1、论公务员守法道德戴桂洪人力资源与社会保障部、国家公务员局下发了公务员职业道德培训大纲 ，准备在“十二五”期间，对我国全体公务员进行职业道德轮训。中组部印发了关于加强对干部德的考核意见 。 意见明确规定，要加强对干部道德品行的考核，并将考核结果运用到干部的选拔任用、培养教育、管理监督等各个方面。根据我国公务员法规定，公务员的首要义务是“模范遵守宪法和法律” ，为此，守法是公务员道德建设的一个重要内涵。据有关调查，关于公务员职业道德建设亟待提高的内容，排在第一位的是“廉洁”(84.1%)，第二位的是“公正执法”(78.4%)，第三位的是“遵纪守法 ”(76.7%)。广义上说， “廉洁” 、“公正执
2、法”和“遵纪守法”都是守法的范畴。守法道德是中国传统官德文化的核心，无疑也应当是当前公务员职业道德建设十分重要的内容。一、守法是中国传统官德文化的核心早在黄帝时代中国便已产生了法， 管子任法记载到：“黄帝之治天下也，其民不引而来，不推而往，不使而成，不禁而止。故黄帝之治也，置法而不变，使民安其法者也” ；淮南子主术训也记载：“黄帝治天下，法令明而不暗” 。到了西周，统治者认识到“德”对于维持政权统治的重要价值，提出了“以德配天”说。认为政权的根基，必须要兼顾人事，重视民心的向背，做到“敬天保民” 、 “明德慎罚” ，即重视道德教化的作用，立法、执法都必须宽缓、审慎，执行刑罚更要慎重。 “以德配
3、天” 、 “明德慎罚”思想在中国的法律思想史上具有重要意义，奠定了中国古代官德建设中“重民” 、 “重德” 、 “仁政”的文化传统，为儒家思想的产生提供了条件。儒家强调“为政以德” 。孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。 ”儒家仁政的核心是“以民为本” ，认为这是稳定民心，兴邦安国的关键所在。治理国家强调礼德而不是刑罚， “道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。 ”意思是用刑罚这种强制手段来治理国家，只能使人民暂时免于犯罪，却不能使人民感到犯罪可耻；只有以礼德治国，才能使人民有羞耻心，而从内心归服。这种对民众进行道德教育从而使民安分守己的方法被称为“教化”
4、。孟子说：“仁言不如仁声之入人深也，善政不如善教之得民也” ；“善政得民财，善教得民心” 1。法家强调守法即守德。法家将法律提高到“国之权衡”的高度，认为是治理国家的根本，强调“以法治国” 。但法家并不是只讲法律而不讲道德。法家认为，好利恶害是人之本性，韩非说过：“天之就也” ， “性命也者，非学于人也”2，而人性“皆喜贵恶贱”3。 “安利者就之，危害者去之，此人之情也。 ”“人焉能去安利之道而就危害之处哉。 ”4因而“人皆挟自为心也”5。在法家看来，各种利益关系可以分为“公”与“私”两大类，公利为善，1孟子尽心上2韩非子显学3韩非子难三4韩非子奸劫弑臣5韩非子外储说左上私利为恶，韩非说：“私
5、利行则乱，公义行则治，故公私有分。 ”6以此为基础，追求公利、公私分明就是有利于国家，合乎道德的“善行” ；谋求私利就是不利于国家，不合乎道德的“恶行” 。而法则是社会公利的集中体现，本质是“公” 。正如慎子所说， “法者所以齐天下之动，至公大定之制也” ；“法制礼籍，所以立公义也” 。 7既然公利为善，谋求公利是道德的本质，而法是公利和公义的体现和保证，守法就能够促进道德的提高和善的增长。在法家看来，法是道德的体现。法家重视社会道德规范，强调的是个体对这种规范的遵守、顺从。如对于仁义，法家不是把它理解为内心对人的爱，而是理解为行为上对法的遵守，认为“所谓义者，为人臣忠；为人子孝；少长有礼；男
