1、- 1 -浅议如何提高农民代表履职能力蒋锋娜内容摘要：农民是中国社会构成的基础，是推动社会发展的主要力量。国家在持续关注农民物质生活的同时，也逐渐给予他们在参政议政等政治权利上的尊重。我们欣喜地看到，农民代表比例逐年增加，农民参政议政能力逐步提高。但与此同时，真正来自一线的农民代表比例依然不高、农民代表履职能力依然薄弱。本文对某镇人大代表中农民代表结构比例、履职现状、服务保障等方面进行全面剖析，对如何切实提高农民代表履职能力进行一些积极探索，并提出对策性思考。关键词：农民代表 履职能力2010 年中国修改选举法，明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表，越来越多的农民当选为人大代表。在十二届全国
2、人大代表中，来自一线的工人、农民代表 401 名，占总代表的13.42%，较 上届提高了 5.18 个百分点。 1但在数字比例变化的同时，我国在保障农民代表地位，发挥农民代表作用方面还有许多问题亟待解决。本文从某镇人大代表中农民代表现状进行一些思考，谈点粗浅看法。一、农民代表履职面临的突出问题选举法修改后，城市和农村代表在法律层面上实现了“城乡同比” ，农 民代表份 额有所增加。但农民代表在为农民代言的能力上与广大人民群众的期望还有很大差距。就某镇农民人大代1 全国人代会进入“同票同权”时代 ，2013 年 1 月 10 日人民代表报 ，第 1 版。- 2 -表而言，问题集中体现在以下几个方面
3、。（一）农民代表比例不高，结构不合理。从代表的构成来看，重形式轻实质现象明显。在选举实践中，当选为农民代表的大多是农村基层干部和农民企业家，而没有任何光环、附加身份的“ 草根 ”农 民或一线 的农民工微乎其微。某 镇人大代表 64 人，镇领导班子、镇机关干部、村干部约占 68%，条管单位占 7%，无党政职务代表占 25%。无党政职务代表中个体工商户 4 人，教师 6 人，农民企业家 2 人，种粮大户 1 人，普通农民 3 人。种粮大户和普通农民代表仅占全镇代表总数的 6.25%。在农民企业家代表中又有相当一部分出身不是农民，比如行政事业单位、国有企业退休干部职工和城市居民中的“ 有钱人” 投资
4、养殖、种植等农业企业的，也认同于农民身份。如某镇的 2 个“农民企业家” 代表出身就都不是 农民。这样，选出的代表并不能真正代表民意，也无法切实反映农民的意愿和要求。（二）农民代表履职能力不强。以上例某镇农民代表学历结构来看，农民代表（包括村干部）22 名，其中高中以上学历 12 名、初中学历 9 名、初中以下学历 1 名，初中和初中以下学历的占到了将近半数。文化水平不高，造成农民代表认知能力相对较弱，调查、分析问题和判断能力都有所欠缺，提不出有质量的议案和建议。比如有些农民代表提出建议为村里解决一条路，一个电排或一个洗衣埠头，认为提出了建议就是履行了职责，而对相关政策如修路要不要本村先集资，
5、修洗衣埠头属不属于上级解决的范围却不十分清楚，不能正常发挥代表作用，难以肩负起代表人民群众行使国家权力的神圣职责。（三）农民代表履职意识不高。农民代表大都来自生产一线，部分农民代表在本职岗位上可能是个出色的劳动者，甚至还有- 3 -很多是“劳动 模范” ，但在履行 职责时绝 大多数农民代表由于对代表使命、职责及性质等认识不到位，对履行代表职责抱无所谓态度，缺乏为民说话的动力和热情。部分村干部代表自轻自贱，总认为自己职务太小，人微言轻，说话不顶用，故自我放松，甘当“哑巴代表 ”。久而久之，形成 恶性循 环，群众对农民代表不完全信任，对他们为民说话的能力产生怀疑，不愿意向代表反映情况。有的农民代表
6、特别是以农民身份当选的农民企业家，虽然有较强的责任意识，但是更多的是把人大代表身份当成一种“ 光 环” ，不能 处理好 岗位工作与代表工作的关系，参政履 职积极性不高，成了“荣誉代表 ”。（四）农民代表的地位得不到应有重视。少数单位对来自基层的农民代表地位及作用认识和重视不足，也在一定程度上影响了农民代表作用的发挥。少数国家机关单位和工作人员对农民群体存在偏见，认为农民代表土气、没文化、素质低，对农民代表的调研、视察活动不支持、不配合、不欢迎。有的单位和工作人员鉴于主客观方面的原因，在邀请代表参加座谈会、调研、视察、检查、代表小组等活动及邀请代表列席相关会议时，一般都邀请能说会道的城市附近的非
