1、 欧洲共同体委员会布鲁塞尔 2008 年 1 月 30 日COM(2008) 40最终版2008/0028 (COD)关于向消费者提供食品信息的规定的欧洲议会和理事会法规提案（由委员会提出）SEC(2008) 92SEC(2008) 93SEC(2008) 94SEC(2008) 95说明性备忘录1. 本提案的范围 本提案的背景和目的本提案合并和更新了标签法规的两个部分，分别由指令 2000/13/EC 和90/496/EEC 覆盖的通用食品标签和营养标签。指令 2000/13/EC 已经修订了几次，食品市场和消费者期望的评估使其有必要更新和现代化。指令90/496/EEC要求委员会向欧洲议会
2、和理事会报告指令的实施情况。机构间的程序已经改变，而且在某些情况下，委员会必须与新法规提案一道提交一份影响评估。营养标签法规的修正版随附了一份提供指令90/496/EEC实施情况综述的影响评估。因此，已经无须准备一份单独的指令执行情况的报告。 通用范围通用标签 推动首个关于食品标签“横向的”法律文件的主要政治意向（指令 79/112/EEC）规定了食品标签规则，作为一种食品在共同体内自由流通的工具。随着时间的过去，保护消费者的权益已经形成了欧洲共同体的一项特殊目标。2003年欧盟健康和消费者保护总理事会（DG SANCO）与利益相关方密切合作，发起了对食品标签法规的评估，重新评估其有效性和法律
3、基础，确定现今消费者对食品信息的需求和期望。该结论于2004年公布，确定了一项未来提案的焦点。营养标签 新近与健康问题相关的关于营养、超重和肥胖的欧洲战略白皮书强调了消费者有权使用清楚、一致和以证据为基础的信息的必要性。营养标签是一种为消费者提供保持健康，有意识的选择食品的确定的方法。广泛一致的意见认为营养标签的效力可以强化作为一种支持消费者选择某种平衡饮食能力的方法。利益相关方已经有鼓励在包装的正面包括营养信息的动议。在所使用的标签设计方面存在着分歧，这可能造成贸易壁垒。 本提案范围的现行规定本提案合并和修订下列法规：- 2000年3月20日的，关于统一成员国有关食品标签、介绍和广告的法律的
4、指令2000/13/EC。本指令规定了适用于供给最终消费者的所有食品，以及供应到大众公共饮食业的食品的通用标签要求。指令规定了强制性的标签信息。本提案采用了关于食品信息规定的某些通用准则，并且加强了管理机制，以便考虑将能够使消费者做出知情食品选择的新情况。广泛的保留了强制性的要求，同样也保留了委员会对于特殊问题提议新的要求的选择权。- 1990 年 9 月 24 日的，关于食品营养标签的理事会指令 90/496/EEC。本提案提出在主要的视觉范围强制性标示关键的营养成分。除了合并指令2000/13/EC和指令90/496/EEC之外，在文件中对下列文本做了彻底改动。- 1987年4月15日的，
5、关于在销售给最终消费者的酒精饮料标签中显示以容积计算的酒精度的委员会指令87/250/EEC。- 1994年11月18日的，关于除了那些在理事会指令79/112/EEC中规定的显示之外，在某些食品标签上强制性显示详细项目的委员会指令94/54/EC。- 1999年3月8日的，规定部分废除关于食品标签的理事会指令79/112/EEC的第7条规定的委员会指令1999/10/EC。- 2002年7月18日的，关于含有奎宁的食品，以及含有咖啡因的食品标签的委员会指令2002/67/EC。- 2004年3月31日的，关于食品和带有添加的植物甾醇、植物甾醇酯、植物甾烷醇和/或甾烷醇酯的食品配料标签的委员会
6、法规 (EC) No 608/2004。- 2004年4月29日的，修订关于某些含有甘草酸及其铵盐的食品标签的指令94/54/EC的委员会指令2004/77/EC。 与欧盟其它政策和目标的一致性本提案是符合委员会的更佳法规政策，里斯本战略和欧盟可持续发展战略的。重点放在了简化法规制定程序上，从而减少了管理的负担，并且在确保食品安全，保持高水准的公众健康保护，以及考虑全球各个方面的同时，提高了欧盟食品行业的竞争性。目前正在进行横向标签规定的管理成本测定，该结果可能提供相关的信息。咨询有关各方和影响评定 咨询有关各方咨询方法，主要的目标部门，以及回答者的一般态度对所有的有关各方进行了广泛的调查，征