6、女有别；非其义也，饿不苟食，死不苟生。此及有法之常也。圣王者不贵义而贵法，法必明，令必行。 ”8法家强调守法的绝对性，认为法，无论善恶，都要遵守， “法虽不善，犹善于无法。 ”法家认为法高于人，守法是最高的道德，即使是君主也要为国家利益废弃自己的私利。以此为基础，法家提倡法律面前人人平等，反对“礼不下庶人，刑不上大夫”的差等对待。 “法不阿贵，绳不绕曲。法之所加，智者弗能辞，勇者弗敢争。刑过不避大臣，赏善不遗匹夫。 ”9对于道德教化，法家强调，只有“以法为教，以吏为师” ，方可使百姓成为守法之民。韩非说：“明主之国，无书简之文，以法为教；无先王之语，以吏为师；无私剑之捍，以折首为勇。是境内之民
7、，其言谈必轨于法” 10 。在漫长的中国古代社会中，历代统治者、思想家和政治家不断推进“法律”和“道德”的融合，创立了独具特色的古代“官德”文化。古代“官德”文化表现出了浓厚的“守法”理念。概括起来，共有十种规范：（1）公（“居官为无私” 、 “秉公办事” ，具有公正、平等之义） ；（2）仁（“仁者爱人” 、 “君以恤民为本” ，强调“保民” 、 “得民” 、 “取民” ） ；（3）清（清正廉明，为政之本） ；（4）慎（谨慎、慎重，强调居安思危、谨慎交友和注重微小） ；（5）勤（勤劳，强调为政以勤） ；（6）忠（忠诚、忠厚、忠实，强调为政尽忠于国、尽忠于民） ；（7）孝（孝和忠相联结，古人坚信
8、，在内在家有孝，则在外在国有忠） ；（8）信（诚实守信，强调治国在信、取民以信、于民有信） ；（9）节（节制、节俭，强调节制欲望、反对奢侈） ；(10）直（直性、直言、直爽，强调为官之法、直道为先，君子内以敬义正直内心，外以公正规范行为） 。中国古代的官德标准，既是一份有价值的政治道德理想，也是我国传统法律的基本精神，值得借鉴和吸收。 在中国古代治国思想中， “以德治国”和“以法治国”虽然都不过是一种手段，帝王和君主也通常不受“道德”和“法律”的约束。但是几千年的封建统治不断推进二者相互融合，法律逐渐成为“道德律令” ，守法便成为一种道德的内在要求和基础规范。在道德实践方面， “以吏为师”的推
9、行，使得公职人员守法成为社会大众守法的表率，为古代法律和道德的传播奠定了基础。二、守法是西方国家公职人员从政道德的重点20 世纪 60 年代后的一段时间，世界政治舞台上出现了一系列的政治、社会危机事件，引发了社会民众对政府的严重不满和信任缺失。面对道德困境，许多国家认识到社会文化与从政道德之间具有互动关系，行政道德建设对于提升社会道德水准具有重要意义。于是，6韩非子饰邪7慎子8 商君书画策9韩非子有度10韩非子五蠹采取了以提升从政道德为核心的道德重建措施。这场道德重建取得了明显的成效，其中，加强对公职人员的守法道德教育，制定和健全国家公职人员从政道德法，是普遍采取的有效措施和共同趋势。美国、加
10、拿大、英国、韩国、新西兰、瑞士和新加坡等国的从政道德法明确规定国家公职人员行使公共权力、从事公务活动的道德行为标准、职责权限与义务，使公务人员能够正确处理个人利益与国家利益关系；明确规定公职人员行为道德教育和监督制约机制，从政道德事务机构及其职权，以及对违反从政道德法行为的处罚程序和标准，甚至对离职公务人员一定时期内行为的限制。其守法道德规范总的要求是：国家利益至上，踏实地履行法定义务，公正地执行公务，恪尽职守，严禁利用职权及其影响谋取私利，从而维护政府公正形象，树立政府威信提高行政效率，保持政治秩序稳定。一是严禁公务活动中收受礼品。不仅严禁国家公职人员收受，也禁止公职人员的家庭成员收受礼品。
