发展边贸与旅游等产业。2.2.2.2 梓龙集镇：工业主要发展煤炭开采与加工，大力发展农副产品生产与加工，适当发展旅游业。2.2.2.3 岩口集镇：以煤炭、建材等工业为主导，积极发展农副产品生产与加工。市域中心村全市设置26个，人口规模为15002000人左右，中心村以农业为主，大力发展产业化农业，适当发展农副产品加工工业，建
14、设村级小型民营企业。2.3 加强规划管理，实行“多规合一”开展城乡规划、产业布局、基础设施、环境保护、公共服务等各类规划的统筹协调工作，力求做到国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划、生态建设规划“多规合一”，形成各部门都必须认可和严格遵守的一张“三维空间工作底图”。圈定农用地、村镇建设用地范围，禁止超建设范围建设，加强村镇规划管理（图 3） ，使城市社会、经济、环境可持续发展。力争规划市域全覆盖（按图4类型编制规划覆盖市域） 。对未完成规划编制的乡镇办采取一些必要的措施，如未编制的行政区域，暂停审批建设项目。在浙江省绍兴市，未编制规划的乡镇禁批建设。北京市在未编制规
15、划的区域颁发临时建设许可证。村镇规划许可基本审批程序 图 3申请方提出申请 提供项目说明材料、申请人及代理人身份证明、用地及房产权属文件、建设工程设计方案等提供户口本、使用土地有关证明文件、独生子女证、住宅设计图件等，如属易地审批建设房的，应提供建新拆旧承诺公建、多高层公寓 村民自建低层住宅村 委 两 委 集 体 研 究组织联审集体讨论后公示 7 天，签署书面同意意见乡镇人民政府告知申请人是否需要对申请材料进行更正以及更正内容，并作出受理或不予受理的决定需占用农用地的，应当依据中华人民共和国土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续村民参与提交申请审核颁发批后监管公建、多高层公寓 村民自建低层住
16、宅7村镇规划体系 图4村庄规划 乡镇规划乡镇域总体规划乡镇集镇建设规划乡庄道路网、市政设施、公共服务设施、乡镇企业布局村域范围内基础设施及产业规划村域总体规划村民住房布点村庄建设规划乡镇人民政府对申请材料进行审核（利益关系人提出听证申请的、组织听证会）和现场踏勘，形成初审意见乡镇人民政府会同国土局（国土所）审核建房条件，同时组织国土相关部门对选址进行联合现场踏勘（乡镇政府、相关部门在“现场踏勘意见表”上签署意见） （利益关系人提出听证申请的，组织听证会）乡镇人民政府将初审意见和申请资料上报县级城乡规划主管部门，审核并征求相关部门意见符合乡、村庄规划的由县级城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证
17、县级城乡规划主管部门、乡镇人民政府告知申请人关于乡村建设规划许可证的决定，并通过媒体进行公示、存档国土局（国土所）凭规划部门核发的乡村建设规划许可证办理用地审批手续国土局（国土所）将审批结果书面告知城乡规划主管部门、乡镇政府、村委及申请人乡镇政府组织国土、城建办（村镇办） 、村干部等相关人员，按批准用地和乡村建设规划许可进行验线实 行 公 示 挂 牌 施 工 、 县 级 以 上 城 乡 规 划 主 管 部门 、 乡 镇 人 民 政 府 组 织 巡 查 ， 及 时 查 处 违 法 行为乡镇政府组织国土、村镇办等相关人员进行竣工验收，验收合格后签发验收合格单如属村民易地审批建房的，应拆除旧房后再予
18、以发放土地使用权证符合乡、村庄规划的由乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证，并报县级城乡规划主管部门备案批后公示用地报批批后告知联合放样过程监管竣工验收登记发证82.4 加大户籍改革为城乡一体化做好准备中共中央十八届三中全会召开后，全国农村的户籍改革又提上了议事日程。户口应为一元制“居民户口” ，不是农业、非农业户口。户籍应采用属地制，从事的主导产业在哪里，户口就到哪里，政策控制和村民自治方式相结合。 “市民”待遇对应相对“区域待遇” 。对于村镇投资额、贡献值达到规定数额的人可以成为当地居民， “居民下乡” 。放弃集体土地，进城务工，可以成为当地居民，享有当地待遇，“居民上市” 。解除户籍制约，
19、可调剂用地紧张的人员到用地松弛的地方实施建设，缓解紧张局势。有利各种经济成分在更好地实施建设，动态发展，促进人口聚集，实现产业化、规模化。2.5 拟定土地利用模式为新型城镇化提供条件据统计，去年我市村镇耕地荒芜率达到41%。因此，强化“租赁制”和“集体所有制”势在必行， “集体所有” 、职能部门审批可使建设拿到地，又避免浪费，当然，禁止土地流转改变性质建房。土地上的“租赁”效益，集体内居民分配。这样可扭转土地荒芜，增强土地经济集约发展。在江苏华西村，土地没有分包到户，所以在华西村的产业发展过程中，由村集体决策，实行统一规划，统一开发，既保证了村民利益，又确保了项目建设的土地需求。如在移民拆迁中