7、求他们对于现行法规的规定和应用的意见，以及对于修订的要求。回答者来自政府部门和非政府组织、行业和个人。某些受咨询人是各成员国受影响的人、行业或消费者。回答的摘要，以及他们是如何考虑的消费者要求在标签上有更多“更好”的信息，并且对清楚、简单、全面、标准化的和官方的信息感兴趣。行业认为有太多涉及逐条执行的标签要求、技术规则。文件的量大和分散破坏了该规则的明了性和一致性。修订的成本是行业所关注的一个问题。各成员国希望平衡消费者和行业的要求，考虑对他们国家的特殊问题。在通用标签咨询中突出的特殊观点：- 消费者认为难以读懂和理解标签；- 有许多食品缺少关于过敏原的信息；- 原产地标签是一个有疑问的部分；
8、- 关于酒精饮料配料列表是一个法律遗忘的部分。关于营养标签，认为包括营养信息对于消费者来说是一种重要的信息来源。利益相关各方中对于该法规存在不满，但如何改进该法规存在着意见分歧。- 一些消费者要求或更喜欢一种营养含量的综合评述，而其它人只关心营养含量的一小部分。消费者和健康和消费者保护总理事会（NGOs）希望有强制性的，易于理解的完整营养标签。- 行业关注该法规规定的性质和对包装设计的影响。他们希望有一个更灵活的自愿性方法。- 各成员国意识到用统一的方法促进减少内部市场壁垒的必要性。然而，来自国家层面的，要求增加灵活性的压力日益增加，特别是那些正在使用创新的营养标签制度的地方。年月日至年月日，
9、在互联网上进行了一次公开咨询。委员会收到了份答卷。结果可从以下链接获取：http:/ec.europa.eu/food/food/labellingnutrition/betterregulation/index_en.htm. 征集和利用专家的意见没有要求外部专家的意见。 影响评定 考虑了某些基本的可供选择方法：在无干预的情况下 维持目前的状况，使用带有下列负面影响的分散的法规：- 零碎并令人混淆的规则削弱了有效的实施；- 由于过时、冗长或不清楚的要求为食品企业带来不合理的负担；- 消费者利用标签的不一致性；- 标签作为一种传达信息的工具不起作用；- 法规未能适应市场的变化和消费者的合法要求
10、。在缩小国家对经济的干预的范围、国家法规、非法定的方法或更新共同体的法规中，考虑过干预。缩小国家对经济的干预的范围 这将必需撤销对于纵向标签规则有直接影响的横向食品标签规则的基本政策文件。尽管食品制造商在短时期内将继续应用现行的规则，但他们将逐渐去除他们认为是一种负担的信息。非统一的规则将削弱内部市场，导致信息不足并降低消费者保护的程度。现行的规则证明了其在允许货物自由流通和消费者保护方面的优点。废除这些规则将会遇到来自大多数成员国和消费者的阻力，因为他们已经习惯了现行要求，而且任何改变将会被认为是放弃了某种有价值的“获得物”。因此，缩小国家对经济的干预的范围不能视为是一种可行的方法。国家的法
11、规 废除统一的规则将导致带来以下结果的国家规则的产生：- 不同的国家规则将阻碍内部市场；- 公平竞争的畸变；- 增加对于行业的管理负担；- 内容和信息有效性不一致的方法造成消费者的混淆；- 对欧盟公民不同的保护程度。可供选择的非法定的方法（自律、合作管理、指南）- 消费者信息的不同特征，以及当前正朝着一种“新的立法文化”发展的趋势，要求评定出一种能够达到灵活性和规定之间的平衡，以及国家层面的行动和欧盟层面的行动平衡的方法。基于正式的约定、适当的良好行为规范准则的多层面自下而上的管理（地方/国家/共同体）可能是一种可行的可供选择的方法。将已经统一的详细要求移向此类某种方法将不会具有附加值，这易于
12、使利益相关方中现在的理解不必要的变复杂，并且可能会感到是一种缩小国家对经济的干预的范围。尽管是所有新政策相关的问题，但采用从最佳方法中，以及和利益相关方持续的对话中产生的，关于消费者信息的更详细阐述的和继续加强的方法具有潜在的，达到行业和消费者双方受益的结果。在影响评定中分析了与不采取行动、自愿性行动，或共同体规定的要求相比较的，修订通用标签和营养标签规定的主要选项的影响。委员会进行了一项列入工作计划的影响评定，其报告可以在委员会的网站获得。委员会完成了修订指令2000/13/EC和指令90/496/EEC的选项的影响评定报告，该报告与本提案同时作为委员会职员的工作文件。影响评定显示，可以通过