11、一些国家制定了礼品申报制度：加拿大规定，直接或间接收受 200 加元以上的礼品、招待或其他相当利益回扣，应在 30 天内报告道德评议员，并在 60 天内向其做出公开声明，说明礼品来源细节。韩国规定，公职人员接受团体或与其职务有关系的外国的礼品时应当立即向所在机关、团体首长报告，并上交礼品。为了控制送、收礼行为，一些国家制定了送礼申报规定。美国佛罗里达州规定，向有关单位或个人赠送 25 美元以上100 美元以下礼品的，每季度的最后一天向州务卿呈交一份报告，说明具体情况。赠送礼品单位在每年 3 月 1 日前还须向接受礼品的公职人员提供一份报告，说明送礼的情况和一年内所送礼品的价值总额。二是严禁经商
12、谋利。世界各国都严禁公职人员经商办企业谋利，并且规定不得在以赢利为目的的工业、商业、金融等公、私企业中兼职。即使在非营利性单位兼职，也必须得到所属机关首长的许可，并不得影响本职工作。美国佛罗里达州甚至规定，公职人员在公务活动中，不得直接或间接地在配偶或子女工作的，或与其有物质利益关系的商业实体中购买商品、取得服务或租赁房地产。对于担任公职前拥有企业或受雇于企业的人员，在担任公职后须以协议方式，委托给他人经营，不得参与其经营活动。担任公职前曾受雇于企业的人，在担任公职后须主动与原雇主脱离关系，不得利用职权给原雇主以任何优惠待遇。三是对公务以外活动的限制。不少国家对于公职人员的公务行为以外的活动作
13、了明确的限制性规定。这些受限制的活动主要包括：（1）兼职活动；（2）赢利活动；（3）利用职权进行捐款、索要及赞助等活动；（4）作为国家相对方代表的活动或与国家对抗的活动；（5）参与政党的政治活动等。四是禁止公职人员利用职务谋取私利。这主要涉及到以下内容：（1）不得利用职务权力及其影响为个人或亲友谋取私利；（2）不得利用公务获取私利；（3）不得代表任何人或组织向政府机关及其雇员要求利益补偿；（4）不得超出职责规范为单位或个人谋求优惠和特殊利益照顾；（5）不得向属下借款；（6）不得与正在同自己所在单位做生意的商家企业实体建立雇佣或合同关系；（7）招标活动要公开进行；（8）与供应商的交易活动应在商品
14、及其服务的商家轮流进行；（9）以私人身份购物或安排某些服务时不得谋求特殊照顾；（10）从事公共事务管理的人员不得利用职权为自己谋取好处，或给其他人员或团体谋得特殊优惠。五是严禁不正当使用政府资信。许多国家禁止公职人员不正当使用公有资产，如所在机关办公场所及其设备、交通工具等为个人利益服务；不得将因履行职务而掌握的政府未公开信息用于著文立说或谋取利益。六是回避制度。回避是禁止公职人员以公职权力谋取私利而采取的一项措施，包括经济利益的回避、求职安排的回避、接受优惠的回避和公务人事的回避。七是申报财产收入。财产收入申报是西方国家公务员员从政道德立法的重要内容，坚持全部、真实、公开的原则。凡是列入申报
15、范围的项目内容，申报人员必须及时申报，不得遗漏；如实填写所规定项目内容，不得弄虚作假；申报材料如无特殊情况，均应通过规定的程序向社会公开。财产申报的目的是便于监督机构和社会公众对公职人员任职前后的经济状况进行对比检查，对其廉政状况作有效监督和评价，及时发现和清除腐败分子，防止有不廉行为的人进入公职人员队伍。八是对离职人员的限制。对辞职、退休、退役人员等离开公职后的就业、活动和使用官方信息进行限制。西方国家对公职人员守法道德行为进行监督和实施惩戒的机构通常有三种情况：一是设立专门的守法道德监督机关，如美国的廉政署，直接受总统领导，并向总统和议会报告工作；二是政府道德机构与专门监督机构相结合，如韩