20、， “钉子户”由集体表决，项目引起的强拆由村集体因民事问题上诉法院或政府申请法院执行。北京郑各庄村领导班子不断探索和完善村级管理体系，基本形成“工资收入+土地股权收入+社会保障收入” 的多元化稳定收入结构，从根本上解除了村民的后顾之忧。2.6 合理引导农民建房近几年来，随着我市新农村建设的实施，我市农民建房积极性高涨，新、改、扩建房屋数量剧增（表 1） 。据统计我市村镇住房面积 37-45/人，空房面积率达到 39%。因此，建房须退老宅建新宅：1、统规9新建。先规划再实施，合理选址、控制人均建筑等指标。政府、村级组织可以通过加大公共基础设施的投入来引导居民集中建设。2、建筑层数提倡多层联合，考
21、虑经济实力与土地稀缺性可建高层。多层联建分套间，节约土地 50%以上，且使用年限增加，留出了土地可持续发展。节约土地者奖补，多占者处罚。3、加大廉租房建设力度。村镇廉租房可解除居住困难加强社会保障，维持良好的社会环境。近三年我市各乡镇办房屋新建情况汇总表 （表 1）年度 建设户数 用地面积 （m 2） 底层建筑面积（m 2） 总建筑面积（m 2）2010 377 61037.5 51589 1231192011 711 99233 96750 2729962012 681 95046 92668 2614782013 859 133530.5 127189.6 343413总计 2628 38
22、8847 368196.6 10010062.7 注重公共资源配置公共资源的配置推行公共服务均等化，均衡配置，是城乡一体化的区域性表现。 。也就是说，城乡之间只是产业景观不同，物质、精神、人员的流动是无障碍的。包括物化和无形两方面，物化方面指土地、道路、建筑、网络等，无形方面包括制度、社会福利、生活方式等。以新型城镇化为中心，研究制订城乡规划中各级公共基础设施、服务中心规划建设标准，确保基层公共基础设施、服务设施建设适应基层管理体制、突出地方特色、满足群众实际需求。一是打破“以城市论城市”的观点，以经济辐射、服务人口为依据打破以行政区划来配置。如：渣渡镇应考虑周边乡镇和相邻涟源村庄规划配置公共
23、资源。二是打破公共资源的投入形式。西方国家的投融方式 BOT、PPP、PFI 以及产业收益分配，都是值得我市斟酌的方式。三是在城乡规划中以动态、超前的观点配套公共资源。2.8 加强城镇化发展监管城镇化发展，它既是政府行为宏观调控社会经济发展和利益分配的重要手段，即通过社会资源的配置并提供公共物品以保障社会有序发展，维护社会公平和公正，弥补市场失灵；也是社会运动是各利益主体互动、博弈的政治过程。而且目前我市已有三分之二行政村整体推进城乡统筹建设，有必要进一步加强城镇化发展机制化管理。一是明确主体。以当地乡镇及村组为实施主体，充分调动它们的监管积极性，再以市级单位为政策主体，有序推进城镇化发展进程
24、。二是明确执法主体。对国有土地上的违法建设，以国土资源部门为主，对城市规划区外的乡镇违法建设，当以当地乡镇为执法主体，进行拆违控违。规划部门全程跟踪配合。三是应加强规划和其他部门联动机制，促进房产、电力、供水、住建、城管、公路、公安等部门10的配合，违法建设违法待遇，对违法建设的行为不受理用水、用电，停运等。四是加强村民自治，提高村民公众参与水平，加大公众参与的自主权。在政府的协调与引导作用下，通过各种渠道多方引导，强化村民的公众参与意识。五是加强规划辅导。在项目规划审批前，由有资质的设计单位对项目的日照、通风、容积率、交通、建筑限高等进行分析以确保项目实施的可行，减少不必要的浪费。同时应把村
25、镇规划管理的部分主导权和责任由村支两委和村民承担，由村委会组织村民共同参与并完成家园的建设，使村民真正进入到“自治”的良性机制中。结语：“三分规划，七分管理”，人民城市人民建，新型城镇化的实现是物化的也是无形的，城乡融合需要全市市民的共同努力。我市的新型城镇化村镇建设研究还需要建设人在我市不断发展的进步过程中深入探索，使之成为促进健康城镇化和和谐城乡关系的坚实基础。 【参考文献】1 习近平.摆脱贫困2 周干峙.统筹城市和区域 整合城市和乡村3 刘正.城乡一体化程度评价指标体系初探4 朱颖.城乡一体化评价指标体系研究5 周银波 蓝祧彪 毕婧.城乡发展一体化下乡村居民点合理集聚的方式6 邹军 朱杰.经济转型和新型城市化背景下的城市规划应对