13、提供过渡期，允许在企业内运作的标签修改正常周期期间做出标签修改，减少对于制造商的影响。本提案的法律基础 拟议行动的概要采用欧洲议会和理事会关于向消费者提供食品信息的规定的法规。本提案采用现代化方法、简化并阐明了当前的食品标签情况。特别是：- 彻底改动了不同的横向标签规定。这些文件（指令）合并成一项专一的法规（法规）将使协同作用最佳化，并且增加了共同体规则的明了性和一致性。这是一种有效的简化方法，应当为经济管理者和执行权力机构提供更清楚和更精简的规章制度；- 确保了横向和纵向规则之间的一致性；- 使指令2000/13/EC第3(1)条要求的强制性信息合乎经济原则（更新、阐明）；- 建立一种灵活的
14、自下而上的机制（通过国家计划）将使行业能够创新，并且允许标签规则的某些方面适应不同的，不断变化的市场和消费者需求。另外，其提出了清楚的准则，在强制性信息和自愿性信息之间划出了更清楚的界线。关于通用标签问题的主要修订是：- 阐明了沿着供应链的不同食品企业的经营者关于食品标签的职责；- 提高了标签上所提供信息的易读性，规定了强制性信息的最小印刷尺寸；- 提出了应当能得到通过零售商店和公共饮食商店出售的非包装食品有关过敏原配料的信息的要求；- 规定了葡萄酒、烈酒和啤酒的特征，本提案规定委员会须报告关于配料列表的现行法规和在这些产品上的强制性营养标签的应用情况，以及采用特殊措施的可能性。- 关于某种食
15、品的原产国和原产地标签，法规中的基本要求保持不变。因此，此类标签是自愿性的，但是如果未能提供此类信息可能会误导消费者，那么该标签就成为强制性的。强制性或自愿性的显示某种食品的原产国或原产地作为一种销售工具，不得欺骗消费者，并且应当基于统一的标准。应当依照根据共同体海关编码的非特惠原产地的规定确定原产国。原产地将涉及不是根据共同体海关编码确定的原产国的任何一个地方。关于确定原产地的规则将根据委员会工作程序批准。另外，采用了关于多种配料产品的原产国或原产地，以及除了牛肉和小牛肉之外的肉类的原产国或原产地声明的标准。这些标准将等效应用于“欧共体”原产地标签的自愿性声明。- 本提案阐明了在什么样的条件
16、下各成员国可以采用关于原产地标签的国家规则。关于营养标签的规则和横向的食品标签规定一道做出了彻底改动。本提案将营养标签强制性的安排在食品标签主要的视觉范围内。允许在介绍营养信息中开发最佳方法，包括与总的每日营养要求有关的营养信息介绍方式，或者图解的介绍方式可供选择的方案。本提案关于营养标签的新的主要方面是：- 强制性声明应在主要的视觉范围（包装的正面），以每100克，或每100毫升，或每一份餐量的数量表示能量、脂肪、饱和脂肪、碳水化合物，连同对糖和盐的特殊参照标准，同时可以对所定义的列表中的营养素做出自愿性声明。在选择强制性成分时应当考虑到：调查显示消费者可能会对过多的信息感到不知所措；关于最
17、重要的营养素与肥胖症和非传染性疾病的出现具有关联性的科学建议；同时应避免食品企业，特别是中小型企业的过多负担；- 关于酒精饮料，对葡萄酒、烈酒和啤酒规定了部分废除法律，并且将隶属未来的委员会报告；- 强制性成分同样也必须声明有关的参照摄入量，同时可以通过自愿性的国家计划扩展其它介绍形式。为了着手解决由于分散的法规产生的问题，新的提案将修订、彻底改动和取代已经根据现行的纵向食品标签法规就绪的规定，并且撤销下列法规：指令2000/13/EC、 90/496/EEC、 87/250/EEC、 94/54/EC、 1999/10/EC、2002/67/EC、 2004/77/EC，以及法规(EC) N
18、o 608/2004。 法律基础第条 辅助性原则辅助性原则适用于那些根据共同体专有权限未纳入本提案范围的部分。因为下列原因，本提案的目标不能由各成员国充分达到。食品标签保护消费者，并且告知他们做出决定的信息。经考虑，在欧盟层面的行动将比各成员国单独的行动产生更好的结果：(i) 统一的方法可以简化无论是跨国的还是在共同体范围内经营的食品公司的管理负担。(ii) 统一的行动确保了共同体范围的最低标准，减少对整个欧盟公民的不公正。不同的标签要求可能破坏当前单一市场食品链有利的环境，对贸易带来严重的影响，损失共同体内大量的贸易，这种损失在 2003 年占所有贸易的75%，流失大约 1200 亿欧元。对