16、国国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、政府、地方自治团体以及汉城特别市、直辖市、道教育厅都分别设立公职人员道德委员会，专门负责所属公职人员的财产申报监督审查事宜；三是公职人员管理机关也负有对其有权任免的公职人员进行监督之责。这三种机构通常负有对违反法纪的公职人员的行为进行调查的责任，甚至直接处罚的责任，还可以移交纪律处分机关或司法机关进行惩处。举报是对公职人员实施有效监督的措施之一，不少国家对举报受理机关以及受理举报的程序都作了明确具体的规定。为了保护投诉人、举报者的合法权益，使其不受打击报复，许多国家从政道德法都规定：禁止打击报复；对打击报复者处以扣除奖金、降薪、停职、调动、降职、
17、解职等处罚；因举报受到打击报复者可向有权调查处理这种行为的机关控告，直至向法院起诉；设立免费举报热线电话，方便投诉或举报；撤销对举报人的错误处罚，对因错误处罚所造成的损失给予经济补偿，支付合理的费用等。西方国家以公职人员的守法道德建设为核心的道德重建措施，经过数十年的努力，取得了明显成效，这些好的做法无疑可以成为我国借鉴的他山之石。三、公务员应当做守法的表率守法是法治建设的基本要求，也是道德实践的义务规范。中国官德文化历来强调“以吏为师” 、 “上行下效” 、 “言传不如身教” 。公务员良好的守法道德，对良好社会道德风尚的形成和提高，会形成强烈的辐射作用，从而对整个社会产生明显而持久的促进作用
18、。首先，公务员要带头。守法风气的树立，有赖于政府及社会上的领导分子以身作则，使一般人由摹仿而信仰，由信仰而习惯，由习惯而自然的见之于生活行动。所谓“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？” “其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。 ”“己身不正，焉能正人。 ”“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来。 ”这些都反映了领导干部、公务员的表率作用对社会道德建设的重大影响。作为国家机关和政府形象的代表，公务员是人民群众的效仿对象。霍尔巴赫说过：“再也没有什么东西能够像政府那样对人民的风俗习惯产生如此直接的影响上行下效，人民总是仿效他们的统治者的生活方式。 ”11如果国家机关、国家机关工作人员、领导干部不首先守法，
19、普通老百姓自然也就不会守法。所以，构建全社会守法道德，首先应当从政府守法做起，从公务员特别是担任领导职务的公务员守法做起。其次，要加强对公务员违法违纪及不道德行为的惩罚。公务员无论职位高低，只要违反有关法律法规或者政纪，都应当受到法规法纪的处罚。当前，一些公务员利用权力，大11法霍尔巴赫：自然政治论 ，商务印书馆中译本 1994 年版，第 330 页。肆以权谋私，甚至做出一些丧尽天良的事情，严重败坏了人民“公仆”的形象。自古以来，治政必先治“吏” ，而治吏必先治“大吏” 。只有使得公务员，特别是担任领导职务的公务员守法守纪，具有良好的从政道德，才能在干部队伍，以至于在全社会树立良好的道德风尚。再次，要加强和改进公务员考核任用方式。要在贯彻落实中华人民共和国公务员法的基础上，建立起有效的和科学的公务员工作评估、晋升的机制，特别要加强民主参与机制的建设，从而改变“唯书、唯上、唯形式主义”的现象。最后，要加强公务员自省和自律教育。公务员，特别是担任领导职务的公务员必须自省自律，做到“一日三省” ，完善自身的道德与人格。要以“修身、齐家、治国、平天下” ，“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的精神，严格遵守法律法规，全心全意为人民服务，不断提高道德修养。（本文作者系省级机关法宣办副主任，法学博士）