7、农民代表，而路途遥远又不善言辞的农民代表很少有机会参加这些活动。（五）支持服务农民代表工作不够到位。首先是农民代表活动经费得不到保障。有些乡镇并未将代表活动经费列入本级财政预算，有些乡镇虽然列入了预算，但普遍未设立专用账户，实行专账专用，而是采取所谓“实报制” 。乡镇人大对没有固定收入的农民代表参加活动基本没有补贴，县级人大仅兑现“误工补贴”，可补贴的标准过低，报销的程序又繁杂，导致很多农民代表不愿意参加代表活动，在很大程度上造成了人大工作的被动。其- 4 -次是农民代表所提建议得不到很好落实。有的单位和部门由于各种原因，在办理农民代表所提的与农民利益息息相关的议案和建议时，敷衍了事，满足于书
8、面办理，重形式而轻效果，致使建议办理落不到实处，严重挫伤了农民代表履职积极性。如2012 年某镇人大代表提出“涉农” 建议 28 件，从办理结果来看，列入 A 类（已经解决或基本解决的）5 件，B 类（正在解决或列入计划逐步解决的）14 件，C 类（因条件限制一时难以解决和带建议性意见供参考的）7 件，建议所提问题需要请示上级有关部门的 2 件。总的来看，A 类仅占所有涉农建议的 17.86%，办理质量不是很高。二、提高农民代表履职能力对策思考通过调研，笔者深切地感受到，要真正解决好农民代表参政议政问题，进一步提升农民代表履职意识和能力，从而更好地发挥农民代表的作用，关键是要创新工作方式方法，
9、为农民代表履职提供更多的保障。（一）改革选举方式，大力挖掘“草根”中的“精英”。要切实提高农民代表的比例，保障实质上的平等权，提升“草根” 对参政的认同感和社会对“ 草根” 中“精英”即农 民代表的关注度，就要加强立法，真正落实“ 城乡同比” 、“同票同权”。一要对选举法继续进行完善。在明确了“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”后，还要进一步明确农民代表的比例和结构，减少村干部代表的份量，增加没有任何附加身份的“草根 ”农民的比重，以切实保证能真正代表农民利益和诉求的普通农民代表的数额。二要把好代表候选人推荐关，尽可能把普通农民中文化素质好、法律意识强、主政水平高且最能代表农民群众的“精英”
10、 推荐为代表候选人。三要依法实行民主选举，提高农民代表的民主意识和- 5 -为农民行使权利的职责意识。要不断改进候选人的提名、介绍方式，建立候选人之间正常的竞选机制。通过民主选举，纠正一些农民代表存在的“组织让我当代表，我只对组织负责 2”的错误观念，解决其缺乏为民代言的思想意识和履行代表职责不积极的问题。此外，还要加强对换届选举的过程监督，以减少部分“非 农 民” 通 过各种途径以 农民身份当选为 人大代表。（二）提高农民代表“知情”度，激发农民代表履职热情。首先，加大培训力度，提高代表“知情”能力。在换届选举之后要立即对新当选的农民代表进行“上岗培训 ”。要紧密联系实际，精选当地经济情况、
11、政府工作决策、法律法规等相关内容，集中学习，让农民代表做到“情况明 ”，迅速进入角色。也可以 组织新老人大代表开展“ 传、帮、带 ”活动，座谈交流。 还可以针对农民代表如何提议案、建议，有的放矢开展专题培训等等。其次，以活动为载体，提升代表“知情”度。通过多种多样的活动，如走访选民，召开专题座谈会，进企业视察，下基层调研等等，形式越多活动越多，越能形成良好的议政氛围，从而不断引导农民代表去思考去谋划去交流，通过看、思、论，增长其知识，开阔其视野，为高质量议案建议的提出提供素材和现实依据。再是建立人大信息网络，扩大代表“知情”面。以村为单位可设立人大信息员，信息员定期向所在村农民代表报告当前当地