19、食品行业的一次调查显示 65%的公司出口其产品到其它成员国，而且在这次调查中 60%以上的回答者偏向通过欧洲立法统一通用食品标签。共同体行动的核心是在欧盟内规定食品标签的条件，如果想使共同的内部市场平衡运行，这是不能单独由各成员国适当解决的。关于适用法规的详细资料，为了发展国家的计划，将由管理模式提供一种更具参与性和灵活性的计划方法并对其加以实施。因为下列原因，共同体的行动将更好的达到本提案的目标。经验显示各成员国不可能圆满的实现一个统一的共同市场，而欧盟可以更好、更有效的规定向消费者提供信息。新的提案同样也为国家和欧盟层面温和的干预机制提供了空间。共同体的权限用于全面考虑辅助性和均衡性原则，
20、并且承认，在某些方面，整个欧盟范围标签总的统一不只是必要的，而且是寻求所要达到的目标唯一的和要求的方法。反之，其将分解适用的规则对不断变化的需要和环境快速调节的潜在性。对于将潜在的成为共同体内部贸易部分的预包装食品做出了统一规定。各成员国在产品不属于共同体内部贸易时可以采用规则，例如非包装食品和由大众公共饮食业提供的食品。因此，本提案遵守了辅助性原则。 均衡性原则因为下列原因，本提案遵照均衡性原则。本提案统一了关于食品标签横向规定的规章制度，并且因此有利于通过确保消费者接收适当的信息，使其能够做出知情、安全、健康和恰当的选择来保护消费者。拟议的措施在达到确保消费者能够做出知情的选择，以及确保内
21、部市场平稳运行的目标方面是充分的。与此同时，拟议的措施不会强加过多的或不合理的负担。缺乏统一将导致国家规则的增生，对行业产生不断增加的负担，并且缺乏对消费者的透明性。当前现有的大多数规定将财政的负担减少到最小，同时有充分的时间允许由制造商提出标签定期修改部分所有新的要求。 方法的选择拟议的方法：法规、合作管理。其它方法因为下列原因将不适当。一般而言，现行的法规是规范性的，很少具有对成员国应当如何应用的灵活性。某个指令可能会导致在共同体内不一致的，使得消费者和行业半信半疑的某种方法。法规为行业规定了应遵循的某种一致的方法，减少了他们不需要熟悉各成员国中单独的法规的管理负担。指南、自律或自愿性方法
22、将可能导致矛盾，并且可能潜在的减少提供给消费者的信息量，这将是无法接受的。然而，在本法规的某些方面适当的考虑到了更灵活的方法，而且在提案的草案中详述了基于软法律和自愿性承诺的可供选择的管理形式。4. 所涉预算无。5. 补充的信息 模拟、试行阶段和过渡期本提案将有一个过渡期。 简化本提案规定了简化法规。因为法规保证所有的参与者在同一时间遵守相同的规则，因此利用法规作为法律工具支持简化的目标。指令 2000/13/EC 与关于营养标签的指令 90/496/EEC 合并成一个文件简化了规章制度。另外，本提案通过彻底改动并取代根据现行的纵向食品标签法规已经就绪的规定，简化了 2003/13/EC 的法
23、规结构。通过着手解决某些特殊的政策问题，本提案将相当有利于更容易的遵守和对利益相关方的更透明性。本提案包括在委员会关于更新和简化目前欧盟依照的法律及其工作的滚动计划，以及根据参考文献2006/SANCO/001的立法计划中。 撤销现有的法规采用本提案将导致现有法规的撤销。 彻底改动本提案包括彻底改动 欧洲经济区拟议的法案涉及欧洲经济区（A）的问题，因此应当扩大到欧洲经济区。 本提案的详细说明本法规规定了在制定了食品信息法律的总则和要求中确保与食品相关的高标准消费者保护的要素（第II章和第III章）。第IV章（强制性信息）在保持核心的强制性标签详细项目的同时，简化了现有的法规。定义和详细或特殊的规则放在了附件中，文件易于遵守和修订。阐明了原产地详项标示的规则。第IV章的第3部分规定了关于能量值、脂肪、不饱和脂肪、碳水化合物的数量，以及糖和盐的特殊参照量为强制性的，并要求将其介绍安排在标签主要的视觉范围内。在第VII章中，建立了适合于国家计划的食品信息管理制度，为了允许国家的非约束性计划根据最佳方法制定，鼓励在成员国层面建立一种交互式的并且持续不变的信息交换程序。在共同体层面，委员会应当鼓励并组织各成员国与委员会之间有关制定国家计划行动的信息交换。