12、党务、政务和社会大型公务活动，及时搜集代表关心关注的热点信息。以乡镇为单位编印人大信息定期发放，交流人大工作，为农民代表获取方方面面情况提供参考，也给农民代表们互相交流提供平台，这样农民代表们真正可谓“知根知底知天下” ，履职起来更得心应手。2高书霞：如何促进乡镇人大代表履职 ，http:/ 6 -（三）开展代表联系选民活动，强化代表履职引导。农民在想什么，农村最需要什么，来自基层的农民代表最有发言权。要把“ 围绕 大局，服 务 中心” 具体落实到农 村社会经济发展的实践中去，就要发挥农民代表密切联系农民群众的政治优势。一要培养农民代表主人翁意识，将代表荣誉感转变成参政议政动力，在农民代表中大
13、力开展代表联系选民活动，县乡人大每年对每位代表联系选区、走访选民、向选民述职、调查研究和提建议等提出具体要求和考核办法，引导农民代表及时了解农民的困难和问题、所想所盼，并将自己掌握的社情民意直接敏锐地反映到议案和建议中，为党和政府破解农村社会经济发展难题尽职尽力；二要引导农民代表积极主动传导党和国家的路线、方针和政策，及时反映党和国家各项政策在农村基层的落实情况，推动政府依法行政，化解社会变革时期不断出现的各类矛盾，维护人民群众合法权益。（四）加强宣传报道，提高农民代表影响力。一是广泛宣传农民代表。各级人大特别是县乡人大要认真总结农民代表的先进事迹、履职活动，采用短报、快讯等形式及时报道，上级
14、人大可通过新闻媒体、网络公开报道，有条件的还可在本区域有影响力的媒体上专门开辟农民代表专访栏目，挖掘基层农民代表中的典型人物和代表的履职情况定期访谈。二是呵护农民代表。对农民代表的宣传应避弱就强，多正面报道，要积极探索、创新宣传形式，生动鲜活、及时地反映基层农民代表的新业绩、新面貌。通过新闻媒体、网络对农民代表的地位和作用进行大力宣传，提高农民代表的影响力和社会对农民代表的认可度，营造全社会尊重农民代表，相信农民代表，支持农民代表监督活动的良好氛围，从而激发农民代表克服自卑情绪，增强主体- 7 -意识，充分利用身在基层情况熟悉的优势，为新农村建设积极建言献策。（五）强化履职保障，优化农民代表履
15、职环境。首先是时间保障。各级人大每年对邀请农民代表参加的代表活动要做出科学谋划、周密安排。组织活动之前，要选好议题、明确时间，并将议题和活动时间提前通知代表，让他们心中有数，科学安排农活。其次是财力保障。农民代表多数没有固定收入。要让他们履好职，发挥应有作用，就要确保活动经费。各级政府要考虑农民代表的特殊性，给予他们开展调查研究、走访联系选民等个人活动的经费保障，给无固定收入的农民代表适当的经济补贴，补贴标准应当参照当地农民平均现金收入执行并不断随物价上涨得到提高。农民代表的活动经费要纳入当地财政预算，随工作进度逐项拨付。对农民代表经费保障，不能只停留在纸上、口头上，要有严厉的监督机制。上级人
16、大特别是县级人大要把乡镇代表活动经费是否纳入了财政预算列入年度人大例会予以审议，把经费保障作为政府自觉接受人大监督的标志之一。第三是法律保障。法律赋予了代表依法履职的权力，对不支持农民代表履行职责，不接受农民代表监督的部门、单位和个人，应依法追究其法律责任。第四是加强建议督办，提升建议办理实效。要提升农民代表履职积极性，发挥好农民代表的作用，就要扎扎实实地把反映农民心声、反映农民所急所想的那些“沾着露水和青草味儿 3”的议 案和建议办理好。要 创新督办方式，在切实解决问题上下功夫，在创新督办方式上求实效。可以通过现场督办，视察督办、新闻媒体追踪督办 4等方式，务必使代表建议落到实处，取得成效。3 全国人代会进入“同票同权”时代 ，上引报刊，第 1 版。4 罗清民：创新工作方式，发挥乡镇代表作用 ，2013 年 1 月 10 日人民代表报 ，第 3 版。- 8 -参考文献：1许安 标.人大代表履职工作手册M. 北京：中国法制出版社，2010.10-59.2全国人代会进入“ 同票同权”时代N.人民代表报，2013-3-4（3065）.3高书 霞.如何促 进乡镇人大代表履职EB/OL.http:/ .创 新工作方式，发挥乡镇代表作用N.人民代表报，2013-1-10（3042）.5应福良 .浅析 乡镇人大代表履职能力的提升N.人民代表报，2013-1-10（3042）.
